ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
A..., identificado nos autos, interpôs no TAC de Coimbra recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Santa Comba Dão e deliberação da Câmara Municipal de Santa Comba Dão datados de 7.10.99 e 12.10.99 respectivamente.
Por despacho proferido naquele tribunal a fls. 71, foi julgado irrecorrível o despacho de 7.10.99 do Presidente da CM de Santa Comba Dão e por sentença de 18 de Março de 2002, foi dado provimento ao recurso e anulada a deliberação da CM recorrida.
Não se conformando com o assim decidido quanto ao provimento do recurso e anulação da deliberação impugnada, a CM de Santa Comba Dão interpôs o presente recurso jurisdicional a pedir a revogação da sentença, concluindo do seguinte modo as suas alegações nesse sentido:
- a)- A deliberação recorrida não padece de qualquer dos vícios apontados;
- b)- Afigurando-se, assim, correcta a declaração de nulidade do licenciamento do Posto de Combustíveis;
- c)- Pois o deferimento do licenciamento violava, além de outras, as normas das alíneas c), d) e e) do Regulamento do P.D.M, de Santa Comba Dão;
- d)- A zona onde se inseria o licenciamento do posto de combustíveis tem uma vocação essencialmente habitacional embora permita a existência de espaços comerciais;
- e)- Mas estes necessariamente inseridos e integrados em construções com fim predominantemente habitacional, sendo obrigatório que, pelo menos, 75% das construções erigidas na zona em questão seja afecta a fins habitacionais.
- f)- Nos termos da alínea d), do ponto 1.1.3, do artigo 15° do P.D.M., a área (da construção) destinada a habitação não poderá ser inferior a 75% do total, mas poderá ser superior a 75% e absorver toda a área construída;
- g)- À face do P.D.M., o particular estava obrigado a apresentar um projecto que contemplasse a área comercial e habitacional a edificar no terreno, para assim se aferir se o licenciamento do posto de combustíveis respeitava o ponto 1.1.3, do artigo 15° do P.D.M.;
- h)- Não pode a recorrente aceitar como correcta uma interpretação do P.D.M., como pretende o recorrido, segundo a qual a construção do posto de combustíveis apenas ocuparia 25% da dimensão do terreno;
- i)- Pois, caso assim sucedesse, mostrar-se-ia violada a alínea f), do ponto 1.1.3, do artigo 15° do P.D.M., que estabelece que o CAS (coeficiente de afectação do solo) é de 0,2; pelo que só em 0.2 dos 25% do terreno seria possível implantar o posto de combustíveis e este parâmetro é manifestamente excedido;
- j)- E isto ainda no pressuposto de que o P.D.M. permitiria a construção do posto nos moldes requeridos, ou seja, sem um projecto que contemplasse a vertente habitacional, porém o P.D.M. não o permite como atrás se refere.
- I)- Além de que o licenciamento da construção do posto nos moldes requeridos pressupunha prévia operação de loteamento, operação que não foi requerida, mostrando-se assim violado o D. Lei 448/91, de 29 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pelo D. Lei 334/95;
- m)- A construção do posto de combustíveis, atenta a sua localização, constituiria uma edificação inestética, dissonante e chocante, de volumetria totalmente atípica e diversa das edificações existentes nas imediações, pelo que, também por esta razão, a recorrente entendeu mostrar-se violada a alínea a), do ponto 1.1.3, do artigo 15° do P.D.M.;
- n)- É actualmente tendência dominante retirar dos aglomerados urbanos postos de combustíveis, cabendo à recorrente, face do P.D.M, margem de discricionariedade para autorizar a sua implantação, enquadrando-se o posto de combustíveis nas unidades industriais/comerciais incompatíveis com a função urbana (cfr. art.º. 18, n° 1, do P.D.M.);
- o)- Os precedentes invocados pelo recorrente, nomeadamente o B..., na sua maioria com existência anterior à vigência do P.D.M., não legitimam a construção do posto dos autos, pois, como já ficou dito, o licenciamento da construção deste posto viola o P.D.M.;
- p)- A recorrente não tratou o recorrido de forma desigual ou desproporcionada relativamente aos outros cidadãos;
- q)- Ao invés, a recorrente sugeriu ao particular uma outra localização para o Posto de Combustíveis, no loteamento industrial da ..., aliás mais favorável, o que este não aceitou;
- r)- Por tudo o expendido, a deliberação recorrida não padece de quaisquer vícios, não tendo violado a lei, nomeadamente as alíneas a) e c) do artigo 14º o ponto 1.1.3, do artigo 15° e o n.º 1 do artigo 18° do Regulamento do P.D.M.;
- s)- Bem como não violou os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade;
- t)- Não tendo igualmente violado o artigo 100º do C.P.A., já que a deliberação recorrida se integra num procedimento administrativo de segundo grau e a matéria de facto tomada em consideração para tal deliberação não era nova, e, por outro lado, a mesma era urgente, pois o recorrente procedia a terraplanagens no terreno com vista à construção do posto de combustíveis.
- u)- Inexistem, assim, fundamentos que determinem a anulação da deliberação recorrida.
Contra-alegou o recorrente contencioso, ora recorrido, a sustentar que a sentença recorrida ao julgar procedentes os vícios invocados, anulando a deliberação recorrida, não sofre de qualquer ilegalidade nem viola as normas indicadas no recurso jurisdicional pelo que deve ser mantida nos sus precisos termos, improcedendo o recurso.
O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso merece provimento, essencialmente, porque, contrariamente ao decidido na sentença, o acto recorrido violaria os preceitos das alíneas c) e d) do ponto 1.1.3 do art.º 15° do PDM respectivo e a falta de audiência do interessado seria uma mera formalidade uma vez que a deliberação impugnada se afigura como a única admissível face ao circunstancialismo descrito nos autos.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:
A matéria de facto que não vem contestada e que se considera provada, vem indicada na sentença recorrida nos seguintes termos:
Dos autos, atenta os factos dados como assentes na especificação, bem como e, quanto aos quesitos, os depoimentos das testemunhas inquiridas, resultando que, quanto aos quesitos 2°- e 3°- (sobre os quais depuseram as testemunhas ..., .... e ....), presentemente, de acordo com as normas legais aplicáveis (Regulamento Específico de 1992) inexistem perigos acrescidos na instalação de um posto de combustíveis, mas apenas um risco calculado e normal; quanto ao quesito 1º - que perto do local existe um B..., sem qualquer habitação anexa, uma escola, a GNR, um posto de combustíveis a cerca de 300/400 metros, além de prédios exclusivamente habitacionais; que no local para onde antes foi licenciada a obra a cércea e volumetria são semelhantes; que a cércea se enquadra na cércea e volumetria dominantes, como decorre do depoimento do arquitecto ... (Consultor de, entre outros, do Município de Santa Comba Dão) e deu parecer favorável ao pedido de viabilidade e licenciamento do posto de combustíveis, resultam apurados os seguintes factos (sendo que consideramos não provado o quesito 3°-) :
- 1 . Por despacho de 14/7/99 de Vereador da CM de Santa Comba Dão foi deferido o processo de construção de um posto de abastecimento de combustíveis - Processo de Obras n.º 227/98 --, tendo sido emitido a licença de construção n.º 291/99 - - alínea A) da especificação.
- 2 . Por despacho de 7/10/99 do Presidente da CM de Santa Comba Dão foi declarada a nulidade do acto de deferimento, referido em 1, por suspeição de violação do PDM, levantada por reclamação de vários munícipes, tendo sido solicitado parecer jurídico – cfr. fls. 18 dos autos – alínea B) da especificação.
- 3.Em reunião da Câmara Municipal de Santa Comba Dão de 2/10/99, após análise de parecer jurídico e informação à Câmara do seu Presidente de que após o despacho referido em 2 teve uma reunião com o recorrente, propondo-lhe uma nova localização da construção pretendida, a efectivar em loteamento industrial pertença da edilidade, em terrenos a permutar na proporção de um para quatro, o que permitiria redimensionar o projecto, tornando-o mais viável economicamente, foi deliberado ratificar a decisão do Presidente da CM dita em 2 corroborando a mesma com base no parecer entretanto emitido pelo advogado e aceite a sugestão apresentada para permuta de terrenos e a nova e eventual implantação da construção.— cfr. fls. 14 e segs. – alínea C) da especificação.
- 4 . Antes das decisões referidas em B) e C), não foi ouvido o recorrente - alínea D) da especificação.
- 5.Na zona para onde foi licenciada a construção de um posto de abastecimento de combustíveis – Processo de Obras n.º 227/98 e emitida a licença de construção n.º 291/99 existem vivendas, estabelecimentos de ensino, prédios construídos em propriedade horizontal e estabelecimentos comerciais de volumetria e cérceas diferenciadas – resposta ao quesito 1º.
- 6 . Hoje em dia, inexiste qualquer perigo acrescido ou anormal de incêndio ou explosão, derivados da existência de um posto de combustível – resposta ao quesito 2”.
Sendo esta a matéria de facto relevante, vejamos a solução de direito atentas as alegações do recorrente e respectivas conclusões e as alegações do recorrido e ainda todos os demais elementos dos autos.
A sentença recorrida anulou o acto impugnado com base em ilegalidade por duas ordens de razões: por um lado porque nela se entendeu que, não padecendo o anterior licenciamento de construção de um posto de abastecimento de combustíveis levado a efeito por despacho 14.7.99, do Vereador do respectivo pelouro da CM Santa Comba Dão de qualquer ilegalidade, a sua revogação não podia ter lugar pelos motivos em que assentou; por outro lado, porque, em qualquer caso ocorre vício de forma por não ter sido dado cumprimento ao disposto no art.º 100° do CPA, não tendo sido ordenada audiência prévia do recorrente nos termos daquela norma procedimental, sendo certo que tal formalidade não era dispensável nem foi válida e oportunamente dispensada.
Cumpre, pois, apreciar e decidir.
Nos termos do n° 1 do art.º 57° da LPTA, "o tribunal conhece prioritariamente dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste", o que quer significar que, no conhecimento dos vícios imputados ao acto impugnado deve ser dada primazia àqueles que melhor garantias de defesa dão aos recorrentes.
Ora, no caso em apreço o que está em causa é saber se o Presidente da Câmara de Santa Comba Dão decidiu bem quando proferiu despacho de declaração de nulidade do acto de deferimento do licenciamento por suspeição de violação do PDM", despacho mais tarde ratificado por deliberação da Câmara de 12.10.99, com base em parecer jurídico em que se atribuía ao acto de licenciamento declarado nulo violação de várias normas do PDM, constituindo esta deliberação o acto recorrido.
Portanto, no caso, a anulação do acto impugnado com base na violação do art.º 100° do Código do Procedimento Administrativo conduzirá a que o recorrente seja notificado para se pronunciar sobre o sentido da decisão que se projecta tomar, inicialmente fundada em meras suspeitas de ilegalidade, o que lhe permitirá aduzir razões e mesmo requerer as diligências que entender convenientes, juntar pareceres, etc. a demonstrar que as suspeitas que estiveram na génese do acto não se verificam, impedindo, assim, que seja, proferido o acto impugnado a declarar nula a licença de construção, anteriormente concedida à sombra do mesmo PDM que depois foi considerado violado pela deliberação recorrida.
E, sendo assim, justifica-se que se comece com o conhecimento do vicio que se reporta à violação do art.º 100° do CPA por falta de audiência prévia (cfr. neste sentido Ac. STA proc. 48.053, de 05.06.02).
Prescreve aquele preceito que, "concluída a instrução e salvo o disposto no art.º 103°, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta".
Esta disposição, conforme a Jurisprudência e a Doutrina têm uniformemente afirmado, constitui uma manifestação do princípio do contraditório, assumindo-se também como uma dimensão qualificada a que se alude no art.º 8° do CPA, visto a mesma possibilitar não só o confronto dos critérios da Administração com os dos administrados, de modo a poderem ser obtidas plataformas de entendimento, mas também a possibilidade de estes apontarem razões e fundamentos, quer de facto quer de direito, que invalidem o caminho que a Administração intenta percorrer e levem a que outro seja o sentido da decisão.
Como se diz no Ac. do Pleno da Secção de 12.12.2001, rec. 34981, tendo em atenção o disposto no art.º 267°, n° 4 da CRP e art.ºs 8°, 59°, e principalmente 100° todos do CPA, a regra é a de que os interessados têm direito a ser ouvidos antes da tomada da decisão final, sendo-lhes facultada, por este modo, a faculdade de terem uma participação útil no respectivo procedimento.
No processo em que se inseriu a prolação da deliberação impugnada não se fez qualquer referência à dispensa da audiência prévia com base na urgência da decisão ou em qualquer outro motivo, susceptível de se enquadrar fundadamente na previsão do art.º 103° do CPC, e não se vê, como se diz na sentença recorrida, que tal urgência pudesse ser invocada para dispensar legalmente aquela formalidade, atendendo a que, no âmbito da deliberação impugnada, foi suscitada a possibilidade de embargo caso as obras já tivessem começado.
Por outro lado, contrariamente ao afirmado pela entidade recorrida, não estamos na presença de qualquer procedimento do 2° grau em que não tivesse lugar a audiência do interessado, podendo quando muito tratar-se de acto secundário ou acto sobre acto, relativamente ao qual, por maioria de razão, se impõe a audiência do interessado, no cumprimento do artigo 100° do CPA, porquanto, sendo constitutivo de direitos o acto administrativo que se pretendia destruir com a deliberação a proferir, importa salvaguardar intransigentemente os direitos de defesa e de resposta que aquela norma confere ao interessado na manutenção de tal acto administrativo que lhe era favorável.
Havia, pois, que, antes de tomar a decisão de declaração de nulidade do licenciamento da construção do posto de abastecimento de combustíveis, notificar o recorrente, informando-o do sentido da decisão que se preparava, para que este, querendo, a pudesse contrariar, ou pudesse carrear para o processo a sua posição e os elementos de facto e de direito em que ela se fundava, para que outra possa ser eventualmente a decisão.
Ao assim não proceder, a autoridade recorrida, em violação do art.º 100 do CPA, impediu que o ora recorrido pudesse exercer os seus direitos de defesa e de resposta e participar utilmente na formação de decisão que pode eventualmente ser diferente face às razões que vierem a ser apresentadas.
A sentença recorrida não podia, pois, deixar de anular o acto impugnado, por violação daquele normativo do art.º 100° do CPA, pelo que é de manter.
Assim sendo, não podendo, desde logo, por aquele motivo, proceder o recurso em que se pede a revogação daquela sentença, acordam em negar provimento ao recurso e manter, nos termos expostos, a sentença recorrida, ficando prejudicado o conhecimento da restante matéria da alegação da recorrente.
Sem custas.
Lisboa, 18 de Março de 2003.
Adelino Lopes – Relator – Pires Esteves – António São Pedro
