0119/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Caracterizando-se como verdadeiras taxas as quantias cobradas ao abrigo dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa pela emissão de licença por colocação, em prédios de propriedade privada, de letreiros e anúncios de natureza comercial, não podem tais normas ter-se por organicamente inconstitucionais, apesar de não constarem de diploma emanado da Assembleia da República ou do Governo, por ela autorizado.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A Câmara Municipal de Lisboa recorre da sentença que, proferida pelo TT de Lisboa, julgou procedente a impugnação deduzida pela A..., SA., contra a liquidação das taxas de publicidade, emitidas em 12/3/2009, através da relação valorizada n° 700000039134, correspondente às facturas nºs 520000103091, 520000107177, 520000110390, 520000110453, 520000111542 e 520000111543, no montante total de Euros 25.387,35, relativas à renovação de licenças de publicidade referentes a letreiros e anúncios publicitários instalados em estabelecimentos hoteleiros da impugnante. A recorrente remata as alegações do recurso formulando as Conclusões seguintes: 1ª. A douta sentença recorrida incorre em erro de direito, violando o disposto nos artigos 238°, n° 4 e 241°, ambos da Constituição da República Portuguesa (CRP), bem como o n° 2, do artigo 4°, da Lei Geral Tributária (LGT) e a alínea b), do nº 1, do art. 6°, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, por concluir que o tributo em apreço configura um imposto por inexistência de sinalagma e, consequentemente, por considerar inconstitucionais as normas contidas nos artigos 3° e 16°, do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo das quais foram efectuadas as liquidações; 2ª. Na verdade, os actos de liquidação controvertidos não padecem de quaisquer vícios, revestindo a natureza jurídica de taxas; 3ª. A ora Recorrida foi notificada, por intermédio da relação valorizada n° 700000039134 (facturas n°s. 520000103091, 520000107177, 520000110390, 520000110453, 520000111542 e 520000111543), emitida em 31 de Março de 2009, dos actos de liquidação das taxas decorrentes das licenças de publicidade exterior colocada em estabelecimentos hoteleiros da Recorrida (B..., C... e D...); 4ª. Tais actos de liquidação reportam-se à renovação de licenças de publicidade colocada nas fachadas dos ditos edifícios, de que a Recorrida é titular e a que se referem os processos de licenciamentos identificados nos autos (Regs. n°s. 223/PUB/94, 84/03, 9468/ADM/98, 4333/02, 1121/PUB/94e1162/PB/85); 5ª. Ao contrário do decidido na douta Sentença recorrida, as quantias liquidadas e cobradas na sequência do licenciamento de publicidade e respectivas renovações revestem a natureza de taxas, desde logo por constituírem contrapartida da emissão de licença, v.g., da remoção de obstáculo ao comportamento do particular; 6ª. A douta Decisão recorrida peca, salvo o devido respeito, por desconsiderar, não só os poderes regulamentar e tributário dos municípios, os quais assumem particular relevo na matéria ora em discussão, como a própria definição, legalmente consagrada, de taxa; 7ª. A Constituição da República Portuguesa atribui, às autarquias locais, poderes tributários próprios, nos casos e nos termos previstos na lei (cfr. n° 4, do art. 238°), concedendo-lhes, ainda, receitas tributárias próprias, igualmente nos termos em que a lei o previr (cfr. § único do art. 254°); 8ª. De tais normas resulta que os municípios dispõem, por um lado, de poder tributário próprio, na medida e nos termos em que for previsto por lei e, por outro lado, de património e finanças próprios; 9ª. Mais conferiu o legislador constitucional, aos municípios, poder regulamentar - art. 241° da CRP -, habilitando-os, designadamente, a definirem os termos do exercício do referido poder tributário; 10ª. O legislador, na definição da Lei Fundamental, concedeu aos municípios, de forma expressa, um conjunto de atribuições, entre as quais se destacam o exercício de poderes tributário e regulamentar, habilitando-os, não só a liquidarem e cobrarem as taxas que se encontrem previstas na lei, como é o caso da taxa devida pelo licenciamento de publicidade, como a definirem, de forma geral e abstracta, os termos em que o pretendem fazer; 11ª. De acordo com o art. 3° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 12ª. Acresce, nos termos das alíneas b) e c), do art. 6°, do mesmo Diploma, que as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela actividade dos municípios, designadamente (...) pela concessão de licenças; 13ª. Por seu turno, a Lei das Finanças Locais consagra como receita municipal o produto da cobrança de taxas (...) resultante da concessão de licenças pelo município (cfr. alínea c) do art. 10°), podendo aquelas ser criadas nos termos definidos no já mencionado Regime Geral das Taxas (cfr. n° 1 do art. 15°); 14ª. Conclui-se, pois, que se encontra expressamente prevista na Lei, não só a competência, atribuída aos municípios, para licenciar aquelas actividades, de cariz publicitário, como a habilitação para liquidar e cobrar as taxas inerentes a tais licenciamentos; 15ª. Acresce a competência para definir os termos em que pretendem proceder à liquidação e cobrança de tais taxas, na medida em que lhes é igualmente atribuído poder regulamentar, pelo, art. 241° da Constituição da República Portuguesa, bem como pelo n° 1, do art. 8°, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais; 16ª. O Código da Publicidade considera como tal qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços (art. 3°); 17ª. Concretamente, a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, na área de cada município, depende de licenciamento prévio da Câmara Municipal respectiva, nos termos do disposto no art. 1°, da Lei n° 97/98, de 17 de Agosto, diploma que regula a afixação de tais mensagens e que, para além de remeter o licenciamento da publicidade para competência municipal, atribui à mesma a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho (cfr. n° 2 do art. 1°); 18ª. No Município de Lisboa, o licenciamento da Publicidade encontra a sua sede no Regulamento de Publicidade - Edital n° 35/92, de 19 de Março, com a redacção dos Editais n° 42/95, de 25 de Abril e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais n°s. 16331, de 12/03/1992, 61, de 25/04/1995, e 66, de 30/05/1995; 19ª. As taxas concretamente aplicáveis a cada licenciamento são as estabelecidas na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM) em vigor aquando do mesmo, nos termos do art. 16° do referido Regulamento, sendo que, para o licenciamento em causa nos autos, as taxas foram liquidadas tendo por base os valores estabelecidos na TTORM em vigor para o ano de 2009, publicada no Boletim Municipal n° 777, de 8 de Janeiro de 2009; 20ª. O aludido Regulamento estabelece que, para a afixação das referidas mensagens publicitárias, em locais públicos ou privados, é sempre necessário o licenciamento prévio respectivo, uma vez que, nos termos do n° 1, do seu art. 2°, o mesmo é aplicável a qualquer forma de publicidade de natureza comercial e a todos os suportes de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias; 21ª. Nos termos do n° 1, do art. 3°, do mesmo Regulamento, encontra-se sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou dele visíveis; 22ª. Do Regulamento da Publicidade, em estrita obediência aos ditames que motivaram a atribuição do licenciamento da publicidade aos municípios, constam os limites que o município de Lisboa estabeleceu para o exercício de tais actividades, nos arts. 4° a 6° do mencionado Regulamento, dos quais se destacam, a título de exemplo, os atinentes à protecção da estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem (art. 4°), ou a protecção da segurança de pessoas e bens (art. 6°); 23ª. Tais limites decorrem directamente da referida Lei n° 97/98, que regulamenta o sector e atribui à defesa dos mesmos a principal razão de ser da outorga aos municípios de atribuições em sede de licenciamento de actividades publicitárias. A necessidade de tal protecção tem origem no facto de a publicidade ter o seu impacto ao nível do domínio público; 24ª. Ao domínio público pertencem, de acordo com as alíneas d) e f), do n° 1 e do n° 2 do art. 84° da CRP, todas as vias públicas, designadamente as estradas, as ruas, os passeios, bem como os jardins, os viadutos ou as pontes, cuja protecção e fiscalização o legislador entendeu ser de atribuir aos municípios, os quais as asseguram, mediante a verificação das condições e limites da sua utilização, definidos no âmbito do licenciamento; 25ª. O art. 4° da já referida Lei n° 97/88 , de 17 de Agosto, sob a epígrafe "critérios de licenciamento e de exercício", determina condições de emissão de tais licenciamentos, nas quais predominam a segurança ambiental, rodoviária, estética, etc., valores de que os municípios são, por lei, constituídos guardiães e que o município de Lisboa, no referido Regulamento de Publicidade, salvaguardou; 26°. Dúvidas não restam, assim, de que existe contraprestação, para a Recorrida, do licenciamento da publicidade; 27ª. Acresce que a publicidade cujo licenciamento motivou a liquidação em causa nos presentes autos é visível do domínio público municipal, permitindo aquele, à Recorrida, o uso privativo do mesmo, em determinados termos, faculdade que lhe é permitida pela CML, mediante a remoção do obstáculo a tal comportamento, por via do licenciamento; 28ª. Com o licenciamento da publicidade, é facultada, ao respectivo titular, uma utilização individualizada do domínio público, configurada no veicular da mensagem que pretende transmitir, aos particulares que circulam no espaço público de onde aquela é visível. Pode mesmo afirmar-se, que a motivação do licenciamento da publicidade é, precisamente, o facto de todo e qualquer cidadão poder circular livremente na via pública e, logo, ser potencialmente receptivo ao conteúdo das mensagens publicitárias; 29ª. O uso comum do domínio público é o de qualquer cidadão que circula no espaço público, porque aquele retira deste a utilidade normal que o mesmo visa proporcionar, sendo, em simultâneo, o destinatário das mensagens que aquela afixa e sujeita a licenciamento. A Recorrida, munida da licença de publicidade, seja esta inicial ou correspondente a uma renovação, dispõe de uma utilidade especial do domínio público; 30ª. Mais, na situação em concreto considerada, atendendo à figura jurídico-tributária de taxa, existe ab initio um dos pressupostos necessários à verificação da mesma, o que é fácil concluir da noção adoptada pelo legislador ordinário no art. 4° da LGT , no qual, sob a epígrafe pressupostos dos tributos se estabelece que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 31ª. A definição de taxas adoptada na LGT, supra citada, corresponde à adoptada pela doutrina tradicional, de acordo com a qual qualquer uma daquelas situações pode conduzir, legitimamente, à cobrança de taxas; 32ª. A dita previsão identifica três tipos de situações que podem dar origem à liquidação e cobrança de taxas, as quais são, notoriamente, alternativas, estranhando-se como pode a douta Sentença recorrida, salvo o devido respeito, ignorar a letra da lei e concluir que o tributo ora em causa não configura um deles, quando é liquidado e cobrado como contrapartida pela emissão de uma licença/remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 33ª. Mais, tal opção legislativa foi recentemente reforçada no já mencionado Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, no qual é expressamente prevista, como já se referiu, a possibilidade de cobrança de taxas municipais pela emissão de licenças; 34ª. Da antedita definição legal advém, natural e directamente, a natureza do tributo em apreciação, devido ao facto de, correspondendo a emissão/renovação da licença, per se, a remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, o valor liquidado como contrapartida da mesma revestir, desde logo, carácter de taxa, de acordo com o conceito adoptado pelo legislador, na Lei Geral Tributária e recentemente reiterado, no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais; 35ª. Pelo que, ainda que inexista outra contraprestação por parte do Município e este se limite à emissão/renovação da licença, não merece provimento a interpretação adoptada pela douta Sentença recorrida; 36ª. Mais, tal interpretação, a vingar, redundaria em inconstitucionalidade, por via da clara violação dos poderes tributário e regulamentar, atribuídos pelos arts. 238°, n° 4 e 241° da Constituição da República Portuguesa aos municípios, bem como da respectiva autonomia financeira, igualmente consagrada na Lei Fundamental, e em manifesto erro de direito, por violar a Lei Geral Tributária e o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais; 37ª. Na realidade, caso a licença fosse facultada sem o pagamento de qualquer contrapartida, seria possibilitada à Recorrida, pelo menos, a remoção de um obstáculo jurídico ao seu comportamento, sem que existisse, para o município, a correlativa taxa, em clara violação dos princípios disciplinadores do ordenamento constitucional e jurídico-tributário em vigor, do qual decorre, directa e expressamente, a natureza do tributo liquidado e cobrado à ora Recorrida; 38ª. A liquidação da taxa impugnada, como contrapartida do licenciamento descrito nos autos, é perfeitamente válida e eficaz, como se conclui de todo o enquadramento legal supra, actuando a Recorrente, tanto no licenciamento e respectivas renovações, quanto na liquidação e cobrança das correspectivas taxas, no exercício de competências que lhe são constitucional e legalmente atribuídas, em consonância com o conceito de taxa adoptado pelo nosso legislador ordinário e de harmonia com regulamentos municipais aprovados na sequência de lei habilitante expressa (não só quanto à previsão do licenciamento como à da liquidação de taxas, em concreto); 39ª. Apesar da jurisprudência em que a Decisão recorrida se arrima, a verdade é que a corrente interpretativa que se defende foi recentemente acolhida pelo Tribunal Constitucional, que no douto Acórdão n° 177/2010, publicado no Diário da República n° 110, 2ª Série, de 8 de Junho de 2010, face ao enquadramento jurídico supra e destacando particularmente a redacção da Lei Geral Tributária e do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, veio pronunciar-se pela legalidade da liquidação, por parte dos municípios, de taxas de publicidade, ainda que referentes a publicidade afixada em prédios particulares e a renovações de licenciamentos anteriores; 40ª. Interpretação reiterada, igualmente pelo Tribunal Constitucional, na Decisão Sumária n° 417/2010, de 11 de Outubro, confirmada no Acórdão n° 436/2010, de 10 de Novembro (Proc. n° 633/10), tendo os Venerandos Senhores Conselheiros reconhecido a inversão de anterior orientação; 41ª. Em suma, o Tribunal Constitucional, perante a disciplina jurídica que rege a liquidação e cobrança de taxas pelos municípios, firmou a natureza da taxa devida pelo licenciamento de publicidade, ainda que colocada em imóveis particulares e reportada à renovação do mesmo; 42ª. Assim, não pode concordar-se com a qualificação jurídica em que a douta Sentença Recorrida assenta a decisão, nem com a interpretação que defende do nosso ordenamento jurídico, constitucional e tributário, uma vez que, como se demonstrou, não reveste natureza de imposto a quantia liquidada e cobrada pela Recorrente, uma vez que a mesma constitui contrapartida pela emissão/renovação da licença de publicidade de que a Recorrida é titular, tout court; 43ª. Repete-se, com a sujeição a licenciamento da publicidade, nos actuais termos, os municípios foram, por lei, incumbidos da protecção de um bem público, defendendo-o e protegendo-o em cada licenciamento, pela verificação das condições do mesmo, pelo que o Regulamento da Publicidade e a TTORM, designadamente as citadas disposições e concretamente os arts. 3° e 16° daquele, não enfermam de quaisquer vícios, por se encontrarem perfeitamente conformes com as leis que habilitam a CML, no exercício de poder tributário constitucionalmente previsto e legalmente cometido, a cobrar taxas como contrapartida pelo licenciamento de publicidade e correspectivas renovações, mesmo se afixada em imóveis privados, como é o caso dos autos; 44ª. Só pode concluir-se pela inexistência de quaisquer obstáculos legais à criação da taxa de publicidade pela Assembleia Municipal de Lisboa e, logo, pela legalidade e exigibilidade da taxa cuja liquidação se encontra em crise, nos termos do disposto nos artigos 3° e 16°, ambos do Regulamento de Publicidade, aduzidos supra, e na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais de 2009, não violando tais normas qualquer disposição constitucional, designadamente o disposto no n° 3, do artigo 103° e na alínea i), do n° 1, do artigo 165°, da CRP; 45ª. Consequentemente, a Sentença recorrida incorre em (manifesto) erro de direito, violando o disposto nos artigos 238° , n° 4 e 241° da CRP, bem como o n° 2, do artigo 4° , da LGT e a alínea b), do n° 1, do artigo 6°, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, ao recusar aplicar as normas constantes dos artigos 3° e 16°, do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no n° 2, do artigo 103° e da alínea i), do n° 1, do artigo 165°, da CRP; 46ª. Nos termos do exposto, deverá ser aquela Sentença revogada e substituída por outra, que julgue as normas dos artigos 3° e 16°, do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa conformes aos princípios da Constituição da República Portuguesa e, consequentemente, julgue improcedente a impugnação judicial e mantenha os actos de liquidação impugnados. Termina pedindo que seja revogada a sentença recorrida e, nessa medida, se mantenham os actos de liquidação da taxa de publicidade impugnados. Não foram apresentadas contra alegações. O MP emite Parecer no sentido da improcedência do recurso, nos termos seguintes, além do mais: «Com efeito a posição jurídica assumida pela sentença recorrida está de acordo com a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal Administrativo que tem vindo a decidir que o tributo designado por taxa de publicidade tem a natureza jurídica de imposto (por inexistência de nexo sinalagmático) quando a publicidade é afixada em suportes instalados em propriedade privada - cf. Acórdãos de 10.12.2003, 26820, de 26.01.2005, recurso 1167/04, de 19.03.2003, recurso 1930/02, de 20.04.2008, recurso 206/08, de 28.04.2010, recurso 138/10, e de 19.05.2010, recurso 116/10, todos in www.dgsi.pt . Também o Tribunal Constitucional vem sublinhando, de forma dominante, que não podem configurar-se, do ponto de vista jurídico-constitucional, como "taxas" as importâncias exigidas pelas autarquias, a título de licença de publicidade ou sua renovação, nos casos em que tal licenciamento não confere ao particular a remoção de um obstáculo jurídico à respectiva actividade, consistente na utilização de bens semi-públicos ou colectivos - vide, neste sentido. Acórdãos 558/98, 63/99, 32/00 e 92/02. Sendo certo que, como também vem afirmando o Tribunal Constitucional, não constitui «contraprestação», susceptível de integrar aquele conceito, o mero exercício de actividades gerais de polícia por tais entes públicos, com vista à fiscalização do cumprimento pelo particular dos condicionamentos ou requisitos a certa e específica utilização dos bens de que é proprietário - vide neste sentido, os acórdãos 464/2004, de 23.06.2004, 34/04 de 14.01.2004, 364/01 de 10.07.2001, e 437/2003, de 30.09.2002, que incidiu sobre o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15.05.2002, todos publicados no site do Tribunal Constitucional. No caso dos autos, está em causa a taxa de publicidade devida pela afixação de mensagens publicitárias em prédio particular, dela não resultando qualquer utilização dos referidos bens semi-públicos ou colectivos, pelo que, não tendo sido aduzidos argumentos novos e de relevo em sentido contrario, deverá corroborar-se aquele entendimento jurisprudencial. Nestes termos, e pese embora a jurisprudência do Tribunal Constitucional citada pela recorrente, como vimos não uniforme, somos de parecer que o presente recurso deve ser julgado improcedente, confirmando-se o julgado da 1ª instância.» 1.5. Corridos os vistos legais, cabe decidir. FUNDAMENTOS 2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: A). A impugnante foi notificada, por ofício datado de 31 de Março de 2009, dos actos de liquidação das taxas relativas a licença de publicidade exterior nos seus estabelecimentos hoteleiros denominados B..., sito na Av. ..., Lote H, em Lisboa, C..., sito na Av..., n° 1, em Lisboa, e D..., sito na Av. ..., n° 1684, em Lisboa - fls. 14; B). Os referidos actos referem-se à renovação de licenças concedidas para a afixação de anúncios publicitários relativamente aos hotéis referidos em A, colocados nas fachadas dos edifícios onde os hotéis estão instalados - facto admitido (fls. 22 e contestação de fls. 60); C). Os edifícios referidos em B são propriedade da Impugnante, como afirma a Impugnante e como se confessa na Contestação. Considerando que vem invocada a ilegalidade dos actos de liquidação impugnados por inconstitucionalidade das normas em que se fundamentaram, os arts. 3° e 16° do Regulamento de Publicidade, aprovado pela Assembleia Municipal de Lisboa e publicado no Diário Municipal de 19/3/1992, que, no entender da Impugnante, violaram os arts. 103°, n° 2 e 165°, n° 1, al. i) da CRP [correspondentes aos anteriores arts. 106°, nº 2 e 168º, nº 1, al. i)], a sentença recorrida veio a julgar procedente a impugnação, aderindo, no essencial, à jurisprudência, que cita e transcreve, do Tribunal Constitucional e do STA, e concluindo que, por não haver qualquer oneração especial de um serviço público, nem qualquer utilização de um bem público ou semipúblico, dado que o local questionado pertence a particulares, terá o tributo em causa de ser considerado um imposto, pelo que as normas contidas nos arts. 3° e 16° do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, ao abrigo das quais foram emitidas as liquidações de taxa impugnadas, padecem de inconstitucionalidade orgânica por violação dos referidos arts. 103°, n° 2, e 165°, n° 1, al. i) da Constituição, o que determina a ilegalidade de tais liquidações. A recorrente discorda do assim decidido, sustentando, em suma, que a sentença incorre em erro de direito, violando o disposto nos arts. 238° , n° 4 e 241° da CRP, no n° 2 do art. 4° da LGT e na al. b) do nº 1 do art. 6° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, por concluir que o tributo em apreço configura um imposto por inexistência de sinalagma e, consequentemente, por considerar inconstitucionais as normas contidas nos arts. 3° e 16° do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo das quais foram efectuadas as liquidações, sendo que estas não padecem de quaisquer vícios, revestindo a natureza jurídica de taxas. A questão a decidir no presente recurso resume-se, pois, à de saber se os tributos denominados "taxas" cobrados pela Câmara Municipal de Lisboa relativamente a instalação de publicidade em prédios urbanos particulares constituem, efectivamente, taxas ou se são de qualificar como impostos. Vejamos. 4.1. As normas que suportam a liquidação impugnada são os arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa (publicado no Edital nº 35/92, do Diário Municipal nº 16.336, de 19/3/92, com a redacção dos Editais nº 42/95, de 25/4 e 53/95, publicados, respectivamente, nos Boletins Municipais nº 16331, de 12/3/1992, 61, de 25/4/1995, e 66, de 30/5/1995), sendo que, no caso dos autos, as taxas aplicadas (de acordo com o disposto no art. 16° do referido Regulamento), foram liquidadas tendo por base os valores estabelecidos na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM) em vigor para o ano de 2009, publicada no Boletim Municipal n° 777, de 8/1/2009. E os referidos artigos 3º e 16º do citado Regulamento dispõem o seguinte: «Artigo 3º (Licenciamento prévio) A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis, fica sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal. Exceptuam-se do disposto no número anterior as marcas, objectos e quaisquer referências a bens ou produtos expostos no interior do estabelecimento.» «Artigo 16º (Taxas) São aplicáveis ao licenciamento e renovações previstos neste regulamento as taxas estabelecidas na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais. Salvo disposição em contrário, as entidades legalmente isentas do pagamento de taxas às Autarquias não estão isentas do licenciamento a que se refere este Regulamento». 4.2. É sabido que quer o imposto quer a taxa constituem receitas públicas coactivamente impostas: o que distingue estes tributos é a perspectiva teleológica de cada um deles, na medida em que enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (cfr. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262) a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42), ou seja, pressupõe uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular (cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236). Noutro local, este mesmo autor sublinha, aliás, que apenas constituirão verdadeiras taxas as que, «para além de se configurarem como tributos bilaterais, baseados portanto numa relação do tipo do ut des ou sinalagmática, tiverem por critério a ideia de proporcionalidade entre a prestação pública e a contraprestação em que se consubstancia a taxa, ou seja, se tiverem por base o princípio da equivalência (...) entre prestação e contraprestação. (...) Pois se isto se não verificar, então estaremos, se não em termos da ciência das finanças ou mesmo do direito financeiro, pelo menos em termos jurídico-constitucionais, perante verdadeiros impostos, com todas as consequências que daí derivam, seja em sede do princípio da legalidade fiscal, que impede os municípios de os instituir sem lei prévia, seja do princípio da igualdade fiscal, que implica que os mesmos sejam aferidos com base na capacidade contributiva e não com base no princípio da proporcionalidade, por que se afere a igualdade das taxas» (Por um Estado Fiscal Suportável - Estudos de Direito Fiscal; Almedina, 2005, pags. 583 e 584). Na definição legal e doutrinal da taxa individualiza-se, pois, um aspecto estrutural da mesma (a sinalagmaticidade ou bilateralidade) e, em consequência, os respectivos pressupostos da sua cobrança. E, como aponta Saldanha Sanches, sendo a bilateralidade um aspecto estruturante da natureza da taxa, ela «só poderá ter lugar quando se trate de um qualquer bem que seja divisível, ou seja, que possa ser prestado em unidades individualizadas. Não basta que a receita obtida por meio da taxa seja usada na cobertura de despesas respeitantes ao mesmo grupo de habitantes, à mesma comunidade local que a suporta. Terá de haver uma mais estreita correlação entre o destinatário do encargo financeiro e o beneficiário da despesa pública para que possamos estar perante uma taxa. E esta existência de um sinalagma, ainda que expresso sob variadas formas, constitui uma condição para que uma qualquer imposição administrativa possa ter a qualidade de taxa, com todas as consequências que lhe são inerentes, principalmente quanto ao seu modo de criação, pois as taxas estão excluídas da reserva de lei em sentido formal, a qual é uma condição orgânica para a criação de impostos. É esta característica - a sinalagmaticidade - que lhe permite que, no Estado de Direito, as taxas não sejam criadas por lei em sentido formal. Com efeito, é precisamente o facto de à relação sinalagmática em que assentam permitir o controlo do valor da taxa, ao contrário do que se passa nos impostos, em que não há parâmetros de controlo imediatos quanto à sua medida, que justifica a não sujeição das taxas às apertadas vinculações (formais e materiais) do princípio da legalidade, que são uma garantia dos destinatários dos impostos. (...) Não podemos esquecer que o cerne da definição de taxa se encontra, como vimos, no conceito de sinalagma: onde este falte, falta a taxa - mesmo que estejamos perante uma das circunstâncias pressuponentes elencadas. Como vimos, não basta que haja estrutura formalmente sinalagmática para que haja taxa. O conceito de sinalagma deve ser material e incluir um qualquer equilíbrio interno que há-de passar sempre pela necessidade de, a prestação pública envolver algum facere, um facere dispendioso que beneficie o sujeito passivo de forma individualizável e que deverá ser suportado por este e não pelos recursos gerais do ente público. No caso da cobrança de prestações pecuniárias pela prestação de um qualquer serviço público, a total inexistência de sinalagma material é mais difícil de se verificar (...) No caso de cobrança de taxas pela mera utilização do domínio público, sem qualquer actividade por parte do detentor desse mesmo domínio público, não há um custo a cobrir e as receitas serão, deste modo, afectas às necessidades gerais do sujeito activo - por um lado, falta o parâmetro de controlo do montante fixado e, por outro, verifica-se a afectação de receitas a necessidades gerais, característica do imposto.» (Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, 3ª ed. Coimbra Editora, 2007, pags. 31 e sgts.). A propósito do conceito de remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares, este mesmo autor escreve, ainda, o seguinte (ob. cit., pags. 33 e sgts): «A remoção de um limite jurídico é outra daquelas a que podemos chamar justificações tradicionais para a cobrança de taxas. Porém, desde há muito que se colocam algumas reservas a esta forma de legitimação das taxas. Como observava Teixeira Ribeiro, há que distinguir entre a remoção de limites jurídicos que "possibilita a utilização de um bem semi-público e a que a não possibilita". O que quer dizer que não podem ser cobradas taxas pela remoção de limites jurídicos criados de forma artificial por uma entidade dotada de poderes públicos, com o único objectivo de legitimar a cobrança de uma taxa. Se assim não fosse, as autarquias poderiam, por exemplo, vir afirmar que, mesmo no caso de concessões feitas pelo Estado, os serviços por este concessionados só poderiam ter presença física no espaço do concelho mediante o pagamento de uma taxa por atribuição de uma licença pelo município. Ora, mesmo perante um caso em que havia, efectivamente, poder de licenciamento e superintendência por parte do município, foi outra a posição tomada pelo Tribunal Constitucional, a propósito da tentativa, por parte de um município, de cobrar uma taxa pela realização de publicidade em veículos automóveis que circulassem no espaço do concelho». Estas características que a doutrina vem apontando à caracterização da taxa encontram, aliás, assento legislativo no nº 2 do art. 4º da LGT . 4.3. Também a jurisprudência do Tribunal Constitucional se tem debruçado sobre esta temática, socorrendo-se essencialmente de um critério que pode qualificar-se como "estrutural", porque assente na "unilateralidade" dos impostos (cfr., por exemplo, os acs. nºs. 76/88, 412/89, 382/94, publicados respectivamente no DR, I Série, nº 93, de 21/4/1988, II Série, nº 213, de 15/9/1989 e II Série nº 208, de 8/9/1994), admitindo ainda, porém, como factor adicional de ponderação, um elemento de carácter finalístico: que se tome em consideração a "razão de ser ou objectivo das receitas em causa", quer para recusar a certas receitas o carácter de imposto, quer como argumento ponderoso para afastar o carácter de taxa a uma dada prestação pecuniária coactiva (cfr. por exemplo, o ac. nº 70/92, publicado no DR, II Série, nº 189, de 18/8/1992). E esta orientação jurisprudencial foi, até 2010, a dominantemente seguida pelo Tribunal Constitucional (cfr. por exemplo, a propósito das taxas de publicidade, o ac. nº 558/98 (taxas de publicidade em veículos particulares), in DR, II Série, nº 261, de 11/11/1998), bem como os acs. nºs. 63/99 (in DR, II Série, nº 76, de 31/3/1999), 96/2000 (in DR, I Série-A, nº 65, de 17/3/2000) e 436/03, de 30/9/2003, todos relativos a taxa de publicidade em prédios particulares), ou, ainda, os acs. nºs. 92/02, de 26/2/2002, 437/03, de 30/9/2003, 453/03, de 14/10/2003, 34/04, de 14/1/2004, 109/04, de 11/2/2004 e 464/04, de 23/6/2004 (todos também relativos à mesma questão e, especificamente, à taxa de publicidade constante dos arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa), ( () Referenciando os acs. nºs. 92/2002, 437/2003 e 109/2004, Saldanha Sanches acentua que esta jurisprudência do Tribunal Constitucional impediu «a criação (1) de licenças fiscais por parte das autarquias, impedindo uma aplicação abstracta, ou meramente formal, da Lei das Finanças Locais e da Lei Geral Tributária quando estas autorizem a cobrança de taxas pela remoção de um limite jurídico» (ob. cit. pág. 45). ) apesar de em quatro destes últimos arestos referidos (acs. 436/03, 34/04, 104/04 e 464/04) ter votado vencido o Cons. Benjamim Rodrigues, no entendimento (reafirmado, por exemplo, também na declaração de voto constante do acórdão nº 113/2004 do Plenário do TConstitucional, de 17/2/2004, proc. nº 537/2002), de que a simples remoção de um limite jurídico para a colocação de publicidade em edifício particular é motivo suficiente para a cobrança de uma taxa dado que pode consubstanciar uma prestação pública sinalagmática do pagamento da mesma, sem ser necessário que essa remoção "vise possibilitar uma utilização individualizada e efectiva de um bem público". ( () Também referenciando e discordando do sentido deste voto de vencido, vide Saldanha Sanches, loc. cit. pág. 34, Nota 24. ) Todavia, alguma doutrina mais recente (cfr. Cardoso da Costa, Ainda a distinção entre "taxa" e "imposto" na jurisprudência constitucional", in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, 2006, págs. 561 e sgts.) apontava já algumas debilidades àquela jurisprudência do Tribunal Constitucional: quer por apreciar de modo igual a exigência de taxa pela emissão inicial da licença e a exigência pela respectiva renovação, na consideração de que, em ambos os casos, se não verifica o uso de qualquer bem público ou semi-público, uma vez que a actividade publicitária licenciada utiliza, para o seu exercício, unicamente bens privados, consideração esta que acaba por esquecer a possibilidade de à taxa corresponder, ainda nessa hipótese, a utilização de um bem semi-público, já não na modalidade de um bem físico, mas na modalidade de um "serviço"; quer por não ter em conta a definição legal que desse tributo é dada pela LGT (no nº 2 do seu art. 4º) e a possibilidade daí decorrente de, quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estará vedado, daquele respectivo pagamento derivar sempre, para quem o faz, uma utilidade ou uma vantagem, quer estas se traduzam ou impliquem, ou não, a utilização de um bem semi-público. Porém, como aponta a recorrente, o Tribunal Constitucional veio, no ac. n° 177/2010, de 5/5/2010, tirado em Plenário e por unanimidade, e publicado no DR n° 110, II Série, de 8/6/2010 (no qual estava em causa a constitucionalidade do art. 2º do Regulamento de Taxas e Licenças e do art. 31º da Tabela de Taxas do Município de Guimarães, na medida em que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular), a alterar o sentido daquela anterior citada jurisprudência e, consequentemente, a não julgar organicamente inconstitucionais tais normativos. E posteriormente, o mesmo Tribunal tem unanimemente mantido e firmado esta orientação, como se pode ver quer da Decisão Sumária nº 323/10, de 5/7/2010, proferida no proc. nº 469/10, da 2ª secção (na qual estavam em causa os arts. 19º do "Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais da Câmara Municipal do Porto" e 41º da respectiva Tabela de Taxas), Decisão Sumária esta que veio, aliás, a ser confirmada pelo ac. nº 360/10, de 6/10, quer da Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010, proferida no proc. nº 633/10, a qual veio, igualmente, a ser confirmada pelo ac. n° 436/2010, de 10/11. 4.6. Por sua vez, a jurisprudência deste STA, seguindo inicialmente em sentido idêntico ao da anterior jurisprudência maioritária do Tribunal Constitucional, conforme se vê, aliás, dos arestos indicados pelo MP, quer do acórdão do Pleno desta secção, de 18/5/2005, rec. nº 01176/04, nos quais se apreciaram questões idênticas à dos presentes autos, veio, após a prolação dos citados acórdãos do Tribunal Constitucional, a inflectir o sentido até então dominante e a acolher o entendimento sobre a qualificação como taxa da receita liquidada ao abrigo das normas de teor idêntico às aqui em causa, com o consequente juízo de não inconstitucionalidade orgânica das mesmas. Nomeadamente, nos acs. de 12/1/2011 e de 19/1/2011, nos recs. nºs. 752/10 e 33/10, respectivamente. Note-se, aliás, que neste último aresto estavam em causa as mesmas normas aqui também em questão (os arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital 35/92, do Diário Municipal nº 16336, de 19 de Março de 1992). Tendo sido proferido, em 2/6/2010, um primeiro acórdão que julgou no sentido da inconstitucionalidade de tais normas, dele veio a ser interposto recurso para o Tribunal Constitucional, recurso esse que veio a ser provido pela acima mencionada Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010 (confirmada pelo ac. n° 436/2010, de 10/11), razão pela qual veio, então, a ser proferido pelo STA o posterior acórdão de 19/1/2011, reformulando a decisão de acordo com o decidido pelo Tribunal Constitucional. 4.7. Ora, a fundamentação constante destas decisões do Tribunal Constitucional (e da qual a recorrente parece, aliás, socorrer-se nas Conclusões 25ª a 28ª do presente recurso) é, no essencial, conforme se exara na referida decisão sumária nº 323/10, a seguinte: «I - As notas básicas do conceito de "taxa", por contraposição às de "imposto", encontram-se bem consolidadas, na doutrina e na jurisprudência (caracteres de bilateralidade ou de unilateralidade). Mas, se dúvidas não há quanto a esta distinção de base, já oferece margem de controvérsia a exacta natureza da contraprestação pública constitutiva da relação de bilateralidade, sem a qual não há taxa. As divergências manifestam-se quanto ao tipo de actividades prestativas que podem valer, para esse efeito. Parte da doutrina, admitindo que a taxa pode traduzir-se na remoção de um obstáculo à actividade privada, sustenta que a qualificação só se justifica quando o levantamento desse obstáculo possibilite a utilização de um bem semipúblico. II - Tem sido essa, também, a orientação perfilhada pelo Tribunal Constitucional, em numerosos arestos sobre a questão da constitucionalidade das taxas devidas pelo licenciamento de painéis publicitários colocados em propriedade privada. Em síntese, o Tribunal tem rejeitado a configuração como taxas de receitas em que não se vislumbra que esteja em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semi-público e em que o ente tributador não "venha a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico". III - Porém, perante a enumeração tripartida - constante do artigo 4º, nº 1 da Lei Geral Tributária - das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela concepção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autosuficiente da figura. Em face do conceito da lei ordinária, há que aferir se esse é também o conceito pressuposto pelas normas constitucionais que submetem as taxas a um tratamento diferenciado, em relação aos impostos, o mesmo é dizer, que tenha cabimento um conceito "constitucional" de taxa, mais restritivo do que o fixado na Lei Geral Tributária. IV - Por detrás do conceito restritivo de taxa estão razões pragmáticas, ligadas à preocupação legítima de obstar a que, sob o rótulo enganador de "taxas", se obtenham verdadeiras receitas fiscais, receitas a que é de atribuir essa qualificação por não se vislumbrar que o obstáculo a remover tutele um interesse público que não seja esse mesmo, de ordem estritamente financeira. Simplesmente, a solução vai longe demais, sendo patentemente desproporcionada à prossecução desse objectivo, levando a tratar igualitariamente (como impostos) todas as prestações exigidas pelo levantamento de um obstáculo jurídico a uma actividade privada, se esta não se traduzir na utilização de um bem semipúblico, sem levar em conta a natureza finalística desse obstáculo, a razão de ser da sua existência e a concomitante configuração real do interesse protegido. O tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestações devidas pela concessão de licenças municipais apenas exige uma diferenciação decorrente do indispensável controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstáculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniária. V - Está em causa a colocação de um anúncio luminoso num prédio particular. Seja qual for a materialidade concreta desse reclamo e o modo do seu posicionamento no prédio, não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada. Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a actividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais. A fixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados "os anúncios que se divisem da via pública". Na busca da máxima perceptibilidade e do maior impacto da respectiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária. VI - A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência "externa", que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida, ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, "para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental". De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da "qualidade ambiental das povoações e da vida urbana", nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66º da CRP). VII - Não está em causa apenas o interesse de integridade dos valores, ambientais, urbanísticos e outros, que poderiam ser afectados por causa da actividade publicitária, interesse esse acautelado através da intervenção administrativa de fiscalização do cumprimento dos deveres específicos de omissão enumerados no artigo 4º da Lei nº 97/88 . A emissão da licença, o mesmo é dizer, o levantamento do obstáculo jurídico (que já vimos não ser arbitrário) dá origem a uma relação com o obrigado tributário distinta da que intercede com a generalidade dos administrados, no quadro da qual a entidade emitente assume uma particular obrigação - a duradoura 'obrigação de suportar' (pati) uma actividade que, embora respeitando aqueles deveres, interfere permanentemente com a conformação de um bem público. Com o licenciamento, alteram-se as posições jurídicas recíprocas de administração e administrado, ficando aquela onerada, enquanto a situação persistir, com uma obrigação até aí inexistente. Inversamente, o anunciante ganha título para uma activa e particular fruição, em termos comunicacionais, do espaço ambiental, necessária à realização da utilidade individual procurada, a qual não se confunde com o gozo passivo desse espaço, ao alcance da generalidade dos cidadãos. VIII - A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário. Findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da actividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária. Essa reavaliação é um pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal actividade, no que o particular se mostra interessado. Não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou a contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença.» 4.8. Ora, apesar de o MP sustentar que não foram aduzidos argumentos novos e de relevo em sentido contrário e que, por isso, é de corroborar o entendimento jurisprudencial anteriormente adoptado, não cremos que seja assim. Com efeito, diz-se nos Pontos 8 a 12 do citado acórdão n° 177/2010, de 5/5/2010, o seguinte: «8. Esta orientação restritiva entronca na conceptologia própria da ciência das finanças públicas, como os seus defensores reconhecem. (...) Acontece, porém, que essa situação se alterou com a promulgação da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei nº 398/98 , de 17 de Dezembro). Na verdade, o artigo 4,º, nº 1, desse diploma veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro (alterada pela Lei nº 64-A/2008 , de 31 de Dezembro, e pela Lei nº 117/2009 , de 29 de Dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3º, idêntica categorização. Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela concepção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autosuficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da "utilização de um bem do domínio público", pois só conta a remoção que a ela conduza. Não pode extrair essa conclusão um intérprete obrigado a presumir que o legislador "soube exprimir o seu pensamento em termos adequados" ( artigo 9º , nº 3, do Código Civil ). A não valer por si mesma, sem mais, a previsão do último tipo de situações qualificadoras da taxa seria inteiramente dispensável e enganadora. Até porque a utilização de um bem público implica sempre uma prévia permissão ou autorização dessa conduta, sem a qual a utilização está vedada. No quadro dessa previsão, os dois pressupostos estão sempre interligados, sendo manifestamente inapropriada a criação de uma outra hipótese de contraprestação, com um âmbito aplicativo inteiramente coincidente com o de outra já prevista. Pode até concluir-se, tendo em conta esse factor sistemático de interpretação, que o espaço de operatividade autónoma, em face da previsão anterior, da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico é precisamente dado por aqueles casos em que essa remoção não está funcionalizada à utilização de um bem público. Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo sector da doutrina portuguesa. (...) 9. Mas a adopção, pelo legislador ordinário, deste conceito de taxa, posto que não deva ser desconsiderada, não resolve a questão de constitucionalidade. Trata-se, na verdade, de um conceito vigente na ordem infraconstitucional, sem qualquer garantia "automática" de aplicabilidade no plano da Constituição. Como logo se afirmou, a este propósito, no Acórdão n.º 346/2001, e foi reiterado em arestos posteriores, o princípio da constitucionalidade opõe-se a que os preceitos e princípios constitucionais sejam interpretados "em função do direito infraconstitucional em vigor". Em face do conceito da lei ordinária, há que aferir se esse é também o conceito pressuposto pelas normas constitucionais que submetem as taxas a um tratamento diferenciado, em relação aos impostos. E não é de afastar que tal conceito se revele inapto a definir adequadamente o âmbito de incidência da não aplicação das exigências constitucionais referentes aos impostos, o mesmo é dizer, que tenha cabimento um conceito "constitucional" de taxa, mais restritivo do que o fixado na Lei Geral Tributária. Mas o tratamento da questão, no específico plano jurídico-constitucional, não pode ignorar este dado legislativo, pois o que urge saber, ao fim e ao cabo, é se há fundamento para nos afastarmos do conceito de direito ordinário. Não havendo, nesta matéria, uniformidade de posições doutrinais, "o mais" da consagração legislativa de uma das duas orientações em confronto, sem ser decisivo, deve contar, na apreciação a fazer quanto à noção de taxa presente na disciplina constitucional. E, nesta perspectiva, não é descabido considerar que o ónus da argumentação incide com peso acrescido sobre os que entendem ser aquele conceito imprestável, no plano da normatividade constitucional. Importaria deixar a claro que, com a noção mais extensiva de taxa, ficam libertos das exigências constitucionais respeitantes à imposição de impostos tributos que, de acordo com a teleologia própria dessas exigências, a elas deveriam ficar submetidas. Ora, não vemos que tenha sido avançado, nem na doutrina, nem na jurisprudência, qualquer argumento no sentido de que a noção de taxa, tal como estabelecida no artigo 4º , nº 1, da LGT , e no artigo 3º da RGTAL, contemplando como modalidade autónoma a prestação exigível pela remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, "não serve" ao princípio da legalidade no domínio fiscal, por comprometer as valorações que lhe subjazem. Não só isso não foi feito como, pelo contrário, já se argumentou convincentemente no sentido da adequação do conceito de direito ordinário às razões constitucionais de diferenciação do tratamento das duas espécies de tributos. (...) 10. Por detrás do conceito restritivo de taxa, estão razões pragmáticas, ligadas à preocupação legítima de obstar a que, sob o rótulo enganador de "taxas", se obtenham verdadeiras receitas fiscais, receitas a que é de atribuir essa qualificação por não se vislumbrar que o obstáculo a remover tutele um interesse público que não seja esse mesmo, de ordem estritamente financeira. E há que reconhecer que a noção ampla de taxa potencia o risco de verificação dessas situações, em que a exigência de licença é um "mero estratagema para obter receitas" (CASALTA NABAIS, Direito fiscal, 5ª ed., Coimbra, 2009, 15, n. 27). Simplesmente, a solução vai longe demais, sendo patentemente desproporcionada à prossecução do objectivo de combater a criação de verdadeiros impostos sem os resguardos e as garantias constitucionalmente exigidos. Ela, na verdade, leva a tratar igualitariamente (como impostos) todas as prestações exigidas pelo levantamento de um obstáculo jurídico a uma actividade privada, se esta não se traduzir na utilização de um bem semipúblico, sem levar em conta a natureza finalística desse obstáculo, a razão de ser da sua existência e a concomitante configuração real do interesse protegido. Esta orientação não separa aquilo que pode e deve ser separado, já que todas as "taxas" devidas por licenças que não se projectem na utilização de um bem semipúblico são tratadas como licenças fiscais, apagando a autonomia e a especificidade, sob o ponto de vista constitucionalmente relevante, das chamadas licenças administrativas ou policiais - aquelas, no dizer de ALBERTO XAVIER (ob. cit., 53), "estabelecidas predominantemente por razões gerais de ordem administrativa". A distinção a fazer não é, assim, entre as remoções que facultam e as que não facultam a utilização de um bem semipúblico, mas entre as que afastam um obstáculo real, ditado por um genuíno interesse administrativo, e as que eliminam um obstáculo artificialmente erguido para, através da remoção, propiciar à administração a cobrança de uma receita (cfr., quanto a esta distinção, CASALTA NABAIS, ob. cit., 14-15, Autor que, no entanto, considera "verdadeiras licenças fiscais" as taxas relativas à publicidade através de anúncios). O tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestações devidas pela concessão de licenças municipais não exige a diferenciação que o critério restritivo de taxa propugna, mas uma outra, decorrente do indispensável controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstáculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniária. O modo de combater a "fuga" para o regime mais benévolo das taxas, sem que a natureza substancial da relação com o administrado o legitime, passa, como acentua CARDOSO DA COSTA, por esse meio - o do «teste de verosimilhança, destinado (...) a afastar a qualificação de "taxa" nos casos em que ela se ligue à remoção de um obstáculo "artificial", criado apenas para se proporcionar a cobrança de uma receita (dito por outras palavras, nos casos em que à criação do obstáculo não vá subjacente um interesse "administrativo" autónomo, mas unicamente um interesse "fiscal"» (ob. loc. cit.). 11. Assente que há prestações conexas, sem mais, ao licenciamento de um comportamento dos particulares, a que cabe, também do ponto de vista das valorações constitucionais, a qualificação como taxa, cumpre ajuizar, por último, se o tipo de situações de que o caso vertente é exemplo se integra nessa categoria. Está em causa, como já vimos, a colocação de um anúncio luminoso num prédio particular. Seja qual for a materialidade concreta desse reclamo e o modo do seu posicionamento no prédio - matéria sobre a qual não há elementos nos autos - não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada. Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a actividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais. A fixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados "os anúncios que se divisem da via pública"(observação 1), aplicável às normas do Capítulo IV, em que se integra a do artigo 31º, da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento em causa). Na busca da máxima perceptibilidade e do maior impacto da respectiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária. Contrariamente ao que transparece de algumas apreciações, a questão não se resolve, pois, pela simples demarcação "física" dos espaços privado e público, determinando-se a legitimidade da qualificação como taxa pela "ocupação" de um ou de outro, por parte da fonte emissora da mensagem publicitária. «É que - faz-se notar na referida declaração de voto do Conselheiro Benjamim Rodrigues - a utilidade essencial e determinante na óptica do utilizador que o obrigado do tributo obtém pela via do pagamento do tributo não é propriamente a utilidade traduzida na afixação ou inscrição dos anúncios nos bens do domínio privado mas sim, essencialmente, a utilidade dos mesmos poderem ser visíveis e tidos em conta por quem circula nos espaços públicos planificados pelos municípios e cuja preservação como ecologicamente sadios principalmente lhes compete». A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência "externa", que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida (cfr., entre outros, o Acórdão nº 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, "para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental" ( artigo 1º da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei nº 23/2000 , de 23 de Agosto). De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da "qualidade ambiental das povoações e da vida urbana", nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66º da CRP). 12. Mas a conexão privado-público, que se estabelece por força da afixação e inscrição de mensagens de publicidade em prédios privados, não deve representar-se apenas segundo um "modelo de limites", traduzindo a ideia simples de que ao privado cumpre respeitar as restrições que advêm da intangibilidade de interesses públicos. Se assim fosse, poderia ter cabimento a orientação que valora diferentemente a taxa devida pela concessão da licença, como acto administrativo praticado em dado momento temporal, das sucessivas renovações dessa taxa, das prestações periodicamente reiteradas, em função da manutenção, ao longo do tempo, da publicidade. Poderia sustentar-se, deste ponto de vista, que é apenas a colocação da publicidade que requer, como contrapartida, a actividade administrativa prévia de verificação da observância dos deveres negativos do obrigado tributário, os quais dão conteúdo aos critérios de licenciamento enunciados no artigo 4º da Lei n.º 97/88 . Uma vez prestado, esse serviço público não se renova, pelo que não se divisa a existência de qualquer contrapartida específica para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo (assim, o Acórdão nº 437/2003; cfr. ainda o Acórdão nº 166/2008, onde se salienta que, estando em causa - como acontece nos presentes autos - a renovação da licença e não o licenciamento ex novo, «mais reforça a ausência de correspectividade/sinalamaticidade entre a taxa devida e o serviço a prestar pelo município, na medida em que a publicidade em causa já se encontra devidamente afixada no imóvel pertencente à recorrida, não se vislumbrando que serviços concretos poderia aquele município ser forçado a praticar, por força da mera renovação da licença»). Afigura-se-nos que esta orientação, para além de se apoiar numa compreensão restritiva do conceito de taxa, denegatória da autonomia da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico, é excessivamente redutora do conteúdo da relação estabelecida entre o anunciante e a administração local. Não está em causa apenas o interesse de integridade dos valores, ambientais, urbanísticos e outros, que poderiam ser afectados por causa da actividade publicitária, interesse esse acautelado através da intervenção administrativa de fiscalização do cumprimento dos deveres específicos de omissão enumerados no artigo 4º da Lei nº 97/88 . A emissão da licença, o mesmo é dizer, o levantamento do obstáculo jurídico (que já vimos não ser arbitrário) dá origem a uma relação com o obrigado tributário distinta da que intercede com a generalidade dos administrados, no quadro da qual a entidade emitente assume uma particular obrigação - a duradoura obrigação de suportar (pati) uma actividade que, embora respeitando aqueles deveres, interfere permanentemente com a conformação de um bem público. Com o licenciamento, alteram-se as posições jurídicas recíprocas de administração e administrado, ficando aquela onerada, enquanto a situação persistir, com uma obrigação até aí inexistente. Inversamente, o anunciante ganha título para uma activa e particular fruição, em termos comunicacionais, do espaço ambiental, necessária à realização da utilidade individual procurada, a qual não se confunde com o gozo passivo desse espaço, ao alcance da generalidade dos cidadãos (cfr., todavia, o Acórdão nº 437/2003). Em exclusivo proveito próprio, um sujeito privado - o anunciante - introduz, através da actividade publicitária, mudanças qualitativas na percepção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, "moldando-o", em função do seu interesse. A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário. Findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da actividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária. Essa reavaliação é um pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal actividade, no que o particular se mostra interessado. Não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou a contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença. Assim como, noutra dimensão problemática, não há razões para considerar a taxa de publicidade consumida por anteriores quantias devidas para a realização de outros trâmites de que eventualmente depende a utilização de edifícios privados para fins publicitários. Já defendida na doutrina (cfr. P. PITTA e CUNHA/J. XAVIER DE BASTO/A. LOBO XAVIER, "Os conceitos de taxa e imposto a propósito de licenças municipais", Fisco, ano 5 (1993), 3 s., 6-7), esta tese ignora a especificidade da contrapartida outorgada ao anunciante, inconfundível com qualquer outra e autónoma em relação a causas de prestação com ela eventualmente cumuláveis.» Desta fundamentação resulta, a nosso ver, um entendimento, por parte do Tribunal Constitucional, que se afasta, em termos argumentativos, da posição que vinha sendo sufragada e que assentava, essencialmente, na rejeição da configuração como taxas de receitas em que não se vislumbra que esteja em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semi-público e em que o ente tributador não "venha a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico". 4.9. E atendendo a tal argumentação, ao facto de o acórdão em causa ter sido proferido em Plenário e por unanimidade (com a consequente autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu), ao facto de, posteriormente, a mesma jurisprudência ter sido reiterada em outras decisões (sendo que numa delas a pronúncia do Tribunal Constitucional versou, precisamente, uma anterior decisão deste STA - no citado acórdão 2/6/2010 - sobre as mesmas normas aqui também em questão) e considerando, ainda, quer o actual sentido da jurisprudência do STA (cfr. os citados acórdãos de 12/1/2011 e de 19/1/2011, nos recs. nºs. 752/10 e 33/10, respectivamente), quer o facto de não se vislumbrarem novos argumentos que decisivamente se possam contrapor àquela fundamentação, concluímos pela natureza de taxa dos tributos em causa nos autos e pela não inconstitucionalidade orgânica das normas acima transcritas do Regulamento de Publicidade. Ou seja, importa concluir pela legalidade da liquidação impugnada e pela consequente revogação da sentença. DECISÃO Nestes termos, acorda-se em, dando provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a impugnação. Custas pela recorrida, apenas na 1ª instância, dado que não contra-alegou no recurso. Lisboa, 6 de Abril de 2011. - Casimiro Gonçalves (relator) - António Calhau - Isabel Marques da Silva .