Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto que, por extemporaneidade na sua interposição, rejeitou o recurso contencioso que ele havia deduzido da deliberação provinda do Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social e em que se decidiu «negar provimento ao recurso hierárquico» que o aqui recorrente teria «apresentado».
O recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes:
1 – O presente recurso jurisdicional foi interposto da mui douta sentença de 27/5/04, proferida a fls. 35 e ss. do recurso contencioso de anulação com processo à margem identificado, instaurado pelo ora recorrente, que julgou improcedente tal recurso «por extemporaneidade na sua interposição».
2 – Na douta decisão recorrida entendeu-se que o recurso contencioso de anulação da deliberação do Conselho Directivo do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, por ter sido comunicada a 25 de Agosto de 2003 e recebida a 28, teria de ser intentado a 28/10/03, no prazo de dois meses a contar da notificação do acto, nos termos do art. 28º da LPTA.
3 – Uma vez que, nos termos do disposto na referida al. c) do art. 68º do CPA, a obrigação da Administração de fazer constar da notificação dos actos administrativos «o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para o efeito», apenas é exigível «no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso».
4 – Mais se entendeu na decisão recorrida que o facto de o recorrente ter solicitado ao Presidente do CD do ISSS, por carta registada de 15/10/03, que mandasse dar cumprimento ao disposto naquela disposição legal «não era susceptível de produzir qualquer efeito interruptivo do prazo para a interposição do recurso, prazo esse que se iniciou com a referida notificação em 28/8/03 e terminou em 28/10/03», pelo que nessa data se operou «a caducidade do respectivo direito».
5 – Ao contrário do que refere a mui douta decisão recorrida e o ofício do Gabinete da Secretária de Estado da Segurança Social, o ora recorrente não interpôs qualquer recurso hierárquico, nem o podia fazer, pois a situação que se pretendia ver alterada já não era recorrível.
6 – A decisão que se pretendia ver alterada, a decisão de 3/12/99 do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, pela qual lhe fora concedida a «prestação complementar de velhice do Fundo Especial dos Profissionais da Banca dos Casinos, no montante de 128.300$00, porém sem consideração das actualizações futuras», tornara-se irrecorrível, administrativa e contenciosamente, pelo decurso do tempo.
7 – Ora, foi esta não consideração das actualizações futuras da sua pensão, decidida pelo CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, que o ora recorrente pretendeu ver reapreciada ao abrigo do art. 58º da Portaria 140/92, de 4/3, por se tratar de um caso omisso, como detalhadamente se explicitou nos pontos 1 a 5 e 10 a 13 do recurso contencioso, que se dão por reproduzidos.
8 – Assim, em 2/5/02, o ora recorrente expôs a sua situação e requereu ao Sr. Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança Social, ao abrigo do citado art. 58º, por se tratar de um caso omisso, a reapreciação da sua pretensão e, «em consequência, submeter a sua pensão complementar a actualizações futuras».
9 – De facto, o requerimento em causa não era um verdadeiro recurso hierárquico, mas uma espécie de petição em que o recorrente, depois de expor os factos em que se fundamentava, deduzia uma pretensão perante a entidade que tinha competência para a sua apreciação.
10 – Logo, da notificação da deliberação que recaiu sobre o referido requerimento, tomada, não pela entidade a quem fora dirigido, mas por um órgão colegial dela dependente, deveria constar a indicação do órgão competente para a sua impugnação e o prazo para o efeito, pois aquele não configurava um recurso hierárquico cuja decisão esgotasse a via administrativa da sua impugnação, tornando-a um acto definitivo.
11 – Exactamente por isso, o ora recorrente teve o cuidado de solicitar ao Presidente do CD do ISSS, em 15/10/03, ainda dentro do prazo de interposição de recurso, previsto no art. 28º da LPTA, o cumprimento do disposto na al. c) do art. 68º do CPA.
12 – Só em 3/12/03 foi dada resposta ao solicitado, comunicando que da deliberação do Conselho Directivo já não havia recurso hierárquico, mas que, não se conformando com a mesma, deveria «interpor recurso contencioso para os tribunais administrativos, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da referida deliberação», pelo que, só a partir de então, a deliberação se torna apta a produzir os seus efeitos, pois, sem estas indicações, da entidade «ad quem» e do respectivo prazo de recurso, não se opera o efeito da caducidade deste prazo.
13 – O silêncio da Administração, no que se refere a estas obrigatórias indicações, não habilita, nem legitima ou implica, que ao administrado não reste outra alternativa senão o recurso à via contenciosa, sob pena de, se assim fosse, lhe ser vedado o acesso ao direito e aos tribunais, consagrado no art. 20º da CRP.
14 – Não é lícito concluir pela recorribilidade contenciosa de um acto se a notificação não menciona o órgão competente para apreciar a impugnação (acórdão do STA de 7/3/96, rec. n.º 39.216).
15 – Portanto, o prazo para interpor este recurso, previsto no art. 28º, n.º 1, al. a), só começa a correr depois de recebida a resposta da entidade recorrida, contendo a indicação das menções em falta na deliberação sob recurso, pois só nessa data, sanada a omissão, o acto se torna eficaz para determinar a caducidade do direito à sua impugnação, a qual ocorreu em 3/12/03 e, sendo o recurso contencioso de anulação interposto em 31 desse mesmo mês, foi o mesmo instaurado no prazo legal «supra» citado, isto é, tempestivamente.
16 – A douta decisão recorrida, ao rejeitar o recurso em causa, «por extemporaneidade na sua interposição», mais uma vez com o devido respeito, violou a al. c) do art. 68º do CPA e, ainda, o art. 20º da CRP.
Contra-alegou a entidade recorrida, pugnando pela bondade da «decisão a quo» e pelo não provimento do recurso jurisdicional.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub judicio», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
A decisão «sub censura» começou por constatar duas básicas coisas: que o recurso contencioso dos autos, porque fundado em vícios potencialmente causais da anulação do acto impugnado, deveria ter sido interposto no prazo de dois meses a contar da notificação dele; e que tal prazo fora aparentemente excedido, pois a notificação dera-se em 28/8/03 e o recurso apenas entrara em juízo em 31/12/03. Seguidamente, a decisão a quo» passou a ponderar se a figurada extemporaneidade do recurso não se desvaneceria ante o pedido, de aperfeiçoamento da notificação de 28/8/03, que o ora recorrente dirigira ao ora recorrido por carta datada de 15/10/03 e recebida em 17/10/03. E, após considerar que aquela notificação se mostrava completa e perfeita em face da natureza verticalmente definitiva do acto que comunicara, o TAF concluiu que o pedido de que ela fosse completada não trouxera «qualquer efeito interruptivo ou suspensivo do prazo para a interposição do recurso contencioso» – pelo que o recurso contencioso fora realmente interposto fora de tempo e tinha, por isso, de ser rejeitado.
No essencial, são duas as críticas que o presente recurso jurisdicional dirige à decisão «sub judicio»: a de que a notificação de 28/8/03 não integrara todos os elementos que deveria conter, pelo que a pretensão de que fosse ulteriormente completada tinha justificação e operara o diferimento para 3/12/03 – data da resposta ao pedido de suprimento da notificação supostamente irregular – do «dies a quo» do prazo para a interposição do recurso; e a de que, em última análise, a decisão proferida pelo TAF afronta o princípio, constitucionalmente consagrado, do acesso ao direito e aos tribunais.
Comecemos pela primeira dessas duas críticas. O aqui recorrente aceita que o recurso contencioso haveria de ser interposto no prazo de dois meses a que alude o art. 28º, n.º 1, al. a), da LPTA; todavia, e como sinteticamente já adiantámos, ele sustenta que esse prazo se iniciara, não na data em que foi notificado do acto em crise, mas somente quando a Administração respondeu ao seu pedido de que a notificação pretérita fosse completada com a referência, exigível à luz do art. 68º, n.º 1, al. c), do CPA, ao «órgão competente para apreciar a impugnação do acto» e ao «prazo para este efeito». Para fundar esta sua tese, o recorrente afirma sucessivamente o seguinte: que o acto recorrido, porque – ao invés do que nele se disse – não constituíra a decisão de um qualquer recurso hierárquico, não era verticalmente definitivo; que esta discernida natureza do acto implicava que ele poderia ser objecto de uma impugnação administrativa; que esta possibilidade de impugnação obrigava a que a notificação contivesse as indicações previstas no referido art. 68º, n.º 1, al. c), do CPA; e que, constatando-se que a notificação recebida omitira tais indicações, o recorrente tinha o direito de exigir a correcção dela, como fez, passando o prazo para a interposição do recurso a reportar-se à data em que a Administração lhe respondeu. Mas a posição do recorrente é insustentável, não só devido às razões expressas na decisão «a quo», mas ainda por um outro motivo mais sério, a que adiante nos referiremos.
Desde logo, surpreende que o recorrente recuse ao acto impugnado o atributo de ele ser verticalmente definitivo e, não obstante, o tenha acometido na ordem contenciosa; pois, se o acto verdadeiramente carecesse daquele predicado, o presente recurso apresentar-se-ia como ilegal «ex necessitate». Ademais, importa notar que a simples circunstância de o acto não constituir a decisão de um recurso hierárquico não implicava que ele estivesse forçosamente sujeito a uma impugnação na ordem administrativa – a que então se seguiriam todas as demais considerações que o recorrente teceu acerca daquilo que a notificação do acto deveria conter e do modo como se ultrapassaria a omissão nele havida; pois bem poderia suceder que o acto, apesar de não solucionar um recurso hierárquico, fosse, ainda assim, a derradeira palavra da Administração sobre o assunto em presença.
Ora, e na medida em que se traduzia numa deliberação do conselho directivo de um instituto público (ou seja, de um ente dotado de personalidade jurídica), o acto logo inculcava que era verticalmente definitivo, pois só o não seria se, a título excepcionalíssimo, estivesse sujeito a um recurso tutelar com carácter obrigatório (cfr. o art. 177º do CPA). Deste modo, a própria notificação do acto, realizada em 28/8/03, apresentara-o «recte» como susceptível de um recurso contencioso imediato, característica que imediatamente excluía, segundo a lógica e os próprios termos do art. 68º, n.º 1, al. c), do CPA, a obrigatoriedade de a mesma notificação acrescentar algo quanto ao destinatário e ao prazo de uma impugnação de tipo administrativo. Mas, se a notificação não apresentara uma qualquer insuficiência neste preciso domínio – como o ofício datado de 3/12/03 depois veio demonstrar – nenhuns efeitos suspensivos ou interruptivos do prazo do recurso se podem atribuir ao pedido erróneo de que a notificação fosse completada. E daí que, como o TAF asseverou, tal pedido não interferisse na contagem do prazo de dois meses previsto no art. 28º, n.º 1, al. a), da LPTA, o qual, iniciado em 28/8/03, estava de há muito transcorrido na ocasião em que o recurso contencioso dos autos foi interposto.
Deste modo, a decisão «a quo», na parte em que considerou irrelevante para a questão da extemporaneidade o requerimento tendente ao aperfeiçoamento da notificação, mostra-se inteiramente correcta. E, tal como atrás antecipáramos, apenas nos resta acrescentar que o mesmo resultado se pode atingir por uma via ainda mais clara.
Com efeito, a pretensão do recorrente, de que o prazo para deduzir o recurso contencioso fora interrompido pelo seu requerimento de aperfeiçoamento da notificação, tem por fundamento legal a previsão do art. 31º da LPTA. Ora, este preceito obriga a que o notificado reaja contra a notificação insuficiente no prazo de um mês. Este prazo conta-se nos termos do art. 279º do Código Civil (neste sentido, e v.g., cfr. o acórdão deste STA de 12/3/92, «in» rec. n.º 30.044); e é absolutamente certo que os requerimentos desse género deduzidos para além do dito mês nenhuns efeitos interruptivos, ou sequer suspensivos, operam sobre o prazo para a interposição do recurso contencioso (cfr., v.g., o acórdão do STA de 16/5/95, proferido no rec. n.º 32.464). Sendo as coisas assim, é indubitável que o pedido de que a notificação fosse completada, porque efectuado em Outubro de 2003, foi formulado depois do esgotamento do prazo de um mês previsto no art. 31º da LPTA – prazo esse que, no caso, se contava desde 28/8/03. Consequentemente, e agora por esta via mais drástica, é inequívoco que o ora recorrente não pode aproveitar-se do efeito interruptivo previsto no n.º 2 do art. 31º da LPTA.
Ante o exposto, improcedem todas as conclusões da alegação de recurso em que o recorrente intenta persuadir que o seu pedido de notificação de elementos supostamente omitidos diferira «in futurum» o início do prazo para contenciosamente recorrer. E, assente este ponto, apenas nos falta averiguar se a decisão do TAF fere o estatuído no art. 20º da CRP.
Neste particular, o recorrente regressa às «obrigatórias indicações» do art. 68º, n.º 1, al. c), do CPA, para afirmar que, na falta delas, o notificado não está em condições de imediatamente recorrer; e, por isso, a exigência de que se interponha o recurso contencioso antes de tais «indicações» serem fornecidas seria violadora do princípio do acesso ao direito e aos tribunais.
Se nos ativermos a uma perspectiva ampla, a mera existência do presente processo contradiz a ideia de que o recorrente viu negado aquele acesso – pois deparamo-nos aqui com uma discussão «de jure» realizada num tribunal. Mas vamos seguidamente admitir que, «sensu stricto», o princípio acolhido no art. 20º da CRP se refere à expectativa de se obter uma decisão «de meritis».
Antes do mais, convém relembrar o que acima já expusemos: «primum», que os elementos que o recorrente imaginou faltarem na notificação que recebera não podiam, nem deviam, constar dela, atenta a índole verticalmente definitiva da deliberação comunicada – pelo que a suposta falta verdadeiramente não existiu; e, mesmo que por absurdo assim não fosse, sempre teríamos, «secundum», de concluir que a extemporaneidade do recurso contencioso se devera, não à insuficiência da notificação de 28/8/03, mas ao tardio uso pelo recorrente da faculdade que o art. 31º da LPTA genericamente previa.
Portanto, e em qualquer dos casos, a intempestividade do recurso sempre é de imputar ao recorrente – seja à sua deficiente representação da notificação que recebera, seja ao seu desrespeito pelo prazo de um mês, que o art. 31º da LPTA consagrava. Mas isto significa também que o recorrente teve amplas possibilidades, que desperdiçou, de aceder aos tribunais e de aí fazer valer as suas razões de fundo; e que a decidida rejeição do recurso contencioso não constitui a negação «in ovo» daquelas possibilidades, mas tão só a aplicação estrita das regras, necessariamente constringentes, que definem e ordenam o acesso dos interessados à justiça e às instâncias jurisdicionais que a aplicam.
Deste modo, o decidido no TAF não ofendeu o estatuído no art. 20º da CRP, como o recorrente clama, razão por que improcedem todas as conclusões da alegação de recurso em que essa ofensa vem denunciada. Convém ainda apontar a irrelevância das conclusões sobrantes, já que elas não concernem às questões a resolver no presente recurso. E, de tudo o que ficou dito, extrai-se o acerto da decisão «sub judicio», pois a extemporaneidade do recurso contencioso determinava a sua rejeição, «ex vi» do art. 57º, § 4º, do RSTA.
Nestes termos acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente:
Taxa de justiça: 300€ (trezentos Euros).
Procuradoria: 150€ (cento e cinquenta Euros).
Lisboa, 28 de Abril de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.
