01/06 - Tribunal dos Conflitos

Após a reforma do Contencioso Administrativo, em vigor desde. 2004.01.01, cabe aos Tribunais Administrativos o julgamento da acção de adjudicação do prédio, autorizada que seja a sua reversão.

Acordam, em conferência, no Tribunal dos Conflitos:

1. A… casada, residente no Bairro …, em Sines e B…, casada, residente no lugar da …, freguesia de Santiago de Cacém, deduziram no Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém, contra o Estado Português, pedido de adjudicação do prédio rústico denominado "…”, sito na freguesia e concelho de Sines, inscrito na matriz rústica sob o art. 29 da Sec. B” e descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o n° 325, a fls. 18 do Liv B-20 e inscrito a favor do Gabinete da Área de Sines.

Alegaram, no essencial, que o prédio em causa foi expropriado, mas porque nunca foi usado para o fim que determinou a declaração de utilidade pública, requereram e acabaram por obter a reversão do imóvel, determinada por despacho do Secretário de Estado do Ordenamento do Território, proferido em 10 de Dezembro de 2003.

Não foi deduzida oposição.

Em 7 de Julho de 2004 foi proferido despacho que julgou verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria e absolveu o requerido da instância.

As requerentes agravaram do despacho, sendo que o Tribunal da Relação de Évora, por acórdão de 6 de Outubro de 2005, confirmou o decidido na 1ª instância.

1.1. Inconformadas, as requerentes recorrem desta última decisão para o Tribunal dos Conflitos, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª O acórdão recorrido não conhece, esclarece nem fundamenta as questões suscitadas no n° IV — 3, als. a) e b) das presentes alegações, nem tomou qualquer posição donde resulte a improcedência das conclusões que aí lhe foram apresentadas.

2ª O art. 1° da Lei n° 4-A/2003, de 19.02, ao declarar que “Os arts. 5º (da Lei 13/2002), 74°, n°s 1, 2, 3 e 77° da Lei 168/99 passam a ter a seguinte redacção” que expressou com linhas ponteadas (…..), em branco, portanto, só pode ter querido eliminar o conteúdo das normas que fez substituir por essas linhas ponteadas;

3ª Qualquer outro entendimento terá que ser fundamentado em norma legal ou princípio geral de direito - de hermenêutica jurídica, consagrado pelo ordenamento jurídico, “elaborado” pela doutrina mais prestigiada e perfilhado pela jurisprudência mais representativa, questões sobre as quais o despacho agravado faz silêncio total;

4ª A redacção introduzida pela Lei 4-A/2003, do art. 77°, n° 1, da Lei n° 168/99, de 18.09, ou “apaga”, elimina ou oblitera a redacção constante da Lei 13/2002, de 19.02 ou apaga, elimina ou oblitera directamente a redacção da Lei 168/99, quanto ao art. 77º, n° 1, que, em tal perspectiva, deixaria de existir.

5ª Se tivesse ocorrido a segunda hipótese prevista na conclusão anterior - o que não aconteceu, salvo melhor opinião -, então haveria que recorrer à lei geral para solucionar a questão, isto é, ao art. 44° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e à Lei dos Tribunais Judiciais (n° 3/99, de 10.12), o qual nada diz sobre a competência na matéria em causa.

6ª A revogação da norma revogatória antes da entrada em vigor desta, mantendo os seus dispositivos, mas esvaziando-os de todo o seu conteúdo, traduz uma vontade e uma intenção claras do legislador de recuperar a lei anterior, ou seja, de repristiná-la.

7º Ora, do regime estatuído pelos diplomas referidos nas als. anteriores, sempre resulta que seriam os Tribunais comuns - e não o foro administrativo -, os componentes para apreciar e julgar o litígio em presença.

8ª A Lei 13/2002, de 19.02, que nos termos do seu art. 9°, era suposto entrar em vigor um ano após a sua publicação, isto é, às 24 horas do dia 19.02.2003 (art. 279° al. c) do Código Civil) foi alterada, quanto à data da entrada em vigor prevista no seu art. 5°, pela Lei 4-A/2003, de 18.03, que determinou que a vigência daquele regime (da Lei 13/2002) se iniciara em 01.01.2004.

9ª A Lei 13/2002, de 19.02 — e concretamente o seu art. 5° - não alterou o dispositivo legal constante do art. 77º, n° 1 da Lei 168/99, de 18.09, porque antes de entrar em vigor em 01.01.2004 foi revogada pela Lei.4-A/2003, de 19.02, que sobre a mesma matéria obliterou as alterações introduzidas pelo art. 5° da Lei 13/2002, de 19.02 e represtinou a versão original dos arts. 74º e 77° da Lei 168/99, de 18.09 (Código das Expropriações).

10ª Em 01.01.2004, já os arts. 5° e 9° da Lei 13/2002 (sendo que o art. 7º é estranho à questão em apreço) estavam revogados pelo art. 1° da Lei 4-A/2003, pelo que tal regime nunca entrou em vigor, uma vez que a Lei 4-A/2003 é posterior à Lei 13/2002 e “lex posterior derrogat priori”.

11ª Daí que o regime vigente na matéria em causa seja - e sempre tenha sido, salvo o devido respeito -, o estatuído pelo n° 1 do art. 77° da Lei 168/99, acrescendo que é manifestamente perceptível, que a intenção do legislador, contida na Lei 4-A/2003, reside na ideia de ressuscitar a Lei revogada (art. 77º, n° 1 da Lei 168/99);

12ª O entendimento perfilhado pelo acórdão agravado tornaria impossível o cumprimento pelo Tribunal das diligências de natureza probatória - designadamente por inspecção judicial e por via pericial previstas pelo art. 78° da Lei 168/99, de 18.09.

13ª Curiosa, mas sugestivamente, a ilustre Magistrada do Ministério Público (ver fls. 56) não deduziu qualquer oposição contra a pretensão das ora recorrentes, pelo que a tese que veio a defender nas suas alegações apresentadas em 12.01.2005, resulta, de todo, e insanavelmente contraditória;

14ª O acórdão agravado está inquinado das nulidades previstas pelos arts 716°, nº 1, 668°, n° 1, als. b) e d) — 1ª parte, e 666°, n° 3 do CPC, pelo que o mesmo deve ser declarado nulo, com os legais efeitos;

15ª O acórdão agravado violou ainda, para além das referidas no n° anterior, as normas sancionadas pelos arts. 158°, 669°, nºs 1, al. a) e 2, al. b) do CPC, 279°, al. c) do Cód. Civil, Lei n° 4-A/2003, de 19.02 — e concretamente o art. 1°-, e 205° da CRP;

16ª Deve, pois, ser revogado o douto acórdão recorrido, com todos os legais efeitos e declarado competente para julgar o pleito sub-judice, o Tribunal Comum da área da situação do prédio ou da sua maior extensão, que é o da comarca de Santiago do Cacém.

1.2. Contra-alegando, o Senhor Procurador - Geral Adjunto defende a manutenção da decisão.

Cumpre decidir.

2. Decorre do exposto que o presente recurso jurisdicional, interposto ao abrigo do art. 107°, nº 2 do 2 do C.P. Civil, é um meio de prevenção de um conflito futuro, através de uma decisão deste Tribunal que fixe, em definitivo, se a competência para a causa é do foro civil ou do foro administrativo.

E, sendo este um Tribunal dos Conflitos, a questão de saber qual é a ordem de tribunais competente é a única que lhe cumpre conhecer. Não lhe compete apreciar qualquer outra questão relevante noutra sede.

Dito isto, vejamos.

O Tribunal da Relação de Évora confirmando despacho proferido no Tribunal da Comarca de Santiago de Cacém, julgou incompetente o tribunal judicial para conhecer do pedido de adjudicação de prédio que havia sido expropriado e cuja reversão tinha sido já declarada a favor das autoras, por a causa pertencer ao âmbito da justiça administrativa.

As ora recorrentes defendem que são os tribunais judiciais comuns os competentes para a causa.

Adiantando, diremos, que pelas razões que passamos a expor, não lhes assiste razão.

Nos termos do disposto no art. 66° do C.P. Civil “são da competência dos tribunais judiciais, as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

E, de acordo com o art. 1º/1 do ETAF aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os competentes para administrar a justiça “nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”

Importa, pois, saber se a competência para a causa está, ou não, cometida aos tribunais da ordem administrativa.

Ora, nos termos previstos no art. 212°/3 da Constituição da República Portuguesa, compete, aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Este preceito constitucional consagra uma reserva material de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos. O texto, porém, abre espaço para perplexidade, quanto a saber se a reserva é absoluta ou relativa. Sendo absoluta, implicaria, em sentido negativo, que os tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo e, em sentido positivo, que só eles poderão julgar tais questões.

É hoje dominante, na Doutrina, a interpretação no sentido que a norma consagra uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à liberdade do legislador ordinário a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtractivos, desde que preserve o núcleo essencial do modelo constitucionalmente definido, segundo o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa deve corresponder à justiça administrativa em, sentido material (cfr., neste sentido, Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa“, 4ª ed., p. 107 e segs., Sérvulo Correia, “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes”, 1995, p. 25, Rui Medeiros, “Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso da responsabilidade” in CJA, n° 16, pp. 35 -36 e Jorge Miranda, “Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA. nº 24, p. 3 e segs.).

Esta linha de leitura, que não é repelida pelo texto - que não diz explícita e inequivocamente que aos tribunais administrativos competem apenas questões administrativas e que estas só a eles estão atribuídas - e assenta na ideia de que a finalidade principal da norma é a abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos é, também, acolhida pela Jurisprudência do Tribunal Constitucional [cfr., entre outros, os acórdãos n° 372/94 (in DR, II Série, n° 204, de 3 de Setembro de 1994), 347/97 (in DR, II Série, n° 170, de 25 de Julho de 1997) e 284/2003, de 29 de Maio de 2003] e perfilhada pela Jurisprudência do STA (vide, por exemplo, os acórdãos do Pleno de 1998.02.18. - rec. n° 40247 e da 1ª Secção de 2000.06.14 - rec. n°45 633, de 2001.01.24 — rec. n° 45 636, de 2001.02.20 - rec. n° 45 431 e de 2002.10.31 - rec. n° 1329/02).

Não se descortinam razões para abandonar este entendimento.

Por outro lado, temos como seguro que, por força daquela norma constitucional, a jurisdição administrativa e fiscal é, hoje, uma jurisdição obrigatória e que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns dessa jurisdição (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série, n° 48-RC, de 21 de Outubro de 1988, acta n° 46 da CERC, 1517 e segs e o citado acórdão 372/94 do Tribunal Constitucional), com a relevante consequência de que o conhecimento de uma questão de natureza administrativa pertence aos tribunais da ordem administrativa se não estiver expressamente atribuída a nenhuma outra jurisdição (cf. Vieira Andrade, in “A Justiça Administrativa” 4ª ed., p. 112 e jurisprudência aí citada)

Dito isto, de regresso ao caso sujeito, uma vez que há lei expressa a atribuir a competência, a questão resume-se a determinar, de acordo com os melhores critérios hermenêuticos, qual é o sentido prevalente dessa lei, sendo que, seja qual for o resultado, a opção do legislador ordinário, por não por em crise o núcleo essencial da reserva material da jurisdição administrativa, não ofende os ditames da Constituição.

Ora, o artigo 77°/1 do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n° 168/99 de 18 de Setembro, dizia, a respeito: “autorizada a reversão, o interessado deduz, no prazo de 90 dias a contar da data da notificação da autorização perante o Tribunal da Comarca da situação do prédio ou da sua maior extensão o pedido de adjudicação...”

Por força do artigo 5° da Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, que aprovou o Estatuto dos Tribunais Fiscais e Administrativos e com eficácia diferida para um ano depois da respectiva publicação, foi alterada a redacção dos artigos 74° e 77° do Código das Expropriações.

Passamos a transcrever o citado preceito da Lei 13/2002:

Artigo 5º

Alterações ao Código das Expropriações

Os artigos 74° e 77° do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n° 168/99, de 18 de Setembro, passam a ter a seguinte redacção:

«Artigo 74°

1- [...]

2- [...]

3- [...]

4- Se não for notificado de qualquer decisão no prazo de 90 dias a contar da data do requerimento, o interessado pode fazer valer o direito de reversão no prazo de um ano, mediante acção administrativa comum a propor no tribunal administrativo de círculo da situação do prédio ou da sua maior extensão.

5- Na acção prevista no número anterior, é cumulado o pedido de adjudicação, instruído com os documentos mencionados no artigo 77°, que o tribunal aprecia, seguindo os trâmites dos artigos 78° e 79°, no caso de reconhecer o direito de reversão.

Artigo 77°

1- Autorizada a reversão, o interessado deduz, no prazo de 90 dias a contar da data da notificação da autorização, perante o tribunal administrativo de círculo da situação do prédio ou da sua maior extensão, o pedido de adjudicação, instruindo a sua pretensão com os seguintes documentos:

a) [...]

b[...]

d[...]

e[...]

2- [...]»

Porém o art. 5° da Lei nº 13/2002, passou a ter a seguinte redacção, introduzida pelo art. 1º da Lei n° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro que, transcrevemos, de seguida, na parte que interessa:

Artigo 1°

Os artigos 5º, 7° e 9º da Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, passam a ter a seguinte redacção:

«Artigo 5°

[...]

Artigo 74º

[…]

1- [...]

2- [...]

3- […]

4- Se não for notificado de decisão favorável no prazo de 90 dias a contar da data do requerimento, o interessado pode fazer valer o direito de reversão no prazo de um ano, mediante acção administrativa comum a propor no tribunal administrativo de círculo da situação do prédio ou da sua maior extensão.

5- [...]

Artigo 77º

[...]

1- […]

a) […]

b) […]

c) […]

d) […]

e) […]

2- […]

Temos, assim, que, nesta sucessão normativa, a redacção do art. 77°/1 do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n° 168/99, de 18 de Setembro, sofreu apenas uma alteração. A que lhe foi introduzida pelo art. 5º da Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro. É certo que este diploma, que aprovou o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, viu alterada a redacção do seu art. 5º, esta modificada pelo art. 1º da Lei n° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro. Contudo, essa mudança reportou-se, única e exclusivamente, ao nº 4 do art. 74° do Código da Expropriações.

Quanto a isto não há lugar a duas interpretações. Não tem qualquer consistência o argumento das recorrentes no sentido que a utilização de linhas ponteadas, no último dos diplomas acima transcritos, significa a vontade do legislador em eliminar o conteúdo das normas que fez substituir por essas mesmas linhas ponteadas, fazendo represtinar a redacção anterior. É manifesto que, como é recorrente fazer, por economia e para dar evidência à alteração, o legislador da lei nova, dispensou-se de repetir o conteúdo das normas que escaparam à inovação. As linhas ponteadas estão em vez das anteriores redacções da lei antiga e que se mantiveram inalteradas. Não significam o apagamento integral do conteúdo das normas anteriores. Se a intenção do legislador fosse a de eliminar conteúdos, teria dito expressamente que os revogava. E não há qualquer subsídio interpretativo que sugira que a vontade do legislador da Lei 44-A/2003, tivesse sido a de retomar a competência do foro judicial. Muito menos se vê razão para considerar que o legislador tivesse lançado mão das linhas ponteadas como técnica revogatória, improvável e bizarra, chegando ao inesperado e insólito de, suprimindo o conteúdo, sem eliminar a forma, deixar o artigo na letra da lei, com a persistência de todos os seus números e alíneas, seguidos de ... nada.

Portanto, a redacção do art. 77°/1 do Código das Expropriações, hoje vigente e já em vigor à data da dedução do pedido de adjudicação era a seguinte, na parte que interessa

“Autorizada a reversão, o interessado deduz, no prazo de 90 dias a contar da data da autorização, perante o tribunal administrativo de círculo da situação do prédio ou da sua maior extensão, o pedido de adjudicação (...)”.

Deste modo, a competência para apreciar a causa é dos tribunais administrativos.

Neste sentido se pronunciou já este mesmo Tribunal dos Conflitos - acórdãos de 2005.11.29 - proc. n° 17/05 e de 2006.03.02 — proc. n° 20/05.

3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido que declarou competentes para a acção os tribunais administrativos.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Abril de 2006. António Políbio Ferreira Henriques (relator) – António Rodrigues da Costa – António Bento São Pedro – Carlos Alberto Bettencourt de Faria – Fernanda Martins Xavier e Nunes.