01233/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Além das revogações expressas, são admissíveis as revogações implícitas, por incompatibilidade entre o acto anterior e o segundo, na ausência de declaração revogatória.

II- Não haverá, contudo, verdadeira revogação, mas mero acto de sinal contrário, se o mesmo não tem por fundamento, causa ou referente directo o acto anterior, apresentando-se como autónomo (pressupostos, tipo legal, exercício de competência distintos).

III- Não configura essa classe de actos, mas uma autêntica revogação, a decisão da 8ª Delegação da Contabilidade Pública, sancionada por despacho do Secretário de Estado do Orçamento, a determinar que não deve ser abonado a um subdirector tributário a exercer funções de coordenação duma equipa de recuperação de créditos o acréscimo salarial de 30 pontos indiciários que lhe fora atribuído por despacho do Director-Geral dos Impostos, isto após uma fundamentada interpretação da disposição legal invocada para essa mesma atribuição.

IV- Na realidade, o 2º acto tem em vista acudir à situação criada com a prática do 1°, remediando-a do ponto de vista da despesa pública; embora perfilhe um entendimento diferente, tem como directo referente, pressuposto o fundamento o mesmo acto, cujos efeitos pretende destruir, e baseia-se em razões que se prendem com a ilegalidade daquele - não podendo também afirmar-se que, nessa medida, materializa o exercício de competências diferentes.

V- Acha-se, por conseguinte, sujeito ao limite temporal de revogação estabelecido no artº 141° do CPA, sendo ilegal se o não tiver respeitado.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. recorre para o Pleno da Secção, com fundamento em

oposição de julgados, do acórdão da 1ª Subsecção deste S.T.A., de fls. 187, que negou provimento ao recurso jurisdicional e confirmou o acórdão do T.C.A. que negara provimento ao recurso contencioso do despacho de 18.11 .99 do SECRETÁRIO DE. ESTADO DO ORÇAMENTO, o qual indeferiu o recurso hierárquico do recorrente.

A oposição, reconhecida por despacho de relator de fls. 224, dá-se entre o acórdão recorrido e o Ac. de 25.9.2001 deste S.T.A., proc.°n°47.616, transitado em julgado.

Nas suas alegações a recorrente enunciou as seguintes conclusões:

“a) Como sustenta o douto Acórdão fundamento, tendo sido praticado um novo acto administrativo em que, embora não se declarando expressamente suprimir os efeitos do acto anterior, produz claramente consequências jurídicas - incompatíveis com aqueles efeitos, eliminando-os da ordem jurídica, tal novo acto revogou implicitamente aquele acto anterior, revogação esta que, todavia, não é inteiramente discricionária, uma vez que, nos termos dos arts. 140° n° 2 e 141º, ambos do CPA, os actos constitutivos de direitos, com fundamento na sua invalidade, apenas podem ser revogados dentro do prazo mais longo para o respectivo recurso contencioso que, de acordo com o 28° n° 1 da LPTA é de um ano.

b) Pelo que a decisão da 3ª Delegação da DGO em sede de aplicação do artº 10º do DL 187/90, ao produzir consequências jurídicas incompatíveis com os efeitos produzidos pelo acto do Sr. DGCI, o revoga implicitamente, pelo que tem necessariamente que respeitar o disposto nos artigos 140° n.° 2 e 141° do CPA, o que não fez com violação destes preceitos legais, o que inquina, por igual, o douto Acórdão recorrido”.

O recorrido não respondeu a esta alegação.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, revendo a sua anterior posição.

O processo foi aos vistos, cumprindo agora decidir.

- II -

Em 16.6.98, o recorrente, subdirector tributário, fora designado pelo Director-Geral dos Impostos para coordenar uma equipa de recuperação de créditos 1, da Divisão dos Serviços de Justiça Tributária da DGCI. Por causa destas funções, foi autorizado por despacho do mesmo Director-Geral a receber o abono de um acréscimo salarial de 30 pontos indiciários, a adicionar ao índice do escalão que na altura detinha, “nos termos do artigo 10º do DL nº 187/90 de 7/6, com a nova redacção que lhe foi dada pelo artigo 2º do DL n°42/97, de 7/2”.

No entanto, pela 3ª Delegação da Contabilidade Pública (despacho de 18.10.99) foi decidido, segundo determinada interpretação da lei, “não haver lugar ao processamento dos referidos 30 pontos indiciários”. Esta decisão foi confirmada pelo recorrido Secretário de Estado do Orçamento, em vias de recurso hierárquico interposto pelo recorrente.

No recurso contencioso, o recorrente defendeu que houve revogação implícita da primeira decisão pela segunda, mas contra o disposto no art.º 141º, n° 1, do CPA, uma vez que o acto era constitutivo de direitos e decorrera mais de 1 ano, pelo que se consolidara na ordem jurídica.

Contra este entendimento, o acórdão recorrido decidiu que o novo acto não constitui uma revogação do primeiro, e por isso não pode ser submetido à disciplina do art.º 141º do CPA. Trata-se, antes dum acto incompatível, ou de efeitos incompatíveis com o anterior, relativo a matéria e competência diferente, que não suprime nem destrói os efeitos do acto anterior, apenas lhe “retém” ou “paralisa” a respectiva eficácia. O novo acto “exercita uma competência própria e específica em matéria de legalidade de uma despesa pública, que outrem tinha autorizado”.

O acórdão-fundamento decidiu um caso em que um funcionário da mesma categoria do aqui recorrente fora igualmente beneficiado com a atribuição, pelo DGCI, do referido abono previsto no art. 10º do D-L nº 187/90, de 7.6, abono esse que depois lhe veio a ser retirado por decisão da 3ª Delegação da Contabilidade Pública, confirmada por despacho do Secretário de Estado do Orçamento. E, contrariamente à posição assumida no acórdão recorrido, tratou o segundo acto como acto revogatório, aplicou-lhe o regime do art. 141°, nºs 1 e 2, do CPA e considerou a revogação extemporânea e por conseguinte ilegal, mantendo a anulação contenciosa do acto. Considerou que o novo acto, “embora não se declarando expressamente suprimir os efeitos de acto anterior, produz claramente consequências jurídicas incompatíveis com aqueles efeitos, eliminando-os da ordem jurídica”, pelo que “tal novo acto revogou implicitamente aquele acto anterior”.

Qual será, das duas, a melhor solução?

Em traços gerais, revogação é o acto pelo qual a Administração destrói ou faz cessar os efeitos de um acto administrativo anterior. Com pequenas nuances, é este o conceito adoptado pela generalidade da nossa Doutrina e pela Jurisprudência (cf., p. ex. SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, p. 471, ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, p. 603 e Código de Procedimento Administrativo Comentado, vol. II, p. 178, e Acs. do STA de 15.12.98 e 46.965, resp. proc.°s n°s 39.859 e 46.965).

A mesma Doutrina e Jurisprudência têm de há longos anos como certo que a revogação tanto pode ser expressa como implícita, neste caso se resultar da incompatibilidade entre o novo acto e o anterior. A prática daquele implica que o primeiro acto não pode subsistir, mesmo sem declaração revogatória ou explícita referência ao acto revogado - cf., p. ex., Acs. deste S.T.A. de 15.6.04, proc.° n° 721/03, 14.4.05, proc.° n° 984/04, e 14.12.05, proc.° n° 905/05, SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, p. 473, ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, 1, p. 604, ROBIN DE ANDRADE, A Revogação dos Actos Administrativos, p. 39/40 e 345/6, PIETRO VIRGA, Diritto Amministrtivo, II, p. 142/3, e M. STASSINOPOULOS, Traité des Actes Administratifs, p. 285.

É uma situação que encontra o seu mais directo paralelo na revogação implícita (também chamada tácita) das leis, sempre que se verifique a “incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes” (art. 7°, n° 2, do Código Civil) - cf. CABRAL DE MONCADA, Lições de Direito Civil, p. 104.

A distinção entre as duas formas de revogação e a admissibilidade da revogação implícita, por incompatibilidade, impõe-se por si como um modo de assegurar a harmonia, a coerência e a eficiência do sistema, que não pode consentir a vigência de duas decisões administrativas que se chocam entre si, mormente quando esteja em causa

a definição de situações jurídicas individuais.

Daí que essa orientação seja de manter.

Mas quer isso dizer que a prática de um acto de sinal contrário a outro anterior implica em todos os casos que se esteja na presença de uma verdadeira revogação, designadamente para efeitos da sua submissão à disciplina dos arts. 138° e segs. do CPA?

Independentemente da resposta a dar a esta questão, uma coisa parece certa: se se aceita o instituto da revogação implícita (e não há palavra que melhor exprima o fenómeno, pois em Direito Administrativo o termo tácito é reservado para as consequências jurídicas do silêncio do órgão administrativo, e assim deverá continuar a ser) então o estabelecimento da ressalva com base na fórmula acto incompatível, ou acto de efeitos incompatíveis com acto anterior é uma opção terminológica manifestamente infeliz e deve ser evitada.

Mas vejamos: certos autores chamam a atenção para certas situações similares à da revogação mas que com ela não devem ser confundidas, e entre elas falam realmente do acto de conteúdo contrário ao do acto anteriormente praticado (cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, p. 428). Os exemplos dados são os do acto que demite um funcionário na sequência de um processo disciplinar, no confronto com o acto da respectiva nomeação, ou o de cassação do alvará a empreiteiro, por causa de ilegalidades que cometeu, face ao acto de concessão do mesmo alvará, e, perante o acto que licencia uma construção, o que tempos depois ordena o respectivo embargo. E acrescenta-se que o que os poderes (a competência exercida) são diferentes, pois não se destinam “imediatamente a actuar sobre um acto administrativo anterior” (ob. cit, p 429).

Crê-se, porém, que a destrinça não pode fazer-se, ou não pode fazer-se unicamente com base na diversidade de “competências”. Aquilo que, nos exemplos apontados, faz deslocar o fenómeno de uma pura revogação, tal como a entendemos, pode não ser o exercício de uma competência diferente. Isso representa uma exigência excessiva e é por - esse motivo critério menos adequado a isolar a revogação dos actos deste género. De resto, os outros autores nacionais que se referem a esta figura utilizam critérios a nosso ver mais adequados.

Sobre este tipo de actos, ROBIN DE ANDRADE escreve:

“Tem-se, por vezes, sustentado que a figura a revogação dos actos administrativos, para além dos elementos relativos ao conteúdo ou objecto do acto administrativo, se define através de um requisito que diz respeito ao seu fundamento. Mais concretamente: afirma-se que só é legítimo, e cientificamente útil, falar de revogação quando o fundamento de que deriva o poder de praticar o acto revogatório é o mesmo de que deriva o poder de praticar o acto revogando. O problema coloca-se, de facto, na medida em que, por vezes, o acto administrativo que põe termo aos efeitos jurídicos produzidos por acto anterior assenta num fundamento totalmente autónomo daquele que serve de base à prática do acto cujos efeitos são suprimidos, ao passo que outras vezes pode afirmar-se que o poder de revogar certo acto administrativo deriva, em última análise, do poder de o emanar”.

(in A Revogação..., p. 16)

Por seu turno, ESTEVES DE OLIVEIRA disserta nos seguintes termos:

“Para que se fale de revogação é necessário, de facto, que o acto extintivo seja praticado ao abrigo da mesma competência que levou à produção do acto revogado ou, pelo menos, que seja praticado por referência ou por razões relacionadas com o acto revogado.

É o que se compreende facilmente com um exemplo.

Não há dúvida de que a reversão dos bens expropriados, o encerramento de um estabelecimento fabril por delito económico, a demissão disciplinar dum funcionário público, são actos, todos eles, que extinguem, fazem cessar os efeitos de actos anteriores: da expropriação no primeiro caso, da autorização para laborar no segundo, da nomeação na última hipótese.

E nem por isso tais actos constituem uma revogação dos actos anteriores respectivos, porque não resultam da mesma competência - não são “actividade da mesma natureza, na opinião dc ALESSI - cujo exercício levou à nomeação (poder de prover - agora competência disciplinar) ou à autorização para laborar [autorização policial em matéria do condicionamento industrial - agora competência para reprimir infracção anti-económica]. Nem a cessação se produz nesses casos, por causa ou por referência aos efeitos do acto anterior: não se demite um funcionário porque foi ilegalmente nomeado, ou porque a sua nomeação já não é conveniente para o interesse público, mas porque infringe os deveres do seu cargo.

Noutros casos em que o autor do acto revogatório não dispõe da competência dispositiva igual à do autor do acto revogado - casos de competência exclusiva deste - e aceitando-se, como entre nós, que ainda aí há revogação, o carácter do acto revogatório resulta da sua referência causal aos efeitos do acto anterior, nos termos que se deixaram expostos.

Em conclusão, a extinção de efeitos operada pela revogação tem a sua causa nas deficiências do acto revogado ou dos seus efeitos, os quais se pretendem extinguir precisamente por serem ilegais ou inoportunos”.

Compreende-se agora por que fizemos incluir no conceito da revogação a referência aos seus fundamentos”.

(in Direito Administrativo, p. 604)

Também na Jurisprudência deste S.T.A. se podem encontrar referências à distinção de que nos ocupamos e ao modo de a estabelecer. Assim, e a propósito da questão análoga da retirada (lato sensu) das ajudas comunitárias e da aplicabilidade do prazo-limite de revogação previsto no artº 141º do CPA, escreveu-se no Ac. deste S.T.A. de 24.10.01, proc.° nº 46.709:

“Perante esta definição, dúvidas não restam de que estamos na presença de um acto revogatório. O órgão administrativo emite uma pronúncia de sinal contrário à sua anterior manifestação de vontade, pretendendo inutilizá-la. Os fundos que o acto anterior mandava entregar como ajuda devem agora ser restituidos, para voltarem à condição inicial de integrarem o património do ente público. O que o primeiro acto dá, o outro tira.

O resultado é a completa destruição dos efeitos do acto revogado. Entre os dois actos existe uma forte relação de conexão, encerrando o segundo o juízo de que o primeiro não devia, afinal ter sido praticado. Porque o foi assentando no pressuposto errado de que as quantidades de área de cultivo era a que o interessado declarou, quando na realidade era muito inferior. Essa disfunção reconduz-se à ilegalidade do acto revogado, e por isso a revogação opera ex nunc, retroactivamente, procurando apagar os efeitos que o acto medio tempore produziu (artºs. 141° e 145°, n° 2, do CPA). Como se verifica, não pode negar-se a relação de secundaridade do novo acto para com o anterior acto.

Faça-se aqui um parêntesis para ressalvar a possibilidade de outras situações semelhantes não terem igual tratamento, tal como atrás se alertou. Com efeito, se o fundamento da actuação administrativa não fossem, como são, factos já verificados à data da prática do acto, mas uma conduta irregular do beneficiário posterior ao recebimento da ajuda - como tantas vezes acontece - a exigência da restituição das ajudas passaria a ter as características duma sanção, sendo perfeitamente defensável que deixasse de estar sujeita aos limites impostos à revogação de actos constitutivos de direitos. É que em tal caso a ordem de reposição funda-se na violação de deveres específicos constituídos com a atribuição da ajuda e já não contém, como aqui, o tal juízo crítico sobre um acto que nasceu errado nos pressupostos, e por isso merece ser destruído. O acto estava são, o que merece reprovação é a conduta superveniente do administrado. São de diferente natureza os poderes administrativos exercidos com o segundo acto. Por isso esta figura já tem sido chamada de revogação indirecta. Sobre esta matéria pode ver-se SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, 1, p. 474, ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. 1, p. 604, SANDULLI. Manuale di Dirittio Amministrativo, XII ed., p. 501, e GARCIA DE ENTERRIA E RAMÓN FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, V ed., vol. I, p. 641.

No caso dos autos, porém, o fenómeno é diferente. Os pressupostos do acto revogatório são factos já existentes à data do acto revogado, embora desconhecidos da Administração. É muito clara a matriz revogatória do acto, e há que retirar daí todas as consequências”.

Pode, assim, concluir-se que não é preciso que o segundo acto resulte do exercício da mesma competência para ser verdadeiramente revogatório; tem é de se reportar causalmente, ao acto revogado, isto é, de ser praticado por causa, por referência, ou por razões relacionadas com ele. Numa palavra, a revogação tem de ter por fundamento o acto revogado (ou os seus efeitos), seja pela sua ilegalidade, seja pela sua inconveniência. E nunca há propriamente revogação quando o fundamento que explica o segundo acto está numa conduta censurável do administrado que é posterior à prática do acto destruído.

O critério do fundamento distinto ou do fundamento autónomo serve perfeitamente para afastar a revogação em todos os casos em que se procure sancionar determinada conduta, e em particular todos os que a Doutrina costuma apontar - casos da demissão disciplinar, do embargo face ao licenciamento, da cassação do alvará e da repressão de infracção antieconómica pela retirada da autorização para laborar, etc.

Por conseguinte, o acórdão recorrido não procedeu incorrectamente ao ressalvar a existência de hipóteses que não podem ser tratadas como de revogação, e que consequentemente não se acham sujeitas aos limites temporais que lhe são impostos pelo CPA. O que aconteceu foi que formulou e aplicou menos bem essa ressalva à hipótese dos autos.

É que, no caso em apreço, o despacho dito revogatório não se funda em algo que não seja, exactamente, a prática do acto primário. É justamente em vista e por causa da atribuição ao recorrente do suplemento de vencimento que a entidade recorrida decide que ele não pode ser abonado. É na ilegalidade das normas invocadas para o conceder (isto é, naquilo que se considera ser a boa interpretação do art. 10º do Dec-Lei n° 187/90) que a 8ª Delegação, e depois o Secretário de Estado recorrido, se baseiam para recusar o direito ao “acréscimo salarial de 30 pontos” - recorde-se que o despacho impugnado é antecedido de um parecer em que se estudam as condições em que a lei permite a atribuição deste acréscimo a funcionários nas condições do recorrente, e que é exarado sobre este parecer. Os pressupostos do acto revogatório são unicamente o acto revogado, a situação que ele criou no plano do encargo que representa para o Estado. E esses pressupostos não incluem, de todo, factos cuja ocorrência lhe tenha sido posterior. O que há de especial nesta competência não é o facto de envolver o exercício de poderes distintos, é a circunstância de que, ao que parece, se mostrar instituída em termos de envolver em si mesma um desvio legal ao principio de que só o autor do acto ou o seu superior hierárquico o podem revogar - mas não já quanto às demais limitações (materiais, temporais) à revogabilidade dos actos.

O fundamento que rege os dois actos é o mesmo - a actividade, as funções, cujo exercício confere (na 1ª perspectiva) ou não confere (na 2ª), direito a perceber o benefício em causa. O que existe é uma mera divergência de entendimentos, mas em torno do da mesma matéria. Está claro que o segundo acto se reporta ao primeiro, que deve a este a sua origem e a sua causa, pois outras razões não há, exteriores ao acto primário, que concorram causalmente para a emissão do acto secundário. O que este faz é decidir que o abono não é devido e não deve ser pago. Ou seja, implicitamente, que o acto anterior não devia, na legalidade, ter sido praticado.

O que se tem em vista, com a prática do segundo acto, é pôr termo à situação criada com a prática (indevida) do primeiro. Aquilo que o primeiro acto dá, o segundo tira.

Mesmo pelo critério do exercício da mesma competência, a que o acórdão recorrido se ateve, o julgamento deveria conduzir a um resultado diferente.

Na realidade, sendo verdadeiro que à Contabilidade Pública (D.G. do Orçamento, antiga D.G. da Contabilidade Pública) e respectivas delegações incumbe zelar pela legalidade das despesas, isso não representa em boa verdade o exercício de uma competência distinta da do D.G. dos Impostos (que se limitaria à gestão de recursos humanos), pois essa competência acha-se atribuída a qualquer órgão da Administração com poderes para praticar actos de que resultem despesas - mormente os que concedem benefícios salariais a funcionários, os quais só podem ser atribuídos na medida em que a lei os contemple. Trata-se, quando muito, de fases ou momentos diferentes do exercício da mesma competência, ou de competência afim.

De qualquer maneira, já se viu que o critério decisivo é o da identidade ou autonomia do fundamento para a prática de cada acto. E da respectiva aplicação ao caso dos autos resulta que estamos na presença de um verdadeiro acto revogatório.

Nessa conformidade, a revogação enfrenta o valor antagonista dos chamados direitos adquiridos, e bem assim o da consolidação das situações com o decurso do tempo, a benefício da segurança jurídica, plasmados no art. 141º do CPA. Constituindo o acto primário direitos em favor do particular, ainda que por errada ou indevida interpretação e aplicação da lei, impõe-se respeitar a definição operada pelo acto ilegal quando tenha já decorrido sobre esse momento o tempo reputado de necessário para que se possam invocar valores como os da segurança e equidade nas relações jurídico-administrativas.

Ora, tendo passado mais de 1 ano sobre o primeiro acto (o prazo mais longo de interposição do recurso contencioso, segundo o disposto no art. 28° da LPTA), a posição do recorrente, no que concerne ao direito ao abono em causa, tornou-se intangível, pelo que o acto impugnado se revela ilegal e merece ser anulado - solução que vai no sentido da adoptada pelo acórdão-fundamento.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido e, concedendo também provimento ao recurso contencioso, anular o acto contenciosamente impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Maio de 2006. – J Simões de Oliveira (relator) – António Samagaio – Angelina Domingues – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José (vencido conforme declaração junta) – Jorge de Sousa – Costa Reis – Pais Borges (vencido conforme declaração junta).

Considero que não existiu revogação por razões diferentes das apontadas pelo Acórdão recorrido.

A suspensão do pagamento do abono com os 30 pontos indiciários revela uma mudança na interpretação da lei, mas não contém um acto administrativo, tal como não era acto administrativo a anterior posição da Administração que autorizara o pagamento.

Efectivamente, o direito aos abonos dos funcionários é constituído pela lei e pela prestação do serviço, constituindo-se logo como direito subjectivo público, na medida em que surge numa relação jurídica regulada pelo direito público.

Este direito subjectivo não pode ser moldado ou quantificado por intervenção de acto da autoridade administrativa, sendo os litígios emergentes desta relação solucionáveis apenas pelo recurso a uma acção perante os competentes tribunais administrativos.

Teria, assim, negado provimento ao recurso.

Lisboa, 23 de Maio de 2006

a) Rosendo Dias José

Declaração de Voto Vencido

Negaria provimento ao recurso, confirmando a orientação subjacente à decisão impugnada, por entender que à caracterização do acto revogatório é essencial que o mesmo seja praticado no uso da mesma competência dispositiva à sombra da qual foi praticado o acto primário, o que, in casu, e em meu entender, se não verifica.

Creio aliás, que o disposto no art° 142°. do CPA comporta esta orientação.

a) Luís Pais Borges