IIIO Direito
Da nulidade da sentença
Começa a recorrente por arguir a nulidade da sentença, considerando que o tribunal “a quo” não conheceu do teor das conclusões 1ª a 5ª das suas alegações finais, as quais expressariam a violação dos arts. 63º do DL nº 445/91, de 20/11 e o princípio da legalidade enunciado nos arts. 266º da CRP e 3º do CPA.
De facto, a peleja da recorrente nessa parte das alegações finais do recurso contencioso centrou-se nesse discurso invalidante (fls. 44/45). Pretendia, efectivamente, demonstrar que não sendo a legitimidade para a pretensão administrativa, factor para o indeferimento do pedido, o acto administrativo que, com esse fundamento, decidiu o pedido teria cometido uma ilegalidade traduzida na violação dos referidos preceitos.
Ora, essa foi, precisamente, a matéria sobre a qual a sentença do TAC de fls. 59/61 tomou conhecimento em sentido favorável à impetrante, julgando procedentes as respectivas alegações e, em consequência, decretando a anulação do acto. Com efeito, a sentença considerou violado o preceito do art. 63º citado por nele não constar a legitimidade do requerente como fundamento para o indeferimento.
Tese que só não vingou face à decisão tomada no STA, em recurso jurisdicional interposto.
Dito isto, e estando judicial e definitivamente decidido que a Câmara tinha podido indeferir o pedido da interessada com fundamento na ilegitimidade desta (por entender não ser proprietária do terreno onde pretendia construir um muro), ao mesmo tempo estava implicitamente resolvido que por esse motivo não se podia dizer violado o princípio da legalidade contido no art. 3º do CPA e 266º da CRP. Desta maneira, apenas haveria que proceder à análise dos restantes vícios invocados. O que foi feito.
Deste modo, não se mostra verificada a suscitada nulidade do art. 668º, nº1, al.d), do CPC, que assim se julga improcedente.
Do mérito do recurso
1- Estando decidido que a Câmara podia (assim foi decidido pelo aresto revogatório do STA acima mencionado) conhecer do pedido da recorrente com o fundamento da (i)legitimidade desta por não a considerar proprietária, restará, agora, indagar se no plano substantivo o terá feito acertadamente. Poderia a Câmara indeferir o pedido de licenciamento do muro? Havia razões legais para o indeferimento? Por não estar demonstrado formalmente ser a recorrente a proprietária do terreno, estaria impedida de construir?
É esta a questão a que urge responder, de momento.
A recorrente afronta a sentença com base na presunção de que diz beneficiar, pelo facto de o prédio em causa estar registado em seu nome. Em seu entender, face à dita presunção, a pretensão só poderia ter sido indeferida se estivesse provada alguma desconformidade entre o teor da respectiva descrição predial e a realidade.
A sentença ora impugnada (fls. 104/106), neste ponto, recorde-se, considerou que sobre a presunção prevaleceria a decisão da Relação de Coimbra, segundo a qual não se podia reconhecer à recorrente o direito de propriedade sobre o terreno, não obstante também não estar provado que ele pertencesse ao domínio público.
Patente este “non liquet” a propósito da questão do direito de propriedade poderia a sentença ter dado algum sentido excludente ao aresto da Relação de Coimbra? Isto é, não tendo esse Tribunal Superior considerado provada a propriedade a favor de quem quer que fosse (nem ao domínio público, nem à esfera privada da recorrente), poder-se-ia daí extrair alguma inferência capaz de eliminar a força declarativa emanada do registo?
É sabido que «a matriz e o registo não dão nem tiram direitos: a primeira traduz um cadastro dos prédios para fins de incidência fiscal e o segundo é meramente declarativo e destina-se a publicitar a situação dos prédios nele descritos, o que é feito através de inscrições autónomas e averbamentos a estas» (Ac. do STJ de 14/10/2003, Proc. nº 03A2672).
Mas, embora não criando direitos, e não tocando nos elementos da descrição do prédio, isto é, não abrangendo a descrição predial - que tem por finalidade apenas a identificação física, económica e fiscal deste - já, por outro lado, o registo cria uma presunção (art. 7º do Código do Registo Predial) que actua relativamente ao nível do facto inscrito, do seu objecto e dos sujeitos da relação jurídica emergente do registo (cit. acórdão).
Ou seja, a inscrição definitiva de um direito de propriedade no registo predial constitui presunção de que o direito registado existe e que pertence ao titular inscrito.
Sendo assim, beneficiando alguém da dita presunção em relação a certo imóvel, escusa de provar o facto a que ela conduz (art. 350º, nº1, do CC).
Ora, sendo certo que estas presunções, porque iuris tantum, podem ser ilididas mediante prova em contrário (art. 350º, nº2, do CC), a verdade é que, no caso em apreço, nenhuma prova em contrário foi feita no âmbito do referido processo cível (a prova em contrário, nesse caso, seria a de que a propriedade, afinal, pertencia ao domínio público ou, eventualmente, a terceira pessoa; porém, a Câmara não o logrou demonstrar).
Consequentemente, a presunção ficou, por assim dizer, imune à iliquidez da definição do direito. Esse foi, quanto a nós, o desacerto maior da sentença.
É que a acção cível foi intentada pela recorrente como modo de suprir o vazio processual resultante da suspensão da instância determinada no recurso contencioso. Pretendia a recorrente reforçar a sua posição jurídica e, eventualmente, resolver a seu favor uma situação que, no plano substantivo, estava controvertida.
Ora, para os efeitos estritamente confinados à sua pretensão administrativa, pode dizer-se que, de certo modo, até o conseguiu. Na verdade, face à irredutível posição inicial dos entes públicos envolvidos (Junta de Freguesia, Câmara Municipal, Junta Autónoma das Estradas), acabou por obter dos tribunais judiciais competentes a afirmação absoluta de que o terreno não pertencia ao domínio público. Ou seja, no âmbito daqueles autos cumpriu o ónus que sobre si impendia: provar que o terreno não era público. E não sendo público, não estaria afastada a possibilidade de pertencer à autora.
Verdade que algum elemento probatório lhe faltou carrear, visto que não convenceu o Tribunal, em definitivo, do direito de que se arrogava.
Mas, mesmo sem reverter a seu favor a titularidade da propriedade, daí também não se pode concluir que não fosse a proprietária: a falta de prova do direito invocado não equivale a prova do contrário.
E se é assim, então o desfecho da acção cível nunca poderia interferir com a presunção da propriedade, porque essa permaneceu intocada. Quer dizer, mesmo não estando demonstrada a titularidade do direito a favor da autora, não significava que o prédio em causa fosse uma res nullius. E perante a dúvida subsistente a propósito da definição do direito, prevaleceria a força da presunção.
Significa que o argumento brandido pela Câmara para recusar o deferimento do pedido de construção do muro não podia ser utilizado.
Como se sumariou em recente acórdão deste Tribunal: «A certidão de registo predial onde consta que a propriedade do prédio onde se situa a moradia a licenciar está inscrita a favor do requerente do licenciamento, é documento bastante para instrução do respectivo pedido» (destaque nosso: Ac. do STA de 25/05/2004, in Proc. nº 01672/03).
O que significa que nada mais seria necessário à recorrente para preencher os requisitos contidos no art. 14º do DL nº 445/91.
Diferente e mais exigente já é o regime que decorre do artº11º, nº1, a) da Portaria 1110/2001, de 19/09 (que respeita a operações de loteamento), segundo o qual «o pedido de licenciamento de obras de edificação em áreas abrangidas por plano de pormenor, plano de urbanização ou plano director municipal deve ser instruído com…documentos comprovativos da qualidade de titular de qualquer direito que confira a faculdade de realização da operação» (destaque nosso).
Mas, em situações como a dos autos, o preceito citado não refere a necessidade de “prova” ou “comprovação da qualidade de proprietário”, mas somente a «indicação da qualidade de proprietário» (sic). “Indicação”, pois, que se deve bastar com a carga declarativa que emana da presunção de propriedade derivada do registo. Para a legitimidade do requerente de que trata o art. 16º do diploma citado seria suficiente a presunção.
Não é de estranhar, aliás, que assim seja, pois o licenciamento não interfere directamente com a propriedade. Como se escreveu em recente acórdão deste tribunal, «O mero licenciamento de uma construção particular não tem qualquer repercussão na definição da propriedade do terreno em que a construção se implanta» (Ac. de 30/03/2004, in Proc. nº 048418).
Com esta conclusão, entendemos dar por violados os arts. 16º (por ir além do que o permitia a lei no preenchimento do conceito de legitimidade) e 63º (por indeferir a pretensão com base num fundamento inconsistente).
O que quer dizer que, por esse motivo, não podia a sentença deixar de conceder provimento ao recurso contencioso.
2- Importa agora apurar se, como também o julgou a 1ª instância, não teria havido violação do art. 100º do CPA.
Para a sentença em causa, não, porque a deliberação impugnada se limitou a dar execução à sentença do TAC (que anulara o acto anterior com base em erro sobre os pressupostos). Deste modo, diz, estando assente por decisão judicial que o terreno não era do domínio público, bastaria à entidade administrativa proferir nova deliberação com os efeitos resultantes daquela declaração jurisdicional, sem necessidade de audiência prévia da interessada.
Não concordamos.
É verdade que no âmbito do procedimento administrativo a decisão final já havia sido tomada num primeiro momento. Decisão que só não se transformara em caso resolvido por dela ter sido interposto com sucesso recurso contencioso.
Julgamos que este simples facto (julgamento judicial) torna diferentes as coisas. Na verdade, não deveria ser suficiente que o processo voltasse ao órgão competente para decidir sem audiência prévia do interessado, uma vez que foi introduzido um novo elemento. A sentença judicial constitui um elemento instrutório acrescido sobre o qual o interessado deveria emitir pronúncia no reatamento do procedimento.
E repare-se que essa pronúncia poderia mostrar-se útil aos propósitos da interessada. Para o autor do acto recorrido, a prova de que o terreno não era do domínio público, deveria levá-la a decisão diferente da que inicialmente tomara, já que, então, havia partido do pressuposto contrário.
Por que motivo, então, seguiu o mesmo caminho do indeferimento?
A resposta é esta: porque deu relevo à circunstância de a Relação também não ter reconhecido a propriedade do terreno à recorrente. Ou seja, com outro argumento avançou para uma mesma decisão. Desta vez, um fundamento novo foi para a Câmara razão decisiva para indeferir o pedido.
Mas se é assim, se este motivo foi introduzido pela 1ª vez, deveria a Câmara ter tomado consciência de que o assunto era, pelo menos, duvidoso. E nesse caso, mais se justificava que tivesse ouvido a recorrente, para que esta pudesse exibir o seu ponto de vista sobre este diferente fundamento.
Haveria, em suma, que dar cumprimento ao art. 100º do CPA.
O que significa que também neste aspecto a sentença em crise merece censura.
IV- Decidindo
Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso.
Consequentemente, revogam a sentença recorrida e, concedendo provimento ao recurso contencioso, anulam a deliberação impugnada.
Sem custas.
Lisboa, 24 de Novembro de 2004. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.
