0259/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A deliberação camarária a determinar que fosse levantado auto de contra-ordenação e, face à gravidade da situação, também ordenou o encerramento de um estabelecimento de discoteca por falta de segurança contra incêndios e falta de certificado de conformidade ou projecto de segurança, deve interpretar-se como medida provisória tomada logo na abertura do procedimento em que poderia ser aplicado o encerramento - art.ºs 32; 38.º al. l) e 39.º n.º 1 al. c) e n.º 2 do DL 168/97, de 4 de Julho- destinada a evitar lesão grave do interesse público na preservação da segurança para a protecção da vida e da saúde das pessoas, como prevê o artigo 84.º do CPA.

II- A medida provisória é temporária, reversível, e destinada a evitar um dano que justificadamente se receia como iminente, não é uma medida sancionatória, ainda que exista uma sanção com a mesma designação de encerramento.

III- As medidas administrativas provisórias, atenta a sua natureza e os fins que prosseguem podem ser tomadas em qualquer estado ou fase do procedimento - artigo 84.º do CPA - pelo que a sentença que interpretou a medida cautelar como sanção e considerou que não podia ser tomada antes de concluído o processo de contra-ordenação em que a lei prevê, além de uma coima a sanção acessória de encerramento do estabelecimento, comete erro de interpretação do acto impugnado e erro de julgamento.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A. ..,

na qualidade de proprietário do estabelecimento “Discoteca ...”, em Cascais, interpôs no TAC de Lisboa, contra a

Câmara Municipal de Cascais

Recurso contencioso de anulação da deliberação de 18.11.98 que aprovou o encerramento da discoteca, na sequência do que foi ordenada a cassação do alvará do estabelecimento.

Por sentença de 25.9.02 o recurso foi julgado procedente e a deliberação anulada por o encerramento ter sido ordenado nos termos da al. c) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 39.º do DL 168/97, de 4 de Julho, que prevê aquela medida como sanção acessória de coima pela prática de contra ordenação, a aplicar no respectivo processo contra ordenacional e, portanto, como decisão condenatória e não, como foi praticado, na deliberação que ordenou o levantamento de auto e início do processo contra ordenacional.

A CMC recorre daquela sentença para este STA, alega e formula as seguintes conclusões:

I. Dos presentes autos resultou provado, que muito embora o estabelecimento "Discoteca ..." possuísse alvará, não cumpria com as regras injuntivas de direito, que visam, fundamentalmente, assegurar a prevenção de riscos de incêndio;

II. Várias foram, aliás, as queixas apresentadas, quer à Câmara municipal, quer ao Governo civil de Lisboa, pelos condóminos e vizinhos do prédio onde funcionava o estabelecimento, por sentirem a sua segurança e saúde em perigo;

III. Na sequência das aludidas reclamações, solicitou a Câmara Municipal, vistoria ao Serviço Nacional de Bombeiros, que em seguida notificou o Recorrente, para juntar certificado de conformidade do estabelecimento ou projecto de segurança do mesmo;

IV. O Recorrente não só não entregou os elementos solicitados, como não efectuou no referido estabelecimento quaisquer alterações, por forma a cumprir com as exigências legais, nomeadamente no que diz respeito ao cumprimento das normas de segurança contra risco de incêndio;

V. As anomalias detectadas pelo Serviço Nacional de Bombeiros, constam do relatório junto com o processo instrutor, e deveriam ter sido corrigidas no projecto de plano de segurança a apresentar;

VI. O estabelecimento encontrava-se em funcionamento num prédio de habitação em plena Baixa de Cascais;

VII. Perante a recusa do proprietário em cumprir com as exigências legais, impunha-se à Entidade Recorrida a adopção de medidas, que implicassem o imediato encerramento do estabelecimento em questão, já que o seu funcionamento colocava em risco a segurança dos demais condóminos do prédio, como dos prédios vizinhos e ainda os próprios clientes;

VIII. Nesta conformidade e atento o justo receio da Câmara Municipal, de que da continuação do funcionamento do estabelecimento resultasse grave lesão para o interesse público, ordenou o seu encerramento, como medida provisória;

IX. A Entidade Recorrida, apenas cumpriu com os deveres, que por lei lhe são impostos, na salvaguarda de interesses de ordem pública, como seja a tranquilidade, a salubridade e nomeadamente a segurança do agregado populacional;

X. O Artigo 84° do Código do Procedimento Administrativo, confere ao órgão competente para a decisão final, poderes para ordenar as medidas provisórias, que se mostrem necessárias, se houver o justo receio de, sem tais medidas, se produzir grave lesão do interesse público em causa;

XI. No caso vertente foi precisamente o justo receio que do funcionamento do aludido estabelecimento resultassem danos de tal forma graves para o interesse público, que a Entidade Recorrida tem o dever de acautelar, que levaram à tomada da medida provisória de encerramento desse mesmo estabelecimento;

XII. A caducidade do alvará n° 735, foi declarada por despacho de 26 de Abril de 2000, na sequência de uma vistoria efectuada nos termos do artigo12°, do Decreto-lei n° 168/97, de 04 de Junho;

XIII. Todas as razões expostas, bem como a factualidade constante do processo instrutor, demonstram, que o acto recorrido é perfeitamente legal, em contrário ao decidido.

III- A Matéria de Facto Provada.

A sentença considerou assentes os seguintes factos:

1. Com data de 11.11.1998, pela Vereadora do Pelouro da Câmara Municipal de Cascais, foi elaborada e submetida a reunião de Câmara, a Proposta n° 1334/98 do teor seguinte:

"Discoteca .... Proposta de Encerramento. Actividades Económicas”:

“Considerando que:

. O estabelecimento “Discoteca ...” possui o Alvará n° 735 de 13 de Março de 1973, para "estabelecimento de Boite”;

. De acordo com o relatório do Serviço Nacional de Bombeiros, recebido em 6 de Outubro último, na sequência da vistoria realizada em 15 de Abril foram detectadas diversas "anomalias respeitantes à Segurança Contra Riscos de Incêndios" naquele estabelecimento;

. Apesar de solicitado por aquela entidade, não foi entregue o certificado de conformidade nem qualquer projecto de segurança;

. Estas anomalias, ainda não corrigidas, constituem incumprimento do nº2 do art. 32 do Decreto-Lei n° 168/97 de 4 de Julho, bem como da Portaria n° 1063/97 de 21 de Outubro;

Proponho que:

Nos termos da alínea l) do nº 1 do art. 38 do Decreto-Lei nº 168/97 de 4 de Julho, seja levantado o respectivo auto de contra-ordenação e que, face à gravidade da situação, seja encerrado o estabelecimento, nos termos da alínea c) do nº1 e do nº2 do art. 39 do mesmo diploma, no prazo de 30 dias a contar da notificação.

Caso o estabelecimento não seja encerrado no prazo previsto no número anterior, o proprietário do estabelecimento Incorrerá na prática de crime de desobediência nos termos do art. 348 do Código Penal”.- Cfr. fls. 13 e 14 dos autos e processo instrutor;

2. Tal proposta foi aprovada por unanimidade, por deliberação da Câmara Municipal de Cascais de 18 de Novembro de 1998. - Cfr. Idem;

3. Em 10.3.1999, foi elaborado auto de notícia por um Fiscal da CMC, em nome do recorrente, “por manter em funcionamento a Discoteca ... sem estar dotada dos meios adequados de prevenção contra riscos de incêndio, de acordo com as normas técnicas estabelecidas em regulamento, conforme parecer do Serviço Nacional de Bombeiros referido no ofício 5497 de 98-10-02"- Cfr. p.i. apenso;

4. Por despacho de 6.4.1999, proferido pela Vereadora do Pelouro das Actividades Económicas, no uso de competência delegada, sob parecer datado de 5.4.1999, do Chefe de Divisão de Licenciamento de Actividades Económicas, foi indeferido o pedido formulado pelo recorrente, de concessão de mais uma prorrogação de 120 dias para dar execução ao determinado na deliberação de 18.11.1998 e determinado que a DFIS procedesse à cassação do respectivo alvará. - Cfr. p.i. apenso;

5. Por requerimento de 17.5.1999, o recorrente, industrial de hotelaria, veio, na qualidade de proprietário do estabelecimento "Discoteca ...", interpor recurso contencioso da deliberação de 18.11.1998, da Câmara Municipal de Cascais - Cfr. fls. 2 e ss. dos autos.

IV- Apreciação. O Direito.

Tal como decorre da matéria de facto a deliberação da CMC foi tomada com base na proposta que apontava os factos de a discoteca apresentar anomalias respeitantes a segurança contra risco de incêndio, não possuir certificado de conformidade, nem qualquer projecto de segurança, que apesar de solicitado não apresentava, nem corrigia aquelas anomalias pelo que prosseguia assim:

“Proponho que

Nos termos da al. l) do n.º 1 do artigo 38.º do DL 168/97, de 4 de Julho, seja levantado o respectivo auto de contra ordenação e que, face à gravidade da situação, seja encerrado o estabelecimento nos termos da al. c) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 39.º do mesmo diploma, no prazo de 30 dias a contar da notificação.”

Perante esta deliberação a sentença considerou que se tratou de aplicação da sanção acessória da alínea c) do n.º 1 do artigo 39.º do DL n.º 168/97, de 4/7 sem precedência do processo de contra ordenação e portanto sem as garantias daquele decorrentes e que a lei impõe como formalidade essencial à prática de um acto com semelhante conteúdo.

A CMC neste recurso jurisdicional trata da questão de a deliberação ter sido adoptada pela CMC como medida provisória nos termos do art.º 84.º do CPA. Embora seja uma questão não apreciada nem decidida na sentença de modo expresso ela está no entanto subjacente na forma como a sentença interpretou o acto recorrido, e, assim, pode influir no exame da decisão abraçada pela sentença, inquinando-a de erro se o acto anulado devesse interpretar-se como preenchendo aquele tipo de medida cautelar e não o que a sentença configurou como sendo de tomada de medida definitiva.

E, sendo assim, está alegado erro de julgamento na interpretação do acto com consequências quanto à procedência do recurso, pelo que haverá de conhecer-se desta questão.

Os elementos de interpretação do acto são essencialmente a respectiva letra, os objectivos revelados pelo seu conteúdo, o contexto em que é prolatado e o tipo legal.

Em face do tipo legal a medida aplicada embora se reconduza à previsão do artigo 39.º n.º 1 al. c) da LPTA, pode, dado tratar-se do encerramento de estabelecimento, passar a ser objecto de medida provisória, baseada no receio de, na sua falta se produzir lesão grave para o interesse público.

Isto é, o encerramento de estabelecimento pode ser entendido como medida provisória dado que tanto pode assumir natureza sancionatória como de medida destinada a evitar males maiores, como os derivados de perigo de incêndio no estabelecimento de discoteca do recorrente, ou seja, a sua natureza também se coaduna com a aplicação provisória, ainda que neste caso se não trate de consequência com o mesmo conteúdo e extensão visto que será um encerramento para evitar os perigos considerados eminentes e pelo período necessário à adopção da medida definitiva.

Passando a analisar o texto do acto constata-se que ele é mais conforme com esta perspectiva da medida cautelar, uma vez que começa por falar em riscos graves de incêndio e segurança em geral do edifício, para depois determinar que se levante auto por contra ordenação devido àquela falta, e “face à gravidade da situação determina-se também desde logo, o encerramento do estabelecimento. Quer dizer que se a deliberação impugnada aplicasse a medida definitiva não faria sentido algum ordenar o levantamento do auto de contra ordenação nos termos do n.º 1 al. l) do artigo 38.º do DL 168/97, de 4.7, em cujo termo poderia ser aplicada coima e a medida de encerramento do estabelecimento, esta nos termos do artigo 39.º n.º 1 - c).

De modo que os objectivos que estão expressos na deliberação camarária com tradução literal suficiente e apreensível a qualquer destinatário consistem em pôr cobro imediatamente à perigosidade que resulta do funcionamento do estabelecimento sem condições de segurança contra incêndios e sem plano de segurança (n.ºs 2 e 3 do artigo 32.º do DL 168/97), através da medida de encerramento provisório, isto é, sem prejuízo da apreciação da situação no processo de contra ordenação e da aplicação, a final, da coima e das sanções acessórias que se mostrem adequadas.

Esta possibilidade de aplicar o encerramento como medida provisória encontra apoio legal no artigo 84.º do CPA que permite ao órgão competente para a decisão final, ordenar as medidas provisórias necessárias a evitar produção de grave lesão do interesse público cujo risco seja elevado e por isso mesmo causador de justificado receio quanto à respectiva produção.

Ora, a medida de encerramento do estabelecimento assim tomada é revisível, limitada no tempo e não exclui a avaliação e decisão definitiva após o devido processo contra ordenacional, pelo que não tem a mesma natureza nem a extensão da medida definitiva, essa sancionatória, com o mesmo nome (encerramento do estabelecimento), da alínea c) do n.º 1 do artigo 39.º citado.

Em situação similar decidiu o Ac. deste STA de 27.09.2001, no Proc. 41529, que o encerramento de estabelecimento de diversão, com fundamento de que é factor de perturbação da ordem e tranquilidade públicas e de deformação social da juventude, determinado por despacho em que se convida o respectivo proprietário a pronunciar-se em determinado prazo, é uma medida provisória, conforme a previsão do artigo 84.º n.º 1 do CPA.

Assim, a deliberação deve ser entendida como medida provisória e a sentença, lavra em erro quando a considerou como sanção definitiva tomada sem o decurso do processo de contra ordenação, pelo que não pode manter-se.

Nos termos indicados o recurso jurisdicional procede e a sentença, quanto ao aspecto analisado seria de revogar.

Importará, porém, rever a decisão proferida quanto à parte em que foi favorável a quem recorre, a CMC, apesar de não haver recurso nem contra alegação em que se peça aquela revisão do julgado, mas a que deve proceder-se por imposição da al. c) do artigo 110.º da LPTA.

A sentença considerou que o acto não enfermava de nulidade por ofensa do direito ao trabalho e da iniciativa económica privada.

E, efectivamente, tratou o acto recorrido do enceramento provisório de um estabelecimento por razões de segurança, em que não está em apreciação nenhum aspecto relacionado directamente com o direito ao trabalho de alguém em concreto, pelo que não se pode concluir que seja ofendido tal direito constitucional.

Também a iniciativa privada não é afectada podendo o recorrente continuar a ser empresário e até eventualmente a explorar aquele estabelecimento desde que adapte as suas características à exigência de segurança requerida pelo interesse público, pelo que também aqui se não vislumbra violação de direito fundamental ou equiparado.

A sentença considerou depois que a deliberação recorrida não viola o artigo 32.º n.º 10 da Const. porque este se reporta apenas a garantias em processos sancionatórios.

E, efectivamente, como se viu, a medida tomada é cautelar e não sancionatória pelo que não é aplicável a invocada norma constitucional, e também não se há-de, nem pode, considerar violada.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogar a sentença e negar provimento ao recurso contencioso.

Sem custas neste STA atenta a isenção da recorrente jurisdicional e a não intervenção do recorrente contencioso neste recurso jurisdicional, mas este vai condenado nas custas do recurso contencioso, fixando-se nele a taxa de justiça de 200 € e a procuradoria de 60%.

Lisboa, 18 de Março de 2003.

Rosendo José – Relator – João Belchior – Políbio Henriques