3O Direito
Excepção de incompetência do tribunal
Os réus suscitam a excepção de incompetência material dos tribunais administrativos para conhecer a impugnação da RCM nº 8/2001 alegando que a mesma visou executar, ou pormenorizar, a Resolução da Assembleia da República que acolheu o AO90, e nessa medida não pode deixar de ser integrada no exercício da função política do Governo enquanto meio necessário à implementação das regras do AO90.
Sobre esta questão respeitante à mesma RCM nº 8/2011, já se pronunciou este Supremo Tribunal no acórdão proferido em 11.05.2017, no processo nº 0590/16, estando aí em causa o nº 1 desta, nos seguintes termos:
«Os aqui autores vêm interpor, ao abrigo do art. 73º nº 1 do CPTA, acção de impugnação de normas, pedindo que seja declarada ilegal com força obrigatória geral a norma do nº 1 da RCM 8/2011.
E imputam à referida RCM as seguintes ilegalidades:
"III.A. Inconstitucionalidade total formal e orgânica, decorrente de preterição de indicação da correcta lei habilitante;
lII.B. Inconstitucionalidade total orgânica e formal por não citar nem se basear em nenhuma lei prévia habilitante, que tenha fixado a competência objectiva e subjectiva para a respectiva emissão;
///.C. Inconstitucionalidade total por violação do princípio da precedência de lei;
lII.D. Inconstitucionalidade total formal devido a não assumir a forma de decreto regulamentar;
lII.E. Inconstitucionalidade e ilegalidade total por violação do princípio da participação dos interessados na gestão efectiva da Administração Pública;
III.F. Ilegalidade total por preterição de formalidade essencial, por falta de consulta da Academia das Ciências de Lisboa;
IV.Nulidades do n.º 1 da RCM n.º 8/2011, no que respeita à imposição do AO90 à Administração Pública Directa;
IV.A. Inconstitucionalidade por violação do direito à língua e da liberdade de expressão escrita, incluindo violação da garantia da proibição de censura;
lV.B. Ilegalidade por violação da liberdade de expressão e opinião no contrato de trabalho em funções públicas;
IV.C. Inconstitucionalidade por violação da garantia da proibição de dirigismo estatal na cultura;
lV.D. Inconstitucionalidade por violação da proibição de legislar sobre a língua portuguesa;
1 V. E. Inconstitucionalidade e ilegalidade por violação da estabilidade ortográfica e por violação do princípio da boa fé, na vertente da confiança legitima.”
Ora, desde logo, as nulidades invocadas em IV (de A a E) reportam-se com toda a evidência ao próprio AO90, pelo que não poderia através da sindicância de um eventual acto de execução ser aquele AO90 posto em causa.
Já quanto às inconstitucionalidades referidas em III as mesmas apenas têm a ver com a própria RC, pelo que, relativamente às mesmas há que aferir da natureza política ou não desta.
Então vejamos.
Dispõe o art. 1º do ETAF na redacção dada pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro que “1- Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4° deste Estatuto.
2 - Nos feitos submetidos a julgamento, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal não podem aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”.
Veio, assim, reafirmar-se o comando estabelecido no artigo 212º n.º 3 da Constituição, que define a competência material dos tribunais administrativos, como dizendo respeito aos litígios emergentes das relações jurídico-administrativas.
Nos termos do art. 4º do novo ETAF, na referida redacção, vem o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela se encontram excluídos.
E, nos termos do alínea a), do n.º 3 deste art. 4º, diz-se que:
«3 - Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:
a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa».
A delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos faz-se, pois, segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do art. 212º nº 3 da C.R.P.
A competência dos tribunais determina-se pelo pedido do A., não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da acção.
Diz M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pág.92) que, a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, “encarado sob um ponto de vista qualitativo - o da natureza da relação substancial pleiteada.”
Daí a expressa exclusão supra referida do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal da apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos políticos.
E isto não envolve qualquer inconstitucionalidade, pois é imperioso e natural que a jurisdição «administrativa» se ocupe de questões desse mesmo género, e não de quaisquer outras.
Há, pois, que averiguar que tipo de relação está em causa nos autos e se, atentos os pedidos e a causa de pedir, estamos na presença de um acto administrativo ou, como pretendem os réus, perante um acto emitido no exercício da função política.
Como resulta do AC. do STA/Pleno de 20.05.2010, R°0390/09 a «função política» traduz-se na direcção suprema e geral do Estado, tendo por objectivo definir os fins últimos da comunidade e coordenar as outras funções à luz desses fins, definindo e prosseguindo o interesse geral da colectividade, operando escolhas que procuram melhorar, preservar e desenvolver, o modelo económico e social escolhido.
Como se extrai também do Ac deste STA Pleno - P. 01357/15, de 17/11/2016:
“Tem sido considerado pacifico o entendimento segundo o qual, deve considerar-se que o exercício da função política se traduz em definir do interesse geral da colectividade e, por isso, que a mesma se concretiza na escolha das opções destinadas à preservação e melhoria do modelo económico e social por forma a assegurar a satisfação das necessidades colectivas de segurança e de bem estar das pessoas. E, por isso, é que só os órgãos superiores do Estado podem exercer essa função pois só eles têm legitimidade para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que será necessário percorrer, legitimidade que encontra fundamento no sufrágio popular, isto é, na livre escolha dos cidadãos [cfr. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10a ed., vol. l, pg.s 8 a 10, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. l, pg 45, e Acórdãos deste STA de 22/04/93 (rec. n.º 029.790), de 9/06/1994, (rec n.º 33.975), de 5/03/98 (rec. n.º 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 02/04/2009 (rec. n.º 0195/08)].
Como também é indiscutível que a função administrativa se reporta a um momento posterior uma vez que se destina a aplicar as orientações gerais traçadas pela função política revestindo, no essencial, natureza executiva e complementar...”.
Está aqui em causa uma Resolução do Conselho de Ministros que determina a aplicação do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa e, na parte aqui impugnada dispõe que, a partir de 1 de Janeiro de 2012, o Governo e todos os serviços, organismos e entidades sujeitos aos poderes de direcção, superintendência e tutela do Governo, a apliquem em todos os actos, decisões, normas, orientações, documentos, edições, publicações, bens culturais ou quaisquer textos e comunicações, sejam internos ou externos, independentemente do suporte, bem como a todos aqueles que venham a ser objecto de revisão, reedição, reimpressão ou qualquer outra forma de modificação.
Esse Acordo Ortográfico de 1990 foi aprovado pela Resolução da Assembleia da República nº 26/91 e ratificado pelo Decreto do Presidente da República nº 43/91, ambos de 23 de Agosto e alvo da Rectificação n.º 19/91, de 7 de novembro, tendo entrado em vigor em Portugal em 13 de maio de 2009, conforme dispõe o Aviso n.º 255/2010, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 182, de 17 de Setembro de 2010.
Trata-se de um tratado internacional firmado em 1990 com o objectivo de criar uma ortografia unificada para o português, a ser usada por todos os países de língua oficial portuguesa.
Foi assinado por representantes oficiais de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal e São Tomé e Príncipe em Lisboa, em 16 de Dezembro de 1990, ao qual aderiu Timor-Leste em 2004 depois da independência.
Ora, nos termos do art.º 9.º da CRP são tarefas fundamentais do Estado o uso e difusão internacional da língua portuguesa.
Pelo que, a adesão do Estado Português juntamente com outros Estados ao AO90 assim como a Resolução da Assembleia da República que o aprovou para ratificação e o Decreto do Presidente da República que o ratificou, são actos que traduzem uma opção fundamental do Estado sobre a definição e prossecução da harmonização ortográfica da língua portuguesa, ou seja, a materialização de uma política da língua enquanto eixo fundamental do desenvolvimento cultural, económico e social dos Portugueses.
Ou seja, estamos perante actos desenvolvidos no exercício da função politico-legislativa apenas suscetíveis de serem sindicados no plano jurídico-normativo no Tribunal Constitucional quando preenchidos os requisitos para tal.
E, será que a RCM tem a mesma natureza de ato emitido no exercício da função política do AO90 ou reveste antes da natureza de ato emitido no exercício da função administrativa?
Independentemente dos argumentos a favor ou contra o novo acordo, importa esclarecer que o mesmo só entrava plenamente em vigor na ordem jurídica portuguesa a partir de 1 de Janeiro de 2016.
E, é precisamente durante o período de transição, que o Governo através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 25 de Janeiro, e nomeadamente do seu n.º 1, aqui em causa, impôs a observância do novo acordo ortográfico para a Administração Pública (organismos e entidades tutelados pelo Governo) antecipando a sua entrada em vigor.
Como se extrai do nº 1 daquela RCM 8/2011 o Conselho de Ministros ao abrigo da alínea g) do artigo 199º da Constituição, resolve:
“1 - Determinar que, a partir de 1 de Janeiro de 2012, o Governo e todos os serviços, organismos e entidades sujeitos aos poderes de direcção, superintendência e tutela do Governo aplicam a grafia do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 26/91 e ratificado pelo Decreto do Presidente da República n.º 43/91, ambos de 23 de Agosto, em todos os actos, decisões, normas, orientações, documentos, edições, publicações, bens culturais ou quaisquer textos e comunicações, sejam internos ou externos, independentemente do suporte, bem como a todos aqueles que venham a ser objecto de revisão, reedição, reimpressão ou qualquer outra forma de modificação.”
É certo que é invocado como base habilitante da RCM, o art. 199º al. g) da CRP que é dedicado à “Competência administrativa” do Governo.
Mas, também é certo que esta RCM n.º 8/2011 e nomeadamente o n.º 1 aqui em causa se traduz apenas na antecipação do final do “prazo de transição” em 4 anos e 9 meses do “Acordo Ortográfico” de 1990 [AO90] à Administração Pública (directa, indirecta e autónoma).
Por outro lado, não é a mera alusão a esta competência administrativa que significa, só por si, que efectivamente é um acto desta natureza que está em causa.
Assim, a questão será aferir se a mera antecipação do prazo de entrada em vigor de um tratado internacional em vigor na ordem jurídica interna reveste algum carácter de execução regulamentar ou se o mesmo tem um carácter exclusivamente político.
Ora, a nosso ver, o momento da aplicação de um tratado internacional aprovado no exercício da função política ainda reveste a natureza política deste.
Na verdade, a oportunidade quanto ao momento da entrada em vigor de um tratado internacional aprovado internamente relativamente à Administração revela também uma opção fundamental do Estado quanto à prossecução de uma política da língua portuguesa, ou seja, ainda a sua materialização.
Pelo que, independentemente da caracterização do tipo de acto que é esta Resolução do Conselho de Ministros, o que está em causa na mera antecipação da entrada em vigor de um tratado é ainda a natureza política do mesmo.
Em suma, por estar excluída da jurisdição administrativa a apreciação dos actos praticados no exercício da função política é este Supremo Tribunal e a jurisdição administrativa materialmente incompetente para apreciar do pedido formulado nestes autos.
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em declarar a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da acção dos autos com a consequente absolvição da instância dos réus».
No caso presente pretendem os AA. a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral da norma contida no nº 3 da RCM nº 8/2011, conjugado com o nº 1, no que respeita à aplicação do AO90 aos alunos do sistema educativo público, bem como das denominadas “normas regulamentares subsequentes”, em execução daquele nº 3 conjugado com o nº 1 da RCM nº 8/2011, designadamente as notas informativas do Ministério da Educação de Fevereiro e Setembro de 2011 acima indicadas que calendarizaram a aplicação do AO90 ao sistema educativo público.
O nº 3 da RCM nº 8/2011 determinou que o Acordo Ortográfico é aplicável ao sistema educativo no ano lectivo de 2011-2012, bem como aos respectivos manuais escolares a adoptar para esse ano lectivo e seguintes.
Todos os fundamentos constantes do acórdão de 11.05.2017 (acima transcrito), para considerar a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da ilegalidade com força obrigatória geral em relação ao nº 1 da RCM nº 8/2011, são transponíveis para o disposto no nº 3, que os AA., aliás, conjugam com o referido nº 1.
Com efeito, enquanto este nº 1 manda aplicar a grafia do AO 90 ao Governo e todos os serviços, organismos e entidades sujeitos aos poderes de direcção, superintendência e tutela do Governo (nos termos nele definidos), o nº 3 determina essa aplicação ao sistema educativo público, bem como aos respectivos manuais escolares.
O que, qualquer que seja a caracterização do tipo de acto que é esta RCM nº 8/2011, corresponde a uma simples antecipação da entrada em vigor de um tratado internacional, não inovando quanto às opções nele constantes, tendo a mesma natureza política daquele.
Assim, tratando-se de um acto da função política e não de acto da função administrativa, está excluida da jurisdição administrativa a apreciação de tal acto praticado no exercício de tal função política, atento o disposto no art. 212º, nº 3 da CRP e art. 4º, nº 3, alínea a) do ETAF, revendo-se posição sobre a natureza da RCM nº 8/2011 defendida no acórdão de 26.06.2014, proc. 500/14.
No entanto os AA. pedem ainda a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral das “normas regulamentares subsequentes”, em execução daquele nº 3 conjugado com o nº 1 da RCM nº 8/2011, designadamente as notas informativas do Ministério da Educação de Fevereiro e Setembro de 2011 acima indicadas que calendarizaram a aplicação do AO90 ao sistema educativo público.
Tais actos, independentemente da qualificação que se lhes dê, foram praticados por órgãos do Ministério da Educação, demandado nestes autos.
Ora, o conhecimento deste pedido não se inclui na competência material deste STA.
Efectivamente, no contencioso administrativo a competência para os pedidos formulados em 1º grau de jurisdição é determinado pela autoria das acções ou omissões que constituem o objecto do processo (cfr. art. 24º, nº 1, alínea a) do ETAF).
O ETAF atribuindo as competências por exclusão, identifica as matérias cuja competência cabe aos tribunais superiores, no art. 24º, no que respeita ao STA; no art. 37º, quanto aos TCA; deixando o restante aos tribunais de primeira instância – os tribunais administrativos de círculo, de acordo com o seu art. 44º.
Assim, as situações em que a competência está atribuída ao Supremo Tribunal Administrativo, são as txativamente fixadas no art. 24º, tratando-se de uma indicação que visa as mais altas entidades do Estado, tanto singulares como colectivas (apenas se excluindo das respeitantes aos tribunais judiciais).
No que diz respeito aos actos do órgão de soberania Governo, órgão de condução da política geral do país (art. 182º da CRP), o ETAF confere a competência ao STA para apreciar os processos relativos a acções ou omissões do Conselho de Ministros (art. 84º da CRP) e do Primeiro-Ministro (art. 187º da CRP), respectivamente nos pontos iii) e iv) da alínea a) do nº 1 do art. 24º.
Assim, para efeitos de atribuição da competência ao STA, apenas relevam os actos efectivamente praticados ou omitidos pelo órgão colegial Conselho de Ministros ou pelo Primeiro-Ministro, sendo esses os únicos que foram considerados pelo legislador como possuidores de relevância bastante para serem apreciados pelo mais alto tribunal da jurisdição administrativa (neste sentido acórdãos deste STA de 10.07.2013, proc. 077/11 e de 27.11.2014, proc. 0657/12).
Por outro lado, no que respeita à legitimidade passiva o art. 10º, nº 2 do CPTA estabelece que se o pedido tiver por objecto uma “acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
Ora, as referidas “notas informativas” não foram emitidas, nem pelo Conselho de Ministros, nem pelo Primeiro-Ministro, mas pelo Ministério da Educação, não cabendo tais actos no âmbito de competência deste STA (ou do TCA).
Assim, cabe ao respectivo tribunal administrativo de círculo (arts. 24º, 37º e 44º do ETAF), a competência para conhecer do pedido agora em causa que, nos termos do art. 16º do CPTA e no Mapa anexo ao ETAF, é o Tribunal Administritivo de Círculo de Lisboa.
Nestes termos, estando excluída da jurisdição administrativa a apreciação de actos praticados no âmbito da função política, como é o caso da RCM nº 8/2011, é este Supremo Tribunal Administrativo e a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria, para conhecer do pedido formulado nos autos quanto àquela, o que impede que o tribunal conheça do mérito da causa e determina a absolvição dos réus da instância (cfr. art. 89º, nºs 1, 2 e 4º, al. a) do CPTA). Quanto ao pedido respeitante à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das notas informativas emitidas pelo Ministério das Finanças é o Supremo Tribunal incompetente em razão da hierarquia.
Pelo exposto, acordam em
- a)declarar a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade de norma com força obrigatória geral da RCM nº 8/2011, absolvendo os réus da instância, quanto a este pedido;
- b)– declarar este Tribunal incompetente em razão da hierarquia para conhecer do outro pedido;
- c)- Sem custas (art. 4º, nº 1 alínea b), do RCP, sem prejuízo do disposto nos nºs 5, 6 e 7 do mesmo preceito).
- d)– ordenar a remessa dos autos ao TCA de Lisboa, após o trânsito do presente acórdão.
Lisboa, 29 de Junho de 2017. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.
