Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. A... recorre da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra que absolveu do pedido, em acção para efectivação de responsabilidade extracontratual, os réus Município de Torres Novas e ICERR - Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária.
Alega violação do disposto nos artºs 158º/1 e 2, 288º/1-d), 508º/1, 2 e 3, 508º-B/ 2 e 511º/1 do CPC, em síntese, pelo seguinte:
A recorrente alegou factos suficientes para preenchimento da causa de pedir das acções de responsabilidade extra-contratual. Face à posição dos réus na fase pré-judicial, confirmada pelas respectivas contestações, imputando um ao outro a responsabilidade, pediu a condenação de um ou de ambos.
Se o tribunal entendia que só um dos réus devia ser demandado, incumbia-lhe absolver o outro da instância, por ilegitimidade. E se entendesse conter a petição inicial deficiências deveria convidar a autora a supri-las.
Deste modo, contra um ou contra ambos os réus, deveria a acção prosseguir com fixação da base instrutória, produção de prova e mais termos.
Não houve contra-alegação.
O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer:
- "1.Pelas razões que aduz, que para além das normas invocada, convocam ainda à ponderação do poder de direcção do processo pelo juiz ( art.º 265º n.º 1 e 2 do CPC) e à admissão da pluralidade subjectiva subsidiária ( art.º 31º-B do CPC), afigura-se-me que assiste razão à A. recorrente.
- 2.Pelo exposto, sou de parecer que o recurso merece provimento."
- 2.A ora recorrente propôs acção para efectivação da responsabilidade extra-contratual por actos de gestão pública contra o Município de Torres Novas e ICERR, para obter indemnização pelos danos que resultaram do facto de ter fracturado uma perna em consequência de o tampão de escoamento das águas pluviais, situado na zona de entroncamento de uma estrada nacional com um arruamento da vila de Riachos, ter cedido, quando o pisou, ao sair de um autocarro.
Alegou, além do mais, que cada um dos réus atribui ao outro a responsabilidade pela guarda e conservação da tampa que cedeu. Por isso, com base na afirmação de que ao Município incumbe conservar em bom estado as estradas, ruas e caminhos municipais, bem como as respectivas bermas e passeios, aquedutos e valas de escoamento e respectivos tampões na respectiva área territorial e ao ICERR incumbe o mesmo relativamente às estradas nacionais sob a sua jurisdição, formulou, em cada uma das alíneas em que se desdobra o petitório, o pedido de condenação de " ... um dos RR., ou ambos, ...".
O Município contestou, recusando a responsabilidade, além do mais, porque o acidente ocorreu na cobertura da valeta da estrada nacional, para nivelamento do pavimento com a Rua António Chora Barroso, cuja conservação é da responsabilidade do ICERR.
O ICERR contestou, recusando a responsabilidade, além do mais, porque o tampão da vala de escoamento de águas pluviais onde a autora se terá lesionado, localizando-se na zona de ligação da EN-243 com uma via municipal, foi construído pelo Município, a quem incumbe a sua reparação e conservação.
No saneador-sentença, o tribunal a quo entendeu que competia à autora assegurar-se previamente a qual dos réus incumbia a responsabilidade pela conservação da via, que só pode ser um deles, e absolveu-os do pedido por falta de alegação de factos concretos que permitam a individualização da responsabilidade.
Ao concluir pela absolvição de pedido, e logo de ambos os réus, esta decisão não pode ser confirmada.
Efectivamente, a autora alegou factos susceptíveis de integrar, em princípio, os pressupostos da responsabilidade civil da Administração por actos de gestão pública, nomeadamente
- -o facto de que emergem os danos e o nexo causal entre um e outros ( artigos 2º a 9º da pet. inicial);
- -os danos ( artigos 9º a 23º da pet. inicial);
- -a ilicitude e a culpa, traduzidas nas afirmações : sobre a localização do tampão em causa ( artº 4º da pet. inicial ), que o réu Município o reparara em Maio de 1999 (artigo 26º da pet. inicial), que o tampão se encontrava danificado e partido e que o mesmo sucedia com a maioria dos tampões semelhantes na vila de Riachos (artigos 7º e 28º da pet. inicial); e que a cada um dos réus incumbe o dever de cuidar, reparar e conservar em bom estado as vias sob a sua jurisdição.
Sobre parte destes factos permanece a incerteza no estado actual da causa, porque foram impugnados pelos réus (ambos ou um deles). Porém, ainda que se dispusesse dos factos indispensáveis à decisão segura, o entendimento de que a responsabilidade só pode caber a um dos entes públicos demandados já que, para efeitos externos, só sobre um pode recair o dever de conservação da via, só justificaria que o tribunal a quo absolvesse do pedido aquela pessoa colectiva relativamente à qual chegasse à conclusão de não poder responder perante a autora, após determinar qual ela seja.
Efectivamente, ser a responsabilidade de atribuir a um ou a ambas as pessoas colectivas públicas demandadas é questão de averiguação do regime jurídico e de determinação de consequências jurídicas, em que o tribunal é livre, nos limites objectivos e subjectivos da instância e dos seus poderes de cognição e suposta a regularidade dos pressupostos formais da instância. A falta ou a indefinição de opção por parte da autora pode constituir um obstáculo processual a que o tribunal emita uma decisão de fundo mas, não incidindo sobre os elementos constitutivos da responsabilidade da Administração por actos de gestão pública, não implica necessariamente a absolvição do pedido relativamente a ambos os entes públicos demandados.
Posto isto, a questão resolve-se na senda aberta pelo parecer do Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, isto é, pela conjugação do poder de direcção do processo pelo juiz com a admissibilidade de pluralidade subjectiva subsidiária.
A lei processual civil (aplicável nos termos do art.º 1º da LPTA) passou a prever a pluralidade subjectiva subsidiária ( art.º 31º-B do CPC. (Note-se que o ac. do STA de 5/12/67, Proc. 6.964, 3ª Secção, já admitiu esta forma de subsidiariedade, no plano passivo, face ao regime processual anterior. O Prof. Castro Mendes emitiu opinião desfavorável, ao menos de jure condito, em anotação a este acórdão em O Direito, n.º 102, pág. 221 e sgs). Se o não era antes, agora passou a ser admitida a dedução subsidiária do mesmo pedido, por autor ou contra réu diverso do que demanda ou é demandado a título principal, no caso de dúvida fundada sobre o sujeito da relação controvertida.
O relatório do DL 329-A/95 justifica este regime nos termos seguintes:
"Dentro da ideia base de evitar que regras de índole estritamente procedimental possam obstar ou criar dificuldades insuperáveis à plena realização dos fins do processo - flexibilizando ou eliminando rígidos espartilhos, de natureza formal ou adjectiva, susceptíveis de dificultarem, em termos excessivos ou desproporcionados, a efectivação em juízo dos direitos - propõe-se a introdução no nosso ordenamento jurídico-processual da figura do litisconsórcio eventual ou subsidiário. Torna-se, por esta via, possível a formulação de pedidos subsidiários - na configuração que deles dá o art.º 469º do Cod. Proc. Civil - contra réus diversos dos originariamente demandados, desde que convole para uma relação jurídica diversa da inicialmente controvertida.
Supõe-se que, com esta solução inovadora, se poderão prevenir numerosas hipóteses de possível "ilegitimidade" passiva, permitindo-se ao autor a formulação de um pedido principal contra quem considera ser o provável devedor e de um pedido subsidiário contra o hipotético titular passivo do débito( v. g. em situações em que haja fundadas dúvidas sobre a identidade do verdadeiro devedor, designadamente por se ignorar em que qualidade interveio exactamente o demandado no negócio jurídico).
O legislador aliviou ao autor o ónus de averiguação prévia do seu direito no aspecto subjectivo, em situações de dúvida fundada (Nesta vertente, deixou de poder aspirar à validade absoluta a afirmação "Quem não está seguro da sua pretensão não demande : ao tribunal não se propõem dúvidas; formulam-se pedidos, e pedidos do tipo pretensão ou exigência (afirmo que tenho direito a) ..." Castro Mendes, loc cit. pag.).
Ora, a situação é de dúvida fundada, como o demonstram as contestações dos réus e os documentos de fls. 43 e 44, mediante os quais se vê que o Município e o ICERR se atribuíam reciprocamente a responsabilidade pela conservação do local da via pública onde ocorreu o acidente, na fase pré-judicial, quando a autora se lhes dirigiu, e mantiveram essa posição em juízo. Não se trata de questão jurídica dilucidável com um normal esforço de interpretação das normas definidoras das atribuições e competências dos entes envolvidos ou uma diligente averiguação dos factos. É uma dúvida que radica num especialíssimo concurso de circunstâncias: o acidente é localizado, segundo a alegação da autora, na zona de confluência entre a estrada nacional e o arruamento municipal ( Vid. croquis de fls 42, junto pelo ICERR, mais impressivo do que a descrição verbal). Diz o ICERR que a laje que terá cedido é obra do Município para fazer a ligação à estrada. Afirma o Município que essa laje é a cobertura da valeta da estrada nacional, integrando-se, como esta, nesta via e não no arruamento que nela desemboca. O que torna a opção arriscada - e, na perspectiva do autor, o risco é o de perder a acção e com ela o direito se já não estiver em tempo de intentar nova acção contra a outra pessoa colectiva - é a conjugação da incerteza de atribuição da alegada deficiência do piso estradal a uma ou outra das vias confluentes com a alegada prática anterior relativamente à sua construção e conservação e com a atitude dos órgãos das pessoas colectivas públicas potencialmente responsáveis perante a reclamação da autora.
Para situações deste género, em que fronteira da imputação de responsabilidade comporta razoável grau de incerteza, pela sobreposição, de jure ou de facto, de actuação de órgãos ou agentes pertencentes a pessoas jurídico-públicas diversas, o expediente de configuração da instância com pluralidade subjectiva subsidiária, nos termos do citado art.º 31º-B do CPC, vem proporcionar, com economia processual (na vertente, que também interessa à eficiência global do sistema de administração de justiça, de "economia de processos" e não de "economia no processo"), um remédio adequado a evitar a perda do direito ou decisões contraditórias.
Ora, perante a descrita situação de incerteza, a autora visou obter a tutela que este preceito veio proporcionar para casos do género, como a interpretação da petição permite inferir e as alegações esclarecem. Fê-lo, porém, de uma forma que não satisfaz o modelo previsto.
Com efeito, a autora intentou a acção contra as duas pessoas colectivas de direito público numa aparente alternatividade subjectiva real, formulando o pedido em (dupla) alternativa (: ser condenado um dos réus - um ou o outro - ou serem condenados ambos), a resolver consoante o que, eventum litis, se apurasse quanto á responsabilidade pela conservação da "tampa" da vala de escoamento em que se feriu.
Nesta forma, a pluralidade subjectiva não é admissível, porque o que a lei prevê é a pluralidade subjectiva subsidiária, que supõe a formulação de pedidos em ordem de valência sucessiva ( art.º 469º/1 CPC : diz-se subsidiário o pedido que é apresentado ao tribunal para ser tomado em consideração somente no caso de não proceder um pedido anterior).
Importa determinar as consequências deste procedimento.
Não havendo solução expressa na lei processual, o modo de suprimento e a sanção para a inobservância das regras do art.º 31º-B do CPC terão de ser adaptadas das que lei comina para a coligação ilegal, pela analogia de problemas suscitados pela irregularidade do "litisconsórcio eventual" e pela coligação. Os réus serão absolvidos da instância se não for fundada a dúvida sobre a titularidade subjectiva, ou se faltar a enunciação da relação de subsidiariedade que o autor quer ver observada.
Mas, antes de proferir a decisão de absolvição da instância - e não do pedido, como no despacho saneador/sentença recorrido -, deve o juiz, usar dos poderes conferidos pelo art.º 265º/2 do CPC, como lhe impõe o art.º 508º/1/a) e b) do mesmo Código, e convidar o autor a indicar a relação de subsidiariedade que estabelece, mediante a precisa formulação dos pedidos em conformidade e o suprimento das insuficiências ou imprecisões na exposição da matéria de facto.
Não tendo sido precedido de tal convite, o despacho saneador - que sempre teria de ver a absolvição do pedido ser substituída por absolvição da instância - não pode manter-se.
