030/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de pronunciar-se sobre questões sobre as quais deveria pronunciar-se [art. 668.º, n.º 1, alínea d), do C.P.C.], não se incluindo entre estas as que devam considerar-se prejudicadas pela solução dada a outras.

II- São contratos administrativos aqueles em que o interesse público prosseguido pela Administração Pública prevalece sobre os interesses privados em presença, conduzindo a um afastamento do regime de direito privado traduzido na previsão de situações jurídicas activas ou na imposição de situações jurídicas passivas exorbitantes.

III- Constitui um contrato administrativo aquele através do qual uma Câmara Municipal transacciona um imóvel, prevendo-se que

- o adquirente fica obrigado a destiná-lo exclusivamente à implantação de instalações vocacionadas para o turismo, designadamente uma unidade de hotelaria rural e determinados serviços de apoio, e a dotar as instalações de infra-estruturas e meios que permitam a organização de festas tradicionais da região;

- a afectação a fim diferente depende de prévia autorização da Câmara Municipal;

- caso as obras necessárias não estivessem concluídas e as instalações em funcionamento no prazo de dois anos, reverteria a propriedade e respectivas construções a favor da Câmara Municipal, perdendo o adquirente as quantias entretanto pagas;

- o adjudicatário ou qualquer outro futuro proprietário ficava ainda obrigado a disponibilizar gratuitamente à Câmara Municipal um espaço para a realização de eventos sociais e culturais por esta organizados ou promovidos.

IV- Dos arts. 9.º, n.º 3, e 51.º, n.º 1, alínea g), do E.T.A.F. infere-se que as acções sobre contratos administrativos são o meio processual especial para apreciar jurisdicionalmente as questões a eles atinentes, não sendo admissível recurso contencioso de actos administrativos que não respeitem à formação e à execução daqueles contratos.

V- Está vedado à Administração pronunciar-se autoritariamente sobre a validade e eficácia de contratos administrativos, sendo qualificados como actos opinativos aqueles que se pronunciem sobre tal matéria.

VI- Não constitui acto administrativo, mas acto opinativo, aquele em que um presidente da Câmara Municipal, em resposta a um pedido de restituição de quantia fundado em não ratificação de acto de gestão de negócios através do qual foi adquirido um imóvel da autarquia, através de contrato administrativo, afirma que considera tal acto ratificado.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto recurso «da decisão da Senhor Presidente da Câmara Municipal de Baião que lhe foi notificada através do ofício n.º 5710, de 11 de Dezembro de 1998».

Aquele Tribunal rejeitou o recurso, por entender que não existe acto administrativo recorrível, por na carta que foi enviada ao recorrente a autoridade recorrida se limitar a emitir uma opinião.

Inconformado, o recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) Na sentença recorrida foi considerado provado que o recorrente considerou a venda efectuada pela Câmara nula e ineficaz e requereu a devolução da quantia recebida.

B) A arguida nulidade, que inquinou igualmente qualquer acto de ratificação, por parte dos restantes órgãos autárquicos, deveria ter sido reconhecida pela entidade recorrida ou pela mesma promovida a sua declaração, tendo com vista a satisfação da solicitada restituição da referida quantia, em conformidade com o disposto nos art"‘. 9º, 29º, 34º e 134º do C.P.A

C) Sendo que lhe cabia decidir, no âmbito da coordenação da actividade da Câmara Municipal, em execução das respectivas deliberações, ou fazendo incluir o assunto na ordem de trabalhos da reunião seguinte, como resulta das disposições constantes dos arts. 51º, n.º. 1, ali. e); 53º, n.º. 1, ali. b); e n.º. 3 do Decreto - Lei n.º. 100/84, de 29 de Março, então vigente, com a redacção dada pela Lei n.º 18 / 91, de 12 de Junho.

D) Decorre da mais elementar lógica das coisas que o não reconhecimento da arguida nulidade e a não promoção da declaração da mesma, com o implícito indeferimento da solicitada devolução, constitui acto lesivo, directa e imediatamente, dos interesses legalmente protegidos do recorrente e inviabilizou a continuação do procedimento destinado à efectivação daquela.

E) Sendo que a nulidade do negócio jurídico conferira ao recorrente o direito à restituição da quantia paga, como efeito estabelecido no n.º 1 do artº. 289º do Código Civil, e da impossibilidade de disposição da mesma decorrem, lógica e inevitavelmente, prejuízos significativos.

F) Ao considerar o acto subjacente a informação da Senhora Presidente da Câmara de Baião, transmitida através de oficio n.º. 5710, de 11 de Dezembro de 1998, como mera opinião da mesma e como não lesivo dos interesses legalmente protegidos do recorrente, incorreu a ora recorrida sentença em claro erro de julgamento sobre a natureza daquele, violando igualmente o disposto no artº. 25º, n.º. 1 da L.P.T.A, na interpretação que deste normativo vem sendo feito na mais recente jurisprudência;

G) e por nem sequer se ter pronunciado sobre a invocada nulidade da venda em hasta pública, padece também a ora recorrida sentença da nulidade prevista na alínea d) do n.º. 1 do artº. 668º do C.P.C

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, pelas seguintes razões, em suma:

- a entender-se que, no caso, o meio idóneo não seria a acção de anulação da venda celebrada, o acto lesivo será a deliberação da Assembleia Municipal de 22-6-98, que ratificou a adjudicação realizada, cumulativamente com a qual foi o recorrente notificado para, em prazo fixado, apresentar o subsequente projecto de arquitectura;

- a natureza opinativa, simultaneamente de aviso, da comunicação datada de 11-12-98, objecto do recurso contencioso explica-se no contexto revelado no processo instrutor: muito embora o acto lesivo, a referida deliberação da A.M., apenas tenha sido formalmente notificada ao recorrente em 4-9-98 (fls. 58/9 daquele processo) já o mesmo havia intervindo no procedimento em 1-7-98 (fls. 45 e ss.) na sequência, aliás, da audiência que lhe fora concedida, de que se dá conta no art. 5.º daquele primeiro requerimento (fls. 48); a comunicação de 11-12-98 surge em resposta ao segundo requerimento de 8-8-98 (fls. 56) em que se afirma ser «nula e ineficaz» a venda realizada.,

- tendo o recurso sido rejeitado, não cabia, obviamente, na sentença conhecer da arguida nulidade da venda, estando prejudicado tal conhecimento

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1º Por deliberação de 12/5/98, da Câmara Municipal de Baião foi posta em venda em Hasta Pública a denominada “Casa ....”, cuja arrematação e venda estava subordinada às reservas e demais condições do Regulamento de Venda (fls. 23 a 26, 28, 29, 32 e 35, do processo administrativo).

2º O referido imóvel veio a ser arrematado pelo recorrente, pelo valor de 30.400.000$00, através do senhor ..., o qual pagou a quantia de 13.984.000$00, correspondente a 40% do valor da arrematação.

3º Por deliberação da Assembleia Municipal de 22/6/99, foi ratificado o acto de adjudicação que acabou por ser notificada ao recorrente em 4/9/98 (fls. 39 a 42 e 58 a 60, do processo administrativo).

4º Em 1/7/98, o recorrente dirigiu à recorrida o requerimento de fls. 47 a 51, acompanhado da planta de fls. 52, tudo do processo administrativo, tendo esta respondido que se mantinham as condições de venda em hasta pública, constantes do respectivo regulamento de venda.

5º O recorrente enviou à recorrida o requerimento de fls. 56, do processo administrativo, recebido em 8/8/98, em que refere, entre outras coisas, que considera a venda efectuada pela Câmara nula e ineficaz e requer a devolução da quantia recebida.

6º A recorrida respondeu ao recorrente, através da carta de fls. 61 do processo administrativo, do seguinte teor:

“Com referência ao assunto em epígrafe e em resposta ao requerimento apresentado, no qual V.ª Ex.ª declara “que não ratifica o acto de gestão praticado pelo Exm.º. Sr. ...., em seu nome”, vimos pela presente – embora entendamos que tal não seria necessário – informar que não se concorda com o teor do mesmo, uma vez que, em nossa opinião, V. Exª. já ratificou o referido acto, quer tácita quer expressamente, tendo em conta os actos por si praticados ao longo de todo o processo.

Nestes termos, resta-nos chamar a atenção para o facto de estar a correr o prazo para apresentação do projecto, sob pena de, não o fazendo, haver incumprimento por parte de V. Ex.ª".

3- O recorrente suscita a questão da nulidade da sentença recorrida, por omissão de pronúncia, por não se ter apreciado a invocada nulidade da venda em hasta pública.

A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de pronunciar-se sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado [art. 668.º, n.º 1, alínea d), do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.]

Os deveres de cognição do Tribunal são definidos pelo art. 660º, n.º 1, do Código de Processo Civil.

Nesta disposição impõe-se ao juiz o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

No caso dos autos, o recurso foi rejeitado por se ter entendido que não existe acto administrativo recorrível.

O recurso contencioso de acto administrativo tem de ter por objecto um acto administrativo cuja validade ou existência é questionada.

Por isso, sendo decidido que não inexiste acto recorrível, ficou naturalmente prejudicado o conhecimento de todas as questões suscitadas conexionadas com a sua validade, inclusivamente a da nulidade da venda invocada, pois a sua apreciação só poderia justificar-se para efeitos de apreciação daquela validade. Assim, o não conhecimento desta questão, por estar prejudicado, não implica nulidade por omissão de pronúncia.

4- A questão que é objecto do recurso é a de saber se o acto impugnado, consubstanciado na carta referida no ponto 6 da matéria de facto fixada, constitui um acto administrativo.

A Câmara Municipal de Baião procedeu a venda (( ) Usa-se este termo por ter sido o utilizado no regulamento referido, não tendo interesse para o processo saber se o contrato que se consubstancia na transferência do imóvel da titularidade do Município de Baião para o recorrente pode ser qualificado como de compra e venda.) em hasta pública de um imóvel, sujeita às condições constantes de um regulamento próprio, por si aprovado, em que se estabelece, designadamente, que

- «a propriedade destina-se exclusivamente à implantação de instalações vocacionadas para o turismo, designadamente uma unidade de hotelaria rural, a qual se deverá basear nas normas vigentes do T.E.R. (Turismo no Espaço Rural) e Direcção-Geral de Turismo» e deverá ser dotada de vários serviços de apoio, aí indicados;

- «as instalações deverão ainda ficar dotadas de infra-estruturas e meios que permitam a organização de festas tradicionais da região, com o objectivo de atrair as pessoas da cidade à convivência do meio rural»;

- «caso adjudicatário ou qualquer outro futuro proprietário, pretenda dar um fim diferente à propriedade, daquele que é referido na alínea a) deste número, terá de obter previamente por parte da Câmara Municipal, autorização para o efeito»;

- as obras de recuperação, reconstrução e adaptação a levar a efeito, deverão respeitar rigorosamente a estética e características do edifício principal e respectiva zona envolvente, devendo as mesmas estar concluídas e em funcionamento no prazo máximo de dois anos a contar da data da adjudicação, sob pena de se verificar a caducidade da adjudicação ou a reversão da propriedade e respectivas construções a favor da Câmara Municipal, perdendo o adquirente as quantias entretanto pagas»;

- «o adjudicatário ou qualquer outro futuro proprietário ficará ainda obrigado a disponibilizar gratuitamente à Câmara Municipal um espaço para a realização de eventos sociais e culturais por esta organizados ou promovidos, desde que tal lhe seja solicitado com a antecedência mínima de vinte dias úteis».

Nos termos dos arts. 9.º, n.º 1, do E.T.A.F. e 178.º do Código do Procedimento Administrativo, constitui «contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa».

Os limites do conceito de relação jurídica administrativa são controvertidos, mas são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular que se traduz na atribuição de poderes de autoridade àquela ou imposição de deveres públicos a estes. (( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se:

- FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 518;

- MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I, página 77; )

Serão, assim, contratos administrativos aqueles em que o interesse público prosseguido pela Administração Pública prevalecer sobre os interesses privados em presença, conduzindo a um afastamento do regime de direito privado traduzido na previsão de situações jurídicas activas ou na imposição de situações jurídicas passivas exorbitantes. (( ) MARCELO REBELO DE SOUSA, O concurso público na formação do contrato administrativo, página 12.

Em sentido semelhante, pode ver-se SÉRVULO CORREIA, em Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume III, páginas 75 a 82, que assinala como características dos contratos administrativos a prossecução de fins públicos, a celebração por pessoas colectiva integrada na Administração e a submissão do particular à disciplina do interesse público. )

A esta luz, a venda efectuada, com as cláusulas manifestamente exorbitantes referidas, explicáveis pela necessidade de assegurar o interesse público, prosseguido pelo Município, de criação de uma unidade de hotelaria rural [considerada na proposta em que se baseou a decisão de promover a venda como de interesse para o concelho e incrementadora da criação de emprego, interesse este cuja prossecução se insere nas atribuições autárquicas em matéria de desenvolvimento (art. 2.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Abril, então vigente] constitui um contrato administrativo, pois está-se perante um acordo de vontades que leva à criação de uma relação entre a Câmara Municipal e o recorrente, que tem características de relação jurídica administrativa.

Está vedado à Administração pronunciar-se autoritariamente sobre a interpretação e validade de contratos administrativos, como resulta do preceituado no art. 186.º do C.P.A., que qualifica como actos opinativos aqueles que interpretem cláusulas contratuais e ou se pronunciem sobre a sua validade.

Por outro lado, no art. 51.º, n.º 1, alínea g), do E.T.A.F. prevêem-se as acções sobre contratos administrativos como meio processual especial próprio para dirimir as questões a eles concernentes, estabelecendo o n.º 3 do art. 9.º deste diploma que esta previsão não exclui o recurso contencioso de actos administrativos destacáveis respeitantes à formação e à execução daqueles contratos. Destas normas infere-se só se admite a prática de actos administrativos em matéria de contratos administrativos no que concerne à sua formação e execução, o que está em consonância com o referido art. 186.º do C.P.A

Assim, está excluída a possibilidade de serem praticados actos administrativos em matéria de validade ou eficácia dos contratos administrativos, não podendo a resolução de questões sobre tais matérias ser feita autoritariamente, por decisão da Administração.

No caso em apreço, o recorrente pretendeu com o seu requerimento de 8-8-98 que a Senhora Presidente da Câmara Municipal de Baião reconhecesse a nulidade e ineficácia em relação a ele da venda efectuada, que são matérias que não têm a ver com a formação ou a execução do contrato.

Por isso, a autoridade recorrida, ao não reconhecer tal nulidade e ineficácia, não visou decidir autoritariamente tais questões, como é próprio dos actos administrativos, emitindo apenas uma mera declaração informando o recorrente da sua opinião sobre as questões colocadas.

Trata-se, assim, de um acto meramente opinativo, como se entendeu na sentença recorrida, e não de uma decisão visando produzir efeitos jurídicos relativamente à pretensão do recorrente, definindo autoritariamente os seus direitos.

Por isso, o acto impugnado não é lesivo, pois não produz qualquer efeito a nível da esfera jurídica do recorrente, nem constitui um acto administrativo, à face da definição que consta do art. 120.º do Código do Procedimento Administrativo, que, na falta de qualquer outro conceito legal, vem sendo adoptada também para efeitos de recurso contencioso.

Consequentemente, o acto impugnado, não sendo um acto administrativo definitivo nem lesivo, não é contenciosamente recorrível (art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A.), pelo que é correcta a decisão de rejeição.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida, com esta fundamentação.

Custas pelo recorrente com taxa de justiça de 300 € e procuradoria de 200 €.

Lisboa, 10 de Abril de 2002

Jorge de Sousa - relator -

Costa Reis

Abel Atanásio