0592/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os anteplanos de urbanização, que por força do nº 2 do art.º 16º do DL 560/71, de 17 de Dezembro, poderiam valer como Planos, careciam de ter os respectivos regulamentos de execução aprovados pelo Ministro das Obras Públicas, publicados no jornal oficial sem o que não teriam eficácia externa.

II- O anteplano de urbanização da Póvoa de Varzim (aprovado por despacho do Ministro das Obras Públicas, de 9.12.48), e a respectiva “Planta de Trabalho”, só vieram a ser publicados em 25.8.92, no DR, II Série, nº 155, pelo que, antes desta última data, era (pelo menos) juridicamente ineficaz.

III- Não viola o art.º 59º do RGEU o licenciamento de projecto de construção de um edifício, sito em gaveto formado por dois arruamentos de largura diferente, cuja cércea se coaduna com a dos prédios confinantes (para Poente), do lado do arruamento mais estreito, por a situação em causa se enquadrar na previsão do § único do referido art.º 59º.

Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. 1 A…, inconformado com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, proferida a fls. 334 e segs. que negou provimento ao recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim, de 10 de Agosto de 1981, que aprovou o projecto de construção de um edifício, a poente da residência do recorrente, à recorrida particular “B…”, dela interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo.

1. 2 Apresentou as alegações de recurso de fls. 375 e segs., que concluiu do seguinte modo:

“1- A construção em causa, ofende efectivamente, ao que respeita aos alinhamentos frontais e à cércea, o plano de urbanização aprovado para o local.

2- E, nos alinhamentos laterais, ofende o disposto no art. 60º e 73° do R.G.E.U. e mesmo o art. 1360° do C.C., em virtude de ter a fachada Nascente, com vãos de compartimentos de habitações a cerca de 1 metro da respectiva extrema e a cerca de 4 metros da fachada do edifício fronteiriço, sendo certo que a distância entre fachadas laterais praticadas no local é de 6 metros.

3- A nova construção, por isso, não podia ser licenciada de acordo com o estabelecido no art. 15°, nº 1, al. d) do DL. nº 166/70 que a deliberação em causa ao fazê-lo violou.

4- Ao decidir de forma diferente a douta sentença agravada violou o disposto nos arts. 59°, 60° e 73° do R.G.E.U. e o art. 15°, nº 1, al. d) do DL. n° 166/70 então em vigor, pelo que deverá ser revogada e substituída por outra que dando provimento ao recurso contencioso anule a deliberação impugnada com as demais consequências da lei.”

1. 3 Só a recorrida Câmara contra-alegou, pela forma constante de fls. 407 e segs, concluindo:

“1- O Relatório Pericial obtido por unanimidade dos Srs Peritos e do qual resultou a matéria de facto dada como provada demonstra que:

a) o prédio da Recorrida Particular se situa no gaveto formado pela Avenida …, Praça … e Rua …;

b) a distância dos prédios da Recorrida Particular e do Recorrente estão a 6 m da Avenida, sendo certo que o prédio situado imediatamente a Nascente do Recorrente se situa apenas a 5,20 m da mesma e que o do gaveto oposto se situa a 11,30 m1 não havendo assim qualquer norma relativa à fixação de um determinado afastamento, valendo por isso a de menor distância, encontrada, ou seja, 5,20 m;

c) o afastamento entre as fachadas frontal do prédio da Recorrida Particular (situado a norte da avenida) e o que lhe fica oposto (situado a sul) é de 31,10 m, ou seja, 6 m de afastamento, mais 19,10 m da Avenida, mais 6 m de igual afastamento;

d) o afastamento lateral dos prédios do mesmo lado da Avenida é variável sendo que a maior distância de afastamento que os Srs Peritos encontraram foi de 3,85 m (ponto 11) e a MENOR foi de 1,82 m (ponto 3), precisamente entre o prédio do Recorrente e o limite do prédio da Recorrida Particular, que tem um alçado lateral de cerca de 12 m de cércea (altura r/ch e 3 pisos);

e) a predominância de cércea é a da Praça … onde os prédios tem r/ch e seis andares (sete pisos);

2- O anteplano de 1947 não possui nenhuma norma específica relativa ao limite de cércea, pelo que, à data do licenciamento eram aplicáveis as normas do RGEU;

3- O prédio do Recorrente viola todas as normas invocadas pelo mesmo, como fundamento do presente recurso de anulação em relação à deliberação do prédio da Recorrida Particular;

4- A menor distância de afastamento no alçado lateral em relação ao limite da divisória do prédio vizinho encontrada no local (1,82m) é precisamente a do alçado lateral poente do prédio do Recorrente;

5- Nenhum dos prédios situados entre o da Recorrida Particular e o do gaveto mais próximo, no ângulo oposto, do mesmo lado da Avenida, cumpre o afastamento de dez metros (5 + 5), sendo todos os afastamentos variáveis entre um mínimo de 1,82 m e um máximo de 3,85 m;

6- Os fundamentos de facto e normas de direito invocadas como violadas pela deliberação que aprovou o licenciamento, ao terem sido previamente violadas pelo Recorrente, colocam-no em posição processual de manifesto abuso de direito, por ser o primeiro beneficiário da violação daquelas.”

1. 4 A Exmª Magistrada do Ministério Público junto deste S.T.A. emitiu o parecer de fls. 426, que se transcreve:

“Afigura-se-nos que assiste razão ao Recorrente pelas razões por Este aduzidas na sua Alegação que acompanhamos, quer no que concerne ao invocado na conclusão 1. quanto aos alinhamentos frontais, bem como ao invocado nas conclusões 2. e 3. quanto aos alinhamentos laterais, embora quanto a estes não por força do art° 60º do RGEU (cfr. Acs. de 28.01.97, Proc. n° 40.435 e de 15.01.2002, Proc. n° 48.156), mas em consequência das normas do anteplano e do disposto no art° 15º, n° 1, als. a) e d), do Dec-Lei n° 166/70, de 15.04.

Parece-nos, também, não haver que considerar o comportamento do Recorrente à luz da figura do abuso do direito dado que constituindo esta uma figura de carácter civilístico se não coaduna com o princípio da legalidade da actuação administrativa (cfr. Acs. de 02.07.91, Proc. n° 25.814 e de 12.06.2007, Proc. no 208/07).

Deverá, assim, o recurso merecer provimento.”

2 Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2. 1 Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

“1. Por requerimento entrado em 4/5/1981, a recorrida particular “B…” requereu ao Presidente da Câmara Municipal da Póvoa do Varzim a licença de construção de um prédio, na Rua … com a Av. …

cfr. fls. 13 e ss. do PA – Alínea A) da especificação.

2. Em 10/7/1981, o Arquitecto Urbanista da CM da Póvoa do Varzim emitiu, sobre aquele pedido, a Informação que consta de fls. 5 do PA e certidão de fls. 22 dos autos e que aqui se dá por inteiramente reproduzida para todos os efeitos legais – Alínea B) da especificação.

3. Em 13/7/1981, os STO da Câmara emitiram a informação que consta de fls. 8 do PA e certidão de fls. 22 dos autos e que aqui se dá por inteiramente reproduzida para todos os efeitos legais – Alínea C) da especificação.

4. Na reunião camarária de 10/8/1981, a CM da Póvoa do Varzim deliberou aprovar o pedido, dito em 1 - cfr. fls. 13 v°-. do PA e certidão de fls. 22 dos autos – Alínea D) da especificação.

5. Em 15/2/1982, C…, na qualidade de procurador do recorrente (este proprietário do prédio confinante do lado poente com o licenciado), apresentou o requerimento de fls. 4 do PA ao Presidente da CM da Póvoa do Varzim, contra o prédio que se estava a construir, por desrespeito aos alinhamentos do plano de urbanização e altura permitidos, em violação dos arts. 59º-., 60º- e 73°-. do RGEU, cujo teor aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos legais – Alínea E) da especificação.

6. Sobre este requerimento, em 2/4/82, foi proferido por um Vereador da CM da Póvoa do Varzim o seguinte despacho: “Aos STO para darem uma informação concreta sobre o conteúdo da exposição”– Alínea F) da especificação.

7. Em 7/4/1982, os STO emitiram a Informação que consta de fls. 1 a 3 do PA, cujo teor aqui se dá como reproduzido para todos os efeitos legais – Alínea G) da especificação.

8. Em reunião ordinária de 10/7/1947, a CM da Póvoa do Varzim, com aprovação por unanimidade, deu parecer favorável ao ante-plano geral de urbanização desta vila, elaborado pelo Eng. D… e Arquitecto E…, que, depois de sobre ele se pronunciar o Conselho Municipal, fosse o mesmo plano remetido à Direcção Geral dos Serviços de Urbanização e cujo teor aqui se dá como reproduzido para todos os efeitos legais – fls. 121 a 122 dos autos – Alínea H) da especificação.

9. Em reunião de 15/10/1947, o Conselho Municipal deliberou dar parecer favorável ao mesmo plano e cujo teor aqui se dá como reproduzido para todos os efeitos legais –fls. 123 dos autos – Alínea 1) da especificação.

10. O Conselho Superior de Obras Públicas homologou, nos termos do Parecer de fls. 126 e ss. dos autos, o ante-plano de Urbanização da Póvoa do Varzim – Alínea J) da especificação.

11. Damos aqui por reproduzido, para todos os efeitos legais, o Ante-plano de Urbanização da Póvoa do Varzim, constante de fls. 187 a 208 dos autos – Alínea L) da especificação.

12. O prédio da recorrida encontra-se implantado no gaveto formado pela Av. …, Praça … e Av. …, com as alinhamentos constantes da planta de fls. 295 dos autos, explicitada no Relatório Pericial de fls. 292 a 294, cujo teor aqui damos por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais – respostas aos artigos 1°- e 2°- do questionário.

13. A fachada nascente da nova construção fica a 1,87 metros do extremo Nascente Norte do lote e a 2,27 metros do extremo Nascente Sul do mesmo lote – resposta ao artigo 3°- do questionário.

14. E a menos de 4,53 metros da fachada Poente - Norte do prédio do recorrente e a 4,09 metros da fachada Poente - Sul – resposta ao artigo 4°- do questionário.

15. O recorrente só teve conhecimento directo da deliberação recorrida em Abril de 1982, por se encontrar emigrado em França.

16. O presente recurso deu entrada em 17 de Maio de 1982 – cfr. fls. 5 dos autos.

17. Damos aqui por reproduzido, para todos os efeitos legais, o Relatório pericial colegial, de fls. 292 a 294 e a planta de fls. 295.”

2. 2 O Direito

2.2. 1 O Recorrente discorda da sentença proferida pelo T.A.F do Porto, que negou provimento ao recurso contencioso em que impugnou a deliberação da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim, pela qual foi licenciado o projecto de construção do prédio da recorrida particular, sito na Rua … e Avenida … daquela cidade.

Sustenta, em síntese:

- Que a construção em causa ofende o plano de urbanização aprovado para o local, no que respeita aos alinhamentos frontais e à cércea; (conclusão 1ª)

- E, nos alinhamentos laterais, ofende o disposto no artº. 60º e 73º do RGEU e o artº. 1360º do C. Civil, em virtude de ter a fachada Nascente, com vãos de compartimentos de habitação a cerca de 1 metro da respectiva extrema e a cerca de 4 metros da fachada do edifício fronteiriço, sendo certo que a distância entre fachadas laterais praticadas no local é de 6 metros; (conclusão 2ª)

- A nova construção não podia ser licenciada de acordo com o estabelecido no artº. 15º, nº 1, al. d) do DL 166/70, que a deliberação em causa ao fazê-lo violou; (conclusão 3ª)

- Ao decidir de forma diferente a sentença agravada violou o disposto nos art.ºs 59º, 60º e 73º do RGEU e o artº. 15º, nº 1, al. d) do DL 166/70, então em vigor, pelo que deverá ser revogada e substituída por outra que dê provimento ao recurso contencioso.

Vejamos se lhe assiste razão.

2.2. 2 Antes de mais, cabe deixar assente que o Ante Plano de Urbanização da Póvoa de Varzim – que o Recorrente e o Ministério Público junto deste S.T.A. sustentam ter sido violado pelo acto contenciosamente recorrido, e a sentença admite existir como instrumento de planeamento válido para o local (embora considere que o mesmo não foi violado pela deliberação impugnada) – não tinha sido publicado à data em que foi proferida a deliberação em causa, pelo que carecia de eficácia jurídica.

Na verdade, conforme tem sido orientação da jurisprudência deste STA (que se tornou pacífica a partir de acórdão do Pleno de 5.3.97, p. 26340), os anteplanos de urbanização, que por força do nº 2 do artº 16º do DL 560/71, de 17 de Dezembro, poderiam valer como Planos, careciam de ter os respectivos regulamentos de execução aprovados pelo Ministro das Obras Públicas, publicados no jornal oficial, sem o que não teriam eficácia externa (v., entre outros, ac. do Pleno de 5.3.97, p. 26340; da Secção, de 18.10.2000, p. 44815 e de 6.11.97, p. 41 156).

Com efeito, o artº 14º, nº 1 e 2 do Dec. Lei 560/71, de 17 de Dezembro impõe a publicação das portarias que aprovem os regulamentos dos planos de urbanização e a planta de síntese, sendo certo que o artº 16º, nº 2 do mesmo diploma, que converte em planos de urbanização os anteplanos aprovados ao abrigo do DL 35931, estabelecendo os requisitos da conversão, não dispensa a sua publicação como requisito de eficácia.

Assim, como se refere nos arestos citados, quer à data da aprovação do ante-plano de urbanização da Póvoa de Varzim – 16.12.48 -, quer posteriormente, esses diplomas careciam de ser publicados na 1ª Série do Diário do Governo (cf. artigo 1º do Decreto nº 137, de 17 de Setembro de 1913, alínea g) do § 1º do artº 2º do Regulamento da Imprensa Nacional, aprovado pelo decreto nº 174, de 20 de Outubro de 1913 com a redacção do Decreto 40.424, de 7 de Dezembro de 1955, e alínea g) do artº 1º do Decreto 365/70, de 5 de Agosto) sob pena de ineficácia.

Ora, o Regulamento de execução do Ante Plano de Urbanização da Póvoa de Varzim (aprovado por despacho do Ministro das Obras Públicas de 9.12.48), e a respectiva “Planta de Trabalho”, só vieram a ser publicados em 25.8.92, no D.R. II Série, nº 155.

Dúvidas não restam, pois, que o aludido Ante Plano era (pelo menos) juridicamente ineficaz à data da deliberação que licenciou o projecto de construção em causa (10.8.1981).

Posto isto, analisemos, agora, se procedem ou não as críticas dirigidas pelo Recorrente à sentença em análise, sintetizadas nas conclusões das respectivas alegações pelas quais se determina o âmbito de conhecimento do recurso.

2.2. 3 Quanto à matéria da conclusão 1ª

“A construção em causa ofende, no que respeita aos alinhamentos frontais e à cércea o Plano de Urbanização aprovado para o local”

Pelas razões que se deixaram assentes em 2.2.2, inexistia Plano de Urbanização aprovado para o local com eficácia jurídica, pelo que não pode o acto contenciosamente recorrido estar afectado de qualquer ilegalidade, por esta razão.

Assim, embora por motivos diferentes – a sentença admitiu a validade do Anteplano de Urbanização da Póvoa de Varzim, mas considerou que não existindo nele qualquer norma que especifique o nº de pisos permitidos para aquela zona, não se podia concluir que o licenciamento do projecto em questão violasse aquele Ante-Plano – não merece ser revogada a sentença recorrida quanto à decisão de improcedência do aludido vício.

2.2. 4 Afastada a aplicação do Anteplano, a sentença averiguou, após, se, no respeitante à altura do edifício, a construção violava o RGEU, concretamente o artº. 59º do RGEU, que a Recorrente também sustenta, no presente recurso jurisdicional, ter sido violado pela sentença recorrida (v. designadamente, conclusão 4ª).

A este respeito, a sentença recorrida ponderou:

«Afastada a aplicação do Ante Plano de 1947, temos de analisar os factos concretos, em relação à legislação existente, na altura, que, pelo que se evidencia nos autos, só podem ser as normas do RGEU.

Quanto a este aspecto, preceitua o artº-. 59º-. , § 2 (referimos esta norma em concreto, porquanto a construção da recorrida licenciada pelo deliberação impugnada se situa num gaveto formado pela Av. …, Praça … e Av. … – cfr. planta de fls. 295 dos autos) do RGEU :

“Nos edifícios de gaveto formados por dois arruamentos de largura ou de níveis diferentes, desde que se não imponham soluções especiais, as alturas sobre o arruamento mais estreito ou mais baixo poderá elevar-se até á altura permitida para o outro arruamento, na extensão máxima de 15 metros”.

No caso dos autos, evidencia-se, com base no Relatório Pericial, obtido de forma unânime pelos 3 engenheiros que constituíram a equipa de peritagem (cfr. fls. 286 dos autos)

elemento que temos por muito relevante, pela sua objectividade e à míngua de outros elementos, que não a simples alegação das partes, que o contraditem

que o prédio do recorrente dispõe de cave, r/c, mais 3 andares (sendo um deles recuado), sendo que o seguinte, para o lado Nascente, dispõe de cave, r/c e 1 andar e o outro, no gaveto oposto ao prédio da recorrida de cave e 1 andar, enquanto o prédio da recorrida particular tem cave, r/c e 6 andares – cfr .posição das partes vertida nos respectivos articulados e Relatório Pericial - pontos 12 e 17 dos factos supra dados como provados.

No lado oposto a este prédio (da recorrida), os prédios que deitam para a Av. … e Praça … , têm 6 andares.

Deste modo, embora o prédio da recorrida tenha mais elevação que o prédio do recorrente, sempre se poderá dizer que, atenta a cércea dos prédios confinantes, para Poente, do lado do arruamento mais estreito, se coaduna com estes e, assim, obedece à norma legal acima transcrita, que constitui excepção ao regime geral definido no corpo do artº-. 59º- do RGEU.».

Concorda-se com a ponderação e julgamento efectuado, a este propósito, pela sentença, pelo que improcede a apontada violação do artº. 59º do RGEU, pela decisão recorrida.

2.2. 5 Quanto à invocada infracção do disposto no artº. 60º e 73º do RGEU e artº. 1360º do C. Civil, no respeitante aos alinhamentos laterais, por a construção em causa, “ter a fachada Nascente, com vãos de compartimentos de habitações a cerca de 1 metro da respectiva extrema e a cerca de 4 metros da fachada do edifício fronteiriço, sendo certo que a distância entre fachadas laterais praticadas no local é de 6 metros”. (conclusão 2ª)

No que concerne a este/s aspecto/s, a sentença recorrida procedeu à seguinte análise:

«Tendo em conta os factos provados, em especial as medições concretas apresentadas pelos peritos, no seu Laudo conjunto e unânime, transpostas para a planta de fls. 295 dos autos, temos de concluir que o prédio licenciado pela deliberação recorrida, não deixa de respeitar os alinhamentos existentes, quer no seguimento do prédio do recorrente, quer nos dois prédios a seguir, para Nascente.

Na verdade, resulta da prova produzida que o afastamento do prédio licenciado pela deliberação aqui impugnada, da recorrida particular “B…” (adiante, por questões de simplicidade, apenas designada por prédio recorrida, em contraponto com o prédio do recorrente), no lado Sul, confinante com a Avenida … (esta com a largura de 19,10 metros), dista, desta Avenida, 6 metros (nº-. 18 da planta de fls. 295), enquanto o prédio do recorrente dista 6,04 metros (nº-. 15 da planta), ou seja, apenas mais 4 centímetros, o prédio a seguir, 5,20 metros (nº-. 14 da planta) e do gaveto, para o lado Nascente, 11,30 (nº-. 13 da planta).

No lado Poente, o prédio da recorrida dista 3,02 metros da Av. … (nº-. 17 da planta), sendo similar o afastamento dos prédios desta Avenida para Norte (cujas medidas não são indicadas, mas que a planta indicia, acrescendo que não vêm postos em causa os alinhamentos, quanto a esta artéria da Póvoa do Varzim).

Deste modo, não se mostram violados os afastamentos (alinhamento) existentes, sendo certo que as varandas e demais elementos decorativos não são considerados para o efeito, nem num, nem noutros prédios.»

Também aqui se acompanha a ponderação e conclusões da sentença recorrida, sendo de notar que as críticas dirigidas pela Recorrente à sentença, aqui como, aliás, nos restantes aspectos, não levam em consideração o resultado unânime da perícia ordenada pelo tribunal e efectuada por três engenheiros (incluindo aquele que foi nomeado pelos Recorrentes).

2.2. 6 Face ao que se referiu em 2.2.2 a 2.2.5, inc., fica prejudicada a análise da arguição da Câmara Recorrida, nas respectivas contra-alegações, quanto ao invocado abuso.

2.2. 7 Ao decidir como decidiu a sentença recorrida não merece, assim, as críticas que lhe são apontadas pelos Recorrentes, não enfermando das violações de lei dos artºs. 59º, 60º e 73º do RGEU, artº 15º, nº 1 alínea d) do DL 166/70, que lhe são imputadas pelos Recorrentes.

3 Nos termos e pelas razões expostas, acordam em negar provimento ao recurso confirmando a sentença recorrida.

Lisboa, 9 de Outubro de 2008. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Fernanda Martins Xavier e Nunes.