1Relatório
A..., SA, B..., SA E C..., SA, recorrem para este Supremo Tribunal do despacho proferido no Tribunal Central Administrativo de Círculo do Porto que, na Acção ordinária intentada pelos ora recorrentes contra a Empresa Pública de Navegação Aérea de Portgual, NAV EP, ANA – Aeroportos de Portugal, SA e Companhia de Seguros ..., SA, absolveu da instância a Companhia de Seguros ..., por incompetência em razão da matéria dos tribunais administrativos, formulando as seguintes conclusões.
- a)é objecto deste recurso a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto de 8 de Maio de 2003, na parte em que decidiu julgar o Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria, para conhecer do pedido formulado na presente acção contra a Companhia de Seguros ... e em consequência decidiu a sua absolvição da instância.
- b)a decisão objecto de recurso deve ser revista pois constitui errada interpretação e aplicação dos artigos 3º, 4º, n.º 1, al. f), 9º e 51º, n.º 1, al. h) do ETAF;
- c)a questão que está em causa é um problema de competência do tribunal administrativo e não um problema de legitimidade passiva da ré Companhia de Seguros ...;
- d)a leitura dos artigos 3º, 4º, n.º 1, al. f), 9º e 51º, n.º 1, al. h) do ETAF deve ser feita no sentido de ser reconhecida competência, em razão da matéria, aos tribunais administrativos para conhecer da responsabilidade da Administração decorrente de actos de gestão pública, ainda que exista contrato de seguro através do qual os entes públicos transferiram essa responsabilidade para uma entidade privada;
- e)o princípio da economia processual impõe que nos litígios em que se colocam questões de Direito Administrativo e de Direito Privado um só tribunal chame a si a resolução global do litígio;
- f)e, nestes casos, o tribunal competente será aquele que tenha competência para apreciar a questão nuclear controvertida;
- g)nos presentes autos a matéria controvertida central concerne à responsabilidade da Administração por actos de gestão pública, pelo que é matéria de jurisdição administrativa, não podendo ser apreciada nos tribunais cíveis;
- h)o facto de o tribunal se recusar a apreciar a questão em relação à ré Companhia de Seguros ... terá como consequência uma denegação de justiça às aqui recorrentes;
- i)procedendo a uma clara e necessária distinção entre aquilo que constitui a questão de direito controvertida, o quid disputatum (concretizando na natureza administrativa ou de gestão pública dos factos causantes e na sua imputabilidade à entidade pública demandada), e aquilo que representa uma mera transferência do quantum indemnizatório para uma terceira empresa (a empresa seguradora) o STA tem afirmado repetidas vezes que a demanda processual desta última não provoca qualquer alteração substancial na natureza (administrativa) da lide.
- j)o contrato de seguro celebrado entre as rés NAV e ANA e a ré Companhia de Seguros ... tem natureza administrativa, pois o objecto desse contrato é a responsabilidade da Administração por actos de gestão pública.
Não foram proferidas contra alegações.
O M.Juiz sustentou o despacho agravado.
Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo á conferência.
Com relevo para a decisão são relevantes os seguintes factos:
- a)No despacho saneador foi absolvida da instância a ré Companhia de Seguros ... por relativamente à sua condenação se ter entendido que os Tribunais Administrativos eram incompetentes em razão da matéria.
- b)nos presentes autos as autoras pediam condenação das rés NAVE EP,ANA EP e Companhia de Seguros ... pelos danos resultantes de um acidente ocorrido em 14 de Maio de 1997, com a aeronave SAAB 340B, matricula GFM, que colidiu com várias caixas de obras abertas na pista 35, onde aterrava, a titulo de responsabilidade civil extracontratual das duas primeiras decorrente das suas actividades de gestão aeroportuária e da terceira ré, com base num contrato de seguro anteriormente celebrado com a ANA EP.
2.2. Matéria de direito
A decisão recorrida argumentou com o facto da ré seguradora ser uma pessoa privada, prosseguindo interesses privados, sem confusão com o Estado. Sendo assim, conclui a decisão, a apreciação da responsabilidade civil da ré seguradora está excluída da jurisdição administrativa, nos termos do art. 4º, 1, al. f) do ETAF.
A questão da competência material dos Tribunais Administrativos relativamente às entidades seguradoras para quem tenha sido transmitida a responsabilidade civil, que se pretende exercer na acção tem tido reposta afirmativa na jurisprudência deste Supremo Tribunal.
Nos Acórdãos de 1-2-2000 (recurso 45222) e de 6-3-2001 (recurso 46913) admitiu-se a competência material dos tribunais administrativos, aceitando o chamamento a intervir a “pessoa jurídica privada para quem (a entidade pública) por contrato de seguro anterior, haja transferido a sua responsabilidade”. A argumentação dos citados acórdãos foi a seguinte: “(…) Os Tribunais Administrativos são efectivamente competentes para conhecer e julgar os actos de gestão pública que, obviamente, subjazem numa relação jurídica administrativa, nos termos do artigo 3º do ETAF, e que não sejam excepcionados pelo art. 4º, questão pacífica nos autos. E essa conclusão não se altera pelo facto de intervir, no lado passivo da acção, uma seguradora privada.
Com efeito, a competência do Tribunal que se discute, é em função da matéria controvertida, ou seja, a natureza dos actos ou factos causantes dos danos cujo ressarcimento se imputa à responsabilidade da CMVC. É bom não esquecer que a responsabilidade dos danos alegados, é sempre e apenas do autor do facto lesivo, no caso imputado à CMVC, haja ou não contrato de seguro, que é alheio a esta questão. Acontece é que, se este existir ele serve para cobrear do segurador a medida da responsabilidade, em espécie ou equivalente. Mas apenas para isso e não para alterar os dados da questão subjacente da responsabilidade, ou seja a natureza dos actos responsáveis, que sempre pertenceram ao ente público e só em função deste têm que ser aferidos. O contrato de seguro, suposta a legalidade dele faz transferir o quantum indemnizatório para a entidade seguradora, não a responsabilidade jurídica pelo evento e a sua autoria.
Assim, a função do interveniente principal passivo reduz-se a mero auxiliar ou associado na defesa dos interesses do réu que, se também são seus, são-no porém só reflexamente, na medida das vicissitudes da acção. Assim também, o seu posicionamento na relação jurídica processual tem por objecto os mesmos actos causantes do dano alegado, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido do réu, e não os factos jurídicos derivados do contrato de seguro que os liga.
Logo, a pedra de toque que serve para julgar da competência do Tribunal em razão da matéria na acção, é só uma e a mesma, seja para as partes principais, seja para os chamados, tanto quanto são únicos e os mesmos os factos geradores da responsabilidade que são trazidos pelo autor à colação. Este não imputa à CMVC responsabilidade pelo alegado contrato de seguro, mas por actos ou omissões dela, no exercício de função pública, que lhe causaram danos. Quem responde por eles é a Câmara e só a Câmara. Quem lhos pagará efectivamente é outra coisa” – Ac. de 1-2-2000, Apêndice do Diário da República, 8 de Novembro de 2002, pág. 688.
É claro que admitindo-se o pedido de intervenção principal da seguradora para quem o ente público haja transferido a sua responsabilidade emergente dos factos que constituem a causa de pedir, também se deve admitir a sua intervenção a título de parte principal. Na verdade, nos termos do art. 320º do C. Proc. Civil, a intervenção principal decorre da possibilidade de ser parte na causa, através da “detenção de um interesse igual ao do autor ou do réu” e da possibilidade de coligação com o autor. O estatuto do “interveniente principal” é idêntico ao das partes primitivas, isto é, conforme estabelece o art. 322º, 2 do C. Proc. Civil, “…goza de todos os direitos de parte principal a partir do momento da sua intervenção”. Deste modo, as razões aduzidas nos Acórdãos referidos (e transcritas acima) são igualmente válidas para o caso da seguradora figurar, desde logo, como ré numa acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito.
Mais complexa é a questão de saber se essas razões são suficientemente fortes para justificarem a intervenção principal, ou se tais razões apenas justificariam que a competência material dos tribunais administrativos não fosse alterada com a intervenção meramente acessória das seguradoras. Com efeito, existe uma firme jurisprudência deste Supremo Tribunal que, partindo da referida divisão (intervenção principal e intervenção acessória), apenas admite a compete material dos tribunais administrativos relativamente à intervenção de entes de direito privado (co-devedores solidários, por exemplo) a título intervenientes acessórios (art. 330º do C. Proc. Civil).
Abordando esta questão do âmbito da competência material perante a intervenção no processo de entes de direito privado – embora tendo em vista não uma seguradora do ente público - escreveu-se no acórdão deste STA de 11/2/2003, proferido no recurso nº 127/02,
"(…) Com a reforma do processo civil de 1995 operou-se uma profunda reestruturação dos incidentes de intervenção de terceiros, que foram reconduzidos a três formas - a intervenção principal, a intervenção acessória e a oposição.
Como se diz no preâmbulo do DL 329-A/95, de 12 de Dezembro, a intervenção principal consome "os casos em que o terceiro se associa, ou é chamado a associar-se, a uma das partes primitivas, com o estatuto de parte principal, cumulando-se no processo a apreciação de uma relação jurídica própria do interveniente, substancialmente conexa com a relação material controvertida entre as partes primitivas, em termos de tornar possível um hipotético litisconsórcio ou coligação iniciais: é este o esquema que define a figura da intervenção principal, caracterizada pela igualdade ou paralelismo do interesse do interveniente com o da parte a que se associa".
Com esta figura opera-se uma pluralidade de partes principais superveniente ou sucessiva. "A intervenção principal implica, quando admitida, a modificação subjectiva da instância (art. 270-b), mediante a constituição de novo sujeito processual na posição de autor ou réu, em litisconsórcio ou coligação com os autores ou réus primitivos" (José Lebre de Freitas, João Redinha, Rui Pinto, "Código de Processo Civil Anotado", Vol. I, anotação 3. do artigo 320º), sendo que "no direito português (assim como na generalidade das legislações processuais" – esta intervenção de um co-autor ou de um co-réu pode ser espontânea ou provocada (cfr., respectivamente, arts. 320º a 324º e 325º a 329º do CPC): - é espontânea, se a intervenção se realiza por iniciativa do terceiro; - é provocada, se a iniciativa da intervenção pertence a uma das partes presentes em juízo (Miguel Teixeira de Sousa, "A Admissibilidade da intervenção principal espontânea no recurso contencioso" em Cadernos de Justiça Administrativa, CJA, 13., pág. 31/2)).
O interveniente principal, espontâneo ou provocado, fica a constituir mais uma parte principal no processo, de modo que se poderia hipotizar que, ao invés de se ter operado uma modificação subjectiva, por pluralidade superveniente, essa pluralidade se poderia ter verificado desde o início da acção.
Ora, este STA tem repetidamente afirmado que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer da acção de responsabilidade civil extracontratual em relação a um empreiteiro particular, quando tal acção tenha sido intentada conjuntamente contra esse empreiteiro e contra a entidade pública que figura como dono da obra, e se funde em actos ilícitos praticados na execução da empreitada - por exemplo, nos acs. de 24.1.95, rec. 35230, Apêndice do Diário da República de 18 de Julho de 1997, págs. 787, de 26.11.96, rec. 41222, Apêndice de 15 de Abril de 1999, págs. 8021, de 6.12.2001, rec. 48027;
O problema radica na interpretação dos artigos 3º e 51º, alínea h), do ETAF, pois que, estando os tribunais administrativos incumbidos de dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, e sendo a acção prevista no artigo 51º, alínea h), uma das modalidades em que tal incumbência se concretiza, a acção de responsabilidade de um particular sobre outro particular (ou privado), ainda que com base em este se encontrar no exercício de um contrato administrativo, está fora da jurisdição administrativa, já que a relação de natureza jurídico-administrativa entre o contratante público e o contratante privado não extrapola, por regra, para a relação entre o contratante privado e um particular exterior ao contrato.
No caso dos contratos de empreitadas de obras públicas, a jurisprudência dominante expressa-se no sentido de o empreiteiro não praticar na sua execução actos de gestão pública, no que é acompanhada pela doutrina maioritária (veja-se, em oposição a esta concepção, mas dela fornecendo relato, Alexandra Leitão, "A Protecção Judicial dos Terceiros nos Contratos da Administração Pública ", Almedina, em especial págs. 440, 442).
Ora, não se descortinam, no quadro legislativo vigente, razões suficientemente fortes para se dissentir do que a jurisprudência tem maioritariamente afirmado (quanto ao regime estabelecido no CPTAF, veja-se Carlos Alberto Fernandes Cadilha, "Legitimidade Processual", em CJA, 34, em especial, ponto 11.).
Nesta linha, então, o problema não muda de natureza quando o particular não surge na qualidade de réu na acção em virtude da petição inicial, mas apenas em momento posterior, nomeadamente com o requerimento de intervenção formulado pelo réu público inicialmente demandado.
Se o pedido de intervenção vem formulado para que associado ao réu público figure um réu privado, a questão da competência coloca-se nos mesmos termos que se colocaria se o pedido tivesse sido inicialmente formulado pelo autor contra ambos.
(..)
Mas não é essa a situação quando, como nos autos, os danos são imputados a actuação material do próprio empreiteiro, conquanto a acção só tenha sido proposta contra o dono da obra e por actos de gestão pública. Recentemente, no Ac. 26/06/2002, rec. 222/02 (3ª Subsecção) apreciou-se uma situação com os mesmos contornos da que ora se discute, embora aí o chamado fosse uma concessionária e não um empreiteiro, tendo-se decidido, na linha do exposto, que "o chamamento requerido brigaria com as regras sobre competência em razão da matéria dos tribunais administrativos, e por isso não podia ser admitido".
Entende-se, aqui também, que a admissão do chamamento brigaria com as regras de competência, colocando a defender-se do pedido do autor o particular em relação ao qual aquele não poderia ter inicialmente formulado pedido nos tribunais administrativos."
Aderindo a esta orientação jurisprudencial, em relação à qual se não vêm razões que justifiquem o seu abandono, consideramos que não é de admitir a requerida intervenção principal...".
Julgamos, todavia, que para efeitos de competência material do tribunal é diferente a intervenção de uma pessoa privada a quem foi adjudicada a empreitada pelo ente público, da intervenção da seguradora para quem foi transferida a responsabilidade civil.
No caso da seguradora o facto material sobre o qual se formulará o juízo de ilicitude é imputado ao ente público, e apenas a ele – a responsabilidade da seguradora existe apenas por transferência daquela, se ela se verificar. No caso do empreiteiro importa distinguir os factos imputáveis a este, e os imputáveis ao ente público.
Daí que o principal argumento deste último acórdão para afastar a intervenção principal de um ente de direito privado, ou seja, serem “os danos imputados à actuação material do empreiteiro” e não a qualquer acto ilícito do dono da obra (e, portanto, actos de gestão privada) não são invocáveis no presente caso, onde não é imputado (como é óbvio) qualquer facto gerador de responsabilidade civil à entidade seguradora. Por isso, este Supremo Tribunal tem entendido que, no caso da intervenção da seguradora, a situação seja diferente. Como se pode ver no Acórdão de 26-6-2002 (recurso 222/02): “(…) Os únicos casos em que a Jurisprudência do tribunal admitiu a intervenção de uma entidade de direito privado têm sido – crê-se – aqueles em que é chamada empresa seguradora para a qual o réu transferira a sua responsabilidade, e isso no pressuposto de que, nestas hipóteses, não há qualquer transformação ou descaracterização substancial da lide susceptível de derrogar regras sobre competência, pois o tribunal não aprecia a responsabilidade do chamado nem emite sobre isso nenhum julgamento. A responsabilidade a dirimir continua a ser, unicamente, a do ente público demandado, e não da seguradora, que não foi agente da lesão e que se limitará a suportar oportunamente o quantum indemnizatório; o interesse em contradizer continua a reportar-se à relação jurídico-administrativa entre o autor e o ente público, e não à relação jurídica que liga o réu e o chamado (vide Acs. deste S.T.A. de 17.3.98, proc.º nº 42.112, 28.6.00, proc.º nº 45.860, 1.2.01, proc.º nº 45.222, 6.3.01, proc.º nº 46.913, 6.12.01, proc.º nº 48.027)”.
Concordamos com este entendimento, na medida em que os Tribunais Administrativos apenas vão apreciar a responsabilidade civil emergente dos actos de gestão pública. A responsabilidade civil da seguradora existe apenas na medida em que tenha sido transferida. O interesse em contradizer da seguradora reporta-se ainda à relação jurídico administrativa, ou seja, no caso dos autos, aos factos geradores da responsabilidade civil extracontratual das rés seguradas.
