01541A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A inexecução do julgado, por causa legítima, pode dar lugar ao pagamento de uma indemnização.

II- Todavia, e ao contrário do que parece resultar duma leitura mais ligeira do que se dispõe no art.º 178.º/1 do CPTA, não é seguro que a anulação do acto e a impossibilidade de execução do julgado pela via da reconstituição natural determine, sempre e em qualquer caso, a atribuição de uma indemnização e isto porque o Exequente só tem direito a ser indemnizado quando seja certo ou, no mínimo, seja muito provável que a retoma do procedimento iria conduzir a que ele viesse a obter o benefício a que se candidatou.

III- Com efeito, dependendo a atribuição dessa indemnização da verificação dos pressupostos de responsabilidade fixados na lei civil – facto, ilicitude deste, culpa do agente, dano, e nexo de causalidade entre o facto e o dano – não faz sentido que a mesma possa ser atribuída a quem não provou a existência dos danos cujo ressarcimento reivindica ou a quem não provou a existência um nexo de causalidade entre esses danos e o acto anulado.

IV- Não sendo possível determinar o valor exacto dos danos resultantes da inexecução o tribunal julgará equitativamente.

A… veio requerer, contra o Ministério da Cultura e o Instituto das Artes, a execução do Acórdão do Pleno deste STA, de 23/01/2007, que anulou o despacho, de 12/05/2003, do Sr. Ministro da Cultura que homologou a lista de classificação final do concurso para Apoio às Actividades Teatrais para o ano de 2003, alegando, em síntese, o seguinte:

- A Exequente candidatou-se ao referido concurso e nele foi classificada na 22.ª posição, ficando a 0,5 pontos da 20.ª e última candidatura subsidiada.

- A anulação judicial do identificado despacho constituiu a Administração na obrigação de reconstituir a situação que existiria se o mesmo não tivesse sido praticado

- Todavia, a Administração não executou aquela decisão por o Sr. Secretário de Estado da Cultura ter proferido despacho invocando causa legítima de inexecução.

- E a Exequente concede que esta se verifique não abdicando, porém, do direito a ser indemnizada pelo facto de lhe ter sido retirado o direito à reconstituição da legalidade.

- Indemnização que deve ser compreender a quantia de 78.139,00 euros, correspondente ao valor do subsídio que teria recebido se não fosse o acto ilegal, e ao valor dos honorários pagos ao seu mandatário no montante de 3.927,00 euros.

A Direcção Geral das Artes – que sucedeu ao Instituto das Artes – contestou não só para invocar a existência de causa legítima de inexecução como também para defender que a Exequente não tem direito ao pagamento da reclamada indemnização, visto que ao apresentar-se a concurso apenas lhe assiste o direito de ver a sua candidatura ser tratada com igualdade em relação às restantes e, sendo classificada em lugar elegível, ser contemplada com o subsídio correspondente. Deste modo, a) e não podendo o procedimento onde o acto impugnado foi proferido ser retomado, b) sendo impossível provar que, não fora o acto anulado, a Exequente teria sido classificada em lugar elegível e seria contemplada com a atribuição de subsídio, c) e não tendo essa anulação colocado a Exequente em lugar de vantagem relativamente a qualquer outra das restantes candidaturas, a mesma não pode reclamar o pagamento de qualquer indemnização, nem mesmo a decorrente dos encargos financeiros assumidos com essa candidatura.

Encontrando-se assente a existência de causa legítima de inexecução as partes foram notificadas - ao abrigo do disposto nos art.ºs 164.º/6 e 166.º do CPTA - para acordarem no montante da indemnização devida e, não tendo sido possível obter esse acordo, foram as mesmas convidadas a sugerir as diligências instrutórias que considerassem necessárias, direito que só a Exequente exerceu para dizer que, do seu ponto de vista, a decisão de mérito ter-se-ia de fundar nos elementos documentais juntos aos autos e que, por isso, não havia necessidade de mais diligências instrutórias. Todavia, e para o caso de assim se não entender, arrolou diversas testemunhas cuja inquirição requeria.

Reunindo os autos os elementos indispensáveis à prolação de decisão e, portanto, sendo inútil inquirir as testemunhas arroladas - como a Exequente reconhece - cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

Tendo-se em conta os documentos juntos ao instrutor e ao processo principal e o acordo das partes, consideram-se provados os seguintes factos:

1. A Recorrente é uma pessoa colectiva que se dedica à produção e montagem de espectáculos teatrais e a actividades culturais afins ao teatro.

2. E, nessa qualidade, apresentou-se ao concurso aberto pelo Instituto Português das Artes e do Espectáculo, ao abrigo da Portaria n.º 1056/02, de 20/8, que, publicada em Anexo a este diploma, estabeleceu o Regulamento do Apoio às Actividades Teatrais de Carácter Profissional e de Iniciativa Não Governamental para o ano de 2003, que ora se dá por reproduzido.

3. Na vertente Projectos Anuais o apoio financeiro a distribuir era de 1.000.000,00 euros pelo número máximo de 20 concorrentes, sendo que o subsídio máximo a conceder não podia exceder 190.000,00 euros.

4. A Exequente apresentou um projecto cujo apoio solicitado excedia ao 190.000,00 euros fixados como limite máximo.

5. Na reunião de 7/02/2003 o Júri deliberou que:”Ao candidato com pontuação mais alta o Júri decidiu atribuir 40% da verba solicitada e 28% da verba solicitada aos candidatos com a mais baixa das pontuações, segundo escalões progressivamente decrescentes.”

6. Em 12/05/2007 o Sr. Secretário de Estado da Cultura proferiu despacho de homologação da lista elaborada pelo Júri de classificação final das candidaturas que se apresentaram ao referido concurso.

7. A Exequente ficou posicionada no 23.º lugar tendo-lhe sido atribuído 35,9 pontos.

8. Ao candidato classificado na 20.º posição foram-lhe atribuídos 36,4 pontos. – vd. fls. 174 a 176 do recurso contencioso que se dão por reproduzidas.

9. O despacho referido no anterior ponto 6 foi anulado pelo Acórdão do Pleno deste STA, de 23/01/2007, com fundamento em vício de violação de lei, por ofensa dos princípios da estabilidade do concurso e da imparcialidade. – Vd. fls. 386/400 do recurso contencioso, que se dão por integradas.

10. Por despacho do Sr. Secretário de Estado da Cultura, de 14/03/2007, foi julgada “verificada uma situação de impossibilidade absoluta e de grave prejuízo para o interesse público, que impede a reconstituição do procedimento do concurso, sendo irremovíveis os obstáculos derivados da efectiva execução dos projectos nele contemplados, já apresentados publicamente.” – fls. 50 e 51 destes autos que se dão por reproduzidas.

11. A Exequente aceitou que ocorria causa legítima de inexecução (art.º 25.º da petição inicial).

12. A Exequente pagou ao seu Ilustre Mandatário 3.927 euros de honorários. – Fls. 52 a 60 dos autos que se dão por integradas.

II O DIREITO.

Decorre do anterior relato que a Exequente se apresentou ao Concurso aberto pelo Instituto Português das Artes e do Espectáculo (a quem a Direcção Geral das Artes sucedeu) destinado apoiar financeiramente as actividades teatrais no ano de 2003 e que foi afastada da possibilidade de obter qualquer financiamento por ter sido posicionada no 23.º lugar na lista de classificação final proposta pelo Júri, homologada pelo despacho do Sr. Secretário de Estado da Cultura, e de só os primeiros 20 classificados serem contemplados.

Tal acto homologatório foi, porém, anulado pelo Pleno deste STA por considerar que ele estava inquinado por “vício de violação de lei por ofensa aos princípios da estabilidade do concurso e da imparcialidade” visto o Júri, na apreciação do factor «consistência do projecto de gestão», em vez de pontuar os candidatos de acordo com os critérios que estabelecera na sua primeira reunião, ter introduzido um novo elemento de aferição desse factor – «limite máximo do apoio solicitado» – e de o ter aplicado na apreciação da proposta da Exequente, o que determinou que a mesma fosse pontuada com zero pontos nesse factor e de isso a ter afastado da possibilidade de obter classificação que lhe permitisse ser contemplada com o correspondente subsídio.

É este Acórdão que a Exequente quer ver cumprido e, aceitando verificar-se causa legítima de inexecução, sustenta que esse cumprimento terá de passar pela fixação de uma indemnização que a compense dos prejuízos sofridos, a qual deverá integrar as quantias de 78.139,00 euros - o montante de subsídio que receberia não fora a prática da ilegalidade determinante da anulação do acto - e de 3.927,00 euros referente aos honorários pagos ao seu mandatário judicial.

Deste modo, existindo convergência entre demandante e demandadas quanto à existência de causa legítima de inexecução e de, por isso, estar afastada a possibilidade da Exequente ser colocada na situação que teria se o acto anulado não tivesse sido praticado, a questão que se nos coloca é a de identificar quais as consequências resultantes dessa impossibilidade de reconstituição natural.

1. É sabido que, anulado o acto objecto de impugnação, a Administração tem o dever de executar espontaneamente essa decisão nos três meses imediatos à sua notificação e que, se tal não suceder, o interessado pode requerer essa execução nos seis meses imediatos (art.ºs 173.º/1 e 176.º/1 e 2 do CPTA) a qual, por via de regra, passa pela reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado. Só assim não será se aquela reconstituição for absolutamente impossível ou causar grave prejuízo ao interesse público pois, neste caso, importará declarar a existência de causa legítima de inexecução e compensar os prejuízos sofridos pelo Exequente em razão de não ser colocado na posição que teria não fosse a prática do acto ilegal, atribuindo-lhe uma indemnização que o compense de tais prejuízos (art.ºs 175.º, 163.º e 178.º do CPTA (Vd. a propósito o art.º 566.º/1 do CC.)).

O que significa que o recurso à atribuição de uma indemnização como forma de compensar a inexecução do julgado é uma via alternativa e de último recurso à via normal da reconstituição natural.

Sendo assim, e sendo que, in casu, foi acordado que a referida reconstituição era já impossível a questão que se nos coloca é a de identificar os danos causados por esse facto e a de arbitrar a indemnização que lhes corresponde.

2. O art.º 178.º/1 do CPTA estatui que não se podendo executar o julgado, por se verificar a existência de causa legítima de inexecução, o Tribunal ordena a notificação da Administração e do Exequente para que estes, no prazo de 20 dias, acordem o montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, o que tem levado a doutrina e a jurisprudência deste Supremo a considerar que esta indemnização visa compensar o Exequente pelo facto de já não ser possível colocá-lo na situação que por direito lhe pertencia e, correspondentemente, de libertar a Administração de cumprir essa obrigação. Ou seja, tal indemnização destinar-se-ia a reparar os danos resultantes da execução se ter frustrado, ressarcindo aquilo que vem sendo chamado de expropriação do direito à execução ou de perda de uma oportunidade.

O que quer dizer que a perda da possibilidade de reconstituição da situação natural, independentemente de outros eventualmente existentes, constitui, por si só, um dano real que importará indemnizar. Por ser assim, isto é, por se tratar de um dano perfeitamente identificado e de contornos bem definidos vem afirmando que a reparação desse singular direito deve ser alcançada de forma rápida e expedita, preferencialmente, através do acordo das partes. Do que se trata, como referem Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, é “de assegurar ao exequente, no âmbito de um processo declarativo sumário, uma compensação pelo facto da inexecução”, a qual é objectiva e independente de culpa (Anotação ao art.º 166.º no Comentário ao CPTA.), (Vd. os Acórdãos do STA de 29.11.05 (rec. 41321), de 01.10.08 (rec. 42.003), de 25.02.09 (rec. 47472) e de 20/01/2010 (rec. 47578-A) e Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, anotação ao art.º 166.º).

Haveria, assim, que distinguir a indemnização devida pela inexecução – que dispensava o apuramento do montante indemnizatório correspondente à efectiva perda sofrida pelo Exequente em resultado da prática do acto anulado – da indemnização devida pela prática do acto ilegal - a exigir aquele apuramento e, portanto, a exigir outros desenvolvimentos processuais – visto tratarem-se de indemnizações autónomas e diferenciadas quer no tocante aos danos que ressarciam quer na forma do seu cálculo. No primeiro caso, esse cálculo far-se-ia no próprio processo de execução através de meios sumários e expeditos e, no segundo, o mesmo seria feito através da formulação de um pedido autónomo nos termos do n.º 5 do art.º 45.º do CPTA, isto é, através da instauração de um processo declarativo especial autónomo (Vd. Aroso de Almeida e F. Cadilha in Comentário ao CPTA, pg. 872.)

Deste modo, e tendo as partes aceite a existência de causa legítima de inexecução, a Exequente nada mais poderá reclamar neste processo para além do arbitramento de uma indemnização que a compense dos danos provocados pela impossibilidade da reconstituição natural e pela frustração de, por este meio, não ver imediatamente reparados todos os prejuízos eventualmente sofridos em resultado da prática do acto anulado. E, consequentemente, por se ver obrigada a recorrer ao meio processual aludido no art.º 45.º/5 do CPTA para obter a reparação desses prejuízos, isto é, para ser indemnizada pelo facto de não ter sido posicionada no 3.º lugar do mencionado concurso e de, por isso, não ter recebido o correspondente subsídio

3. Estando, assim, adquirido que o meio processual adequado a apurar o efectivo prejuízo – economicamente verificável - sofrido pela Exequente em resultado da prática do acto anulado e a proporcionar a atribuição da correspondente indemnização é a acção a que alude no art.º 45.º/5 do CPTA, improcede a sua pretensão de ser aqui indemnizada pelos prejuízos alegadamente sofridos pelo facto de não ter sido posicionada no 3.º lugar do concurso ora em causa e de, em consequência, não ter recebido o subsídio que lhe correspondia. Tal pedido, como já se disse, só poderá ser satisfeito na acção a que alude o art.º 45.º/5 do CPTA visto só nela se poder indagar se aquela alegação tem fundamento e analisar se o apontado prejuízo tem relação directa e causal com o acto anulado.

Resta, pois, identificar os prejuízos decorrentes da inexecução que aqui se podem compensar pois só esses poderão obter ressarcimento nesta acção executiva.

E tais prejuízos são unicamente os correspondentes à frustração do Acórdão não poder ser executado e de, por causa disso, a Exequente não poder ser colocada na situação que teria não fora a ilegalidade que determinou a anulação do acto.

Com efeito, e muito embora a Exequente tenha pedido o ressarcimento dos gastos em honorários ao seu Ilustre Mandatário por causa da impugnação daquele acto, certo é que tal gasto não constitui um dano decorrente da impossibilidade de execução do julgado e, por ser assim, este não é o meio processualmente adequado a obter o seu ressarcimento

Nesta conformidade, tendo-se em conta que a frustração causada pela expropriação do direito à execução é o único dano que ora importa ressarcir e que tal frustração está directamente relacionada com o facto da Exequente ter ficado a 0,5 pontos de ter sido contemplada com o subsídio (ou parte do subsídio) a que se candidatou, o número máximo de programas a apoiar, o tempo entretanto decorrido e o disposto no art.º 566.º/3 do CC, consideramos que tal dano deve ser computado em 4.000 euros.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam julgar parcialmente procedente esta acção e, consequentemente, em condenar as Executadas a pagar à Exequente a quantia de 4.000 euros, acrescida de juros de mora à taxa legal, desde o trânsito em julgado do presente Acórdão.

Custas por Exequente e Executadas na proporção do respectivo vencimento.

Lisboa, 2 de Junho de 2010. – Alberto Acácio da Costa Reis (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Luís Pais Borges.