Cumpre decidir.
2. O acórdão recorrido, como a sentença do TAFB, deu como provados os seguintes factos:
- I)Em despacho com o n.º 17461/2005, datado de 25/07/2005, do Sr. Ministro do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, publicado em DR, II Série de 16/08/2005, retira-se que: "... Nos termos do disposto nos artigos 1º 13º, n.º 1, e 14º, n.º 1, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, e nos artigos 6º e 7º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de Dezembro, com os fundamentos constantes da informação n.º 204/DSJ, de 19 de Julho de 2005, da Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, declaro a utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, das duas parcelas identificadas com os nºs 82 e 133 na planta parcelar de expropriações – 3ª fase e no mapa de expropriações – 3ª fase, anexos ao presente despacho e que dele fazem parte integrante, necessárias à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, aprovado pela Assembleia Municipal de Viana do Castelo em 15 de Fevereiro de 2002, e publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 183, de 9 de Agosto de 2002, pela declaração n.º 248/2002, a desenvolver no município de Viana do Castelo, a favor de A... S. A, constituída pelo Decreto-Lei n.º 186/2000, de 11 de Agosto.
Os encargos com a expropriação são da responsabilidade da A..., S.A. ..." (cf. doc. de fls. 199 e de fls. 739 dos autos principais cujo teor aqui se dá por reproduzido);
- II)Em despacho com o n.º 18586 da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, extrai-se que: "... Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo. - Por ter saído incompleto o despacho n.º 17461/2005 (2ª série), publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 156, de 16 de Agosto de 2005, é publicado o mapa de expropriações – 3ª fase referido no seu texto..." (cf. doc. de fls. 740 a 746 dos autos principais cujo teor aqui se dá por reproduzido);
- III)Do mapa de expropriações referido no número anterior constam, entre outros, os nomes dos Requerentes enquanto proprietários/outros interessados na expropriação da parcela n.º 133;
- IV)Em 18/01/2006 foi citado o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (cf. doc. a fls. 664 dos autos principais, paginação aplicação SITAF).
- V)Em despacho intitulado "Resolução Fundamentada", datado de 19/01/2006, proferido pelo Sr. Secretário de Estado do Ambiente em substituição do Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, para cujo conteúdo integral aqui se remete, relativamente à questão da suspensão de eficácia do acto referido no número um, reconhece-se que: "... o acto suspendendo, por efeito do disposto nos artigos 6º e 7º do Decreto-Lei n.º 314/2000, ..., atribui à expropriação das parcelas em causa carácter urgente, o que, à luz do estatuído no nº 2 do artigo 15º do Código das Expropriações, ..., confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa da parcela em causa.
... A atribuição de carácter urgente à expropriação das referidas parcelas encontra fundamentação no próprio acto suspendendo, justificando-se pela dinâmica e natureza integrada da execução do Programa ... na cidade de Viana do Castelo.
O que está em causa .... quando se conclui pela necessidade de, com rapidez, levar a cabo a acção prevista para as parcelas nº 82 e 133, considerada no universo das duas parcelas objecto do acto suspendendo e na totalidade da intervenção, é salvaguardar a execução global de Programa ... nesta Cidade, dado que muitas outras acções se encontram dependentes desta.
Como é referido no próprio acto suspendendo, a expropriação da parcela em causa destina-se à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público, actuação que se insere no âmbito de uma operação de recuperação ambiental e de reordenamento urbano prevista e programada para a cidade de Viana do Castelo desde 15 de Fevereiro de 2002, data da aprovação do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo pela Assembleia Municipal de Viana de Castelo, publicado no Diário da República, II Série, nº 183, de 9 de Agosto de 2002.
Neste contexto, importa ter presente que a calendarização das Intervenções do Programa ...em todas as localidades, o que obviamente inclui Viana do Castelo, obedece a um complexo cronograma de execução, de tal modo que a alteração de um dos seus pontos comporta importantes reflexos sobre as demais actuações programadas, não só no que respeita à sucessão ordenada de intervenções relativas à concretização do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo e ao cumprimento do Plano Estratégico aprovado para a cidade de Viana do Castelo, mas também, no que concerne à articulação dos meios financeiros disponíveis para a realização das operações de intervenção urbana previstas.
São estes, podemos afirmá-lo, os aspectos que de modo mais evidente sustentam a grave urgência para o interesse público na imediata execução do acto suspendendo e que de modo mais desenvolvido importa aqui considerar
... A intervenção urbana que fundamenta o acto suspendendo não constitui uma intervenção isolada, mas antes uma intervenção que se insere e enquadra num conjunto de acções interdependentes, em matéria urbanística, ambiental, de execução e de financiamento, com as demais intervenções promovidas no âmbito do Programa ... em Viana do Castelo.
Desta forma, afigura-se evidente que o acto suspendendo não pode ser considerado de uma forma arreigada do conjunto da intervenção urbana, promovida e a promover, em Viana do Castelo, no âmbito do Programa ..., já que a paralisação de uma das intervenções repercute-se irremediavelmente nas demais, comprometendo a execução global programada para as acções estruturantes previstas para Viana do Castelo.
Com efeito, a paralisação imediata do procedimento expropriatório em que se insere o acto suspendendo implica, nos termos descritos, também uma paralisação de outras intervenções adoptadas ou a adoptar em outras partes da cidade de Viana do Castelo, provocando diversos efeitos prejudiciais para o interesse público do Programa ... em Viana do Castelo, que se produzem, essencialmente, a três níveis.
... O primeiro nível sobre o qual se reflecte a proibição de execução do acto suspendendo prende-se com a prossecução do objectivo central do Programa ..., que se cifra na promoção da melhoria da qualidade de vida nas cidades, através de intervenções nas vertentes urbanísticas e ambiental, os quais, estado por demais reconhecidos no âmbito da Resolução do Conselho de Ministros nº 26/2001, de 15 de Maio e dos Decretos-Lei nº 119/2000, 314/2000 e 330/2000, ..., diplomas legais que traduzem o interesse público nacional do Programa ...
De facto, a suspensão imediata da totalidade dos actos vertidos no acto suspendendo (e não apenas a suspensão da parte do acto que diz respeito, exclusivamente, aos requerentes), implica a paragem de grande parte da intervenção relativa ao Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, uma vez que, a suspensão jurisdicional do acto suspendendo peticionada não se circunscreve aos requerentes, antes se estende à totalidade dos expropriados e respectivas famílias, cujo realojamento para edifícios especialmente construídos para esse fim fica comprometido, o mesmo valendo para a empreitada de construção do mercado municipal prevista para a área em causa, o que, sem dúvida, aumenta, não só quantitativamente, mas também qualitativamente os prejuízos que para o interesse público decorrem da imediata suspensão da eficácia do acto em causa
... A proibição de executar o acto suspendendo a ter lugar acarretaria igualmente outros efeitos prejudiciais para o interesse público, como seria o caso da necessidade de reconfiguração da calendarização das várias intervenções no âmbito do Programa ... para a cidade de Viana do Castelo.
Com efeito, a paragem imediata do processo de expropriação das parcelas destinadas à execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico iria gerar, não só a proibição legal de promover os actos tendentes à prossecução do procedimento expropriatório, como seria o caso das negociações com os demais expropriados, próprias da fase de expropriação amigável, assim como também, um atraso global na implementação do Programa ... em Viana do Castelo, resultante da suspensão da realização das acções estruturantes previstas no Plano de Pormenor do Centro Histórico durante o período de apreciação judicial da providência requerida. Em consequência, seria necessário proceder a uma complexa recalendarização das intervenções do Programa ... em Viana do Castelo, mas também à reafectação de recursos humanos a novas funções, fruto da reprogramação que necessariamente teria de ser efectuada.
Paralelamente, o prejuízo que advém da suspensão do acto em causa não se repercute apenas na calendarização, mas também se manifesta através da necessidade de uma total reconfiguração do programa de financiamento das operações urbanísticas a promover, já que seria obrigatório proceder a uma total reorçamentação, diga-se, manifestamente impossível, através da afectação de receitas e de despesas a determinadas intervenções, de modo a que a paragem não implicasse a perda das fontes de financiamento ou a paralisação de capital.
... Por fim, o terceiro nível será o constituído pelos efeitos prejudiciais que a suspensão do acta em causa acarreta no que respeita ao cumprimento de compromissos contratuais já assumidas e à definição dos termos de compromissos contratuais a assumir no futuro, o que, realce-se, não se resume apenas a uma maior despesa financeira.
De facto, o que está em causa não é somente a suspensão de procedimentos concursais em curso ou a necessidade de pagamento de indemnizações a terceiros, por força de simples mora no cumprimento de contratos, mas antes a própria Viabilidade geral do Programa ..., uma vez que a confiança dos co-contratantes com a A... - ..., sairia fortemente abalada com o incumprimento de contratos, facto que teria sérias repercussões ao nível da assumpção de novos compromissos contratuais e futuros concursos públicos a lançar.
Tal circunstância, que se afigura manifestamente indesejável, poderia gerar um aumento significativo nas despesas já orçamentadas, com as necessárias consequências no que se refere à liquidez e Viabilidade financeira das acções projectadas do Programa ... em Viana do Castelo e, também, no que se refere às exigências por parte de privados, nomeadamente instituições financeiras, que tenderiam a aumentar as exigências no âmbito da concessão de crédito.
Por outro lado, não pode também ser esquecida a componente financeira proveniente dos fundos comunitários colocados à disposição pela União Europeia, como o Quadro Comunitário de Apoio III (2000-2006). No que concerne a este fluxo monetário, é sobejamente conhecido que a sua disponibilização obedece a critérios rígidos no que respeita à calendarização das intervenções financiadas, bem como que os fundos apenas se encontram disponíveis até um determinado limite temporal, não sendo possível obter financiamento para além desse limite, situação que comprometeria, a título exemplificativo, a comparticipação financeira na construção do edifício do mercado municipal, entre outras acções projectadas para a área em causa.
... Não subsiste, assim, qualquer dúvida de que se impõe reconhecer que o diferimento da execução do acto que declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas 82 e 133 necessárias à execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico, em Viana do Castelo, é gravemente prejudicial para o interesse público, local, centrado na cidade de Viana do Castelo, mas também nacional, relacionado com a obtenção e afectação de recursos financeiros.
Neste contexto, importa ter presente que a protecção do efeito útil das decisões que venham a ser proferidas sobre os litígios judiciais carece de ser harmonizada com a exigente tarefa de prossecução do interesse público cometida ao Estado e também, neste particular, à A... S.A., de forma a que nem a primeira seja frustrada, nem a segunda seja inviabilizada, conforme postula o art. 266º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa.
Notifiquem-se, pois, os requerentes e as demais entidades requeridas no processo cautelar à margem referenciado, nos termos dos artigos 66º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, não se procedendo a audiência prévia com base nas razões anteriormente apontadas, ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 103º do mesmo Código, e a prosseguindo-se a execução do acto suspendendo com base na grave prejudicialidade para o interesse público que adviria da suspensão dos seus efeitos ..." (cf. doc. a fls. 876 a 881 dos autos principais - paginação aplicação SITAF - que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
VI) Vários dos Requerentes foram notificados que se iria dar a posse administrativa em 19/09/2006 das fracções autónomas inscritas no âmbito da parcela nº 133 da Declaração de Utilidade Pública supra referida sob o nº I) (cfr. docs, a fls. 1965, 1966, 1969, 1978, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2022, 2023, 2032 dos autos principais que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
A essa matéria de facto, dada como provada no TAFB, o acórdão recorrido acrescentou os seguintes factos:
- VII)Em 28/12/2006 foi proferido despacho conjunto por Sª s Ex.ªs O Ministro da Finanças e da Administração Pública e o Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional com o teor constante de fls. 1260/1262 dos autos que aqui se dá por reproduzido;
- VIII)Em 29/12/2006 teve lugar Assembleia-Geral da "A......, SA" na qual foi deliberado aprovar, por unanimidade, a proposta do accionista Estado Português com o seguinte teor:
"…
Considerando
- -que a sociedade tem ainda em curso obras de requalificação no âmbito do conjunto das acções de Intervenção ... em Viana do Castelo;
- -que subsiste, relativamente ao processo de expropriação do Edifício ..., um contencioso judicial cuja resolução não se perspectiva que possa vir ocorrer a curto prazo; e
- -que a duração da sociedade de acordo com a actual redacção do artigo 3º dos Estatutos não poderá prolongar-se para além de 31 de Dezembro de 2006;
Os accionistas deliberam alterar o artigo 3º dos Estatutos da Sociedade, que passará a ter a seguinte redacção: "A duração da Sociedade fica condicionada à realização completa do seu objecto contratual, não podendo prolongar-se para além de 31 de Dezembro de 2007". Admitindo-se que o processo judicial de expropriação do Edifício ... não estará concluído até àquela data, acordam desde já que, nesse caso, será convocada uma Assembleia Geral com vista à alteração do artigo 4º dos Estatutos da Sociedade, no sentido de restringir o objecto social da Sociedade ao desenvolvimento da acção estruturante relativa à expropriação do Edifico ..., subsequente demolição e posterior construção do Novo Mercado Municipal e Espaços Públicos Envolventes e, consequentemente proceder a nova alteração da duração da sociedade, condicionando-a à realização completa do seu novo objecto contratual ...", tendo sido feita declaração de voto pelo accionista "Câmara Municipal de Viana do Castelo" nos termos seguintes: "... Votou favoravelmente, registando com agrado que a duração da Sociedade se possa manter em funções plenas até 31 de Dezembro de 2007, abrindo a possibilidade de obter financiamento do QREN, para completar o seu objecto contratual, além de se assumir o prolongamento indefinido da sua acção até ser resolvido o problema da expropriação do Edifício .... " (cfr. fls. 1263 a 1265 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
3. Decorre da matéria de facto em que se baseou o acórdão do TCAN recorrido que, a requerimento da ora recorrente A..., o MAOTDR proferiu, em 18.8.05, despacho no qual se declarou a utilidade pública e urgência da expropriação, designadamente, do prédio urbano (denominado Edifício ...), habitado pelos ora recorridos, por necessária à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público e execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, aprovado pela respectiva Assembleia Municipal, em 15.2.02, e publicado no DR, 2ª série, nº 183, de 9.8.02.
Requerida, pelos ora recorridos, a suspensão de eficácia desse despacho ministerial e citado o seu autor, veio este a proferir, em 19.1.06, resolução fundamentada, nos termos do art. 128, nº 1 do CPTA, em ordem a superar a proibição de execução daquele acto, estabelecida neste mesmo preceito legal.
Na sequência da prolação de tal resolução fundamentada, vários dos requerentes da referida providência cautelar, ora recorridos, foram notificados de que, em 9.9.06, iria ser conferida posse administrativa de diversas fracções do prédio expropriado.
A pedido dos requerentes, ora recorridos, foram tais actos de execução declarados ineficazes, por sentença (fls. 1055, ss, dos autos), de 16.10.06, confirmada pelo acórdão (fls. 1270, ss., dos autos), de 4.10.07, ora sob impugnação.
Para assim decidir, baseou-se este acórdão na conclusão de que não foram «observados no caso ‘sub judice’ pela Administração os seus especiais deveres/ónus de avaliação/ponderação da concreta situação e de fundamentação/motivação daquela sua ‘resolução fundamentada’», tida, por isso, como ilegal.
A recorrente impugna esta decisão, persistindo na alegação de que a prolação da questionada resolução fundamentada corresponde a um acto estritamente vinculado, praticado num quadro legal que, expressamente, considerou de interesse público e de natureza urgente a expropriação a que respeita. Daí que – segundo também defende – «o grave prejuízo no deferimento da execução corresponde a uma opção legislativa», que não só determinou a emissão daquele a resolução como condicionou a respectiva fundamentação, que «não podia ser outra diferente daquela que resultou dos próprio textos legais». Conclui, assim, que tal resolução, enquanto acto vinculado, não é «expressão da vontade administrativa, mas tão só da vontade legislativa», não sendo, por isso, sindicável pelos tribunais, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, constitucionalmente consagrado.
E alega, ainda, que sendo a resolução em causa «corolário de uma opção legislativa devidamente justificada e tomada em observância das regras legais aplicáveis não se afigura exigível que a Administração no quadro previamente definido pelo legislador justificasse a adopção da resolução fundamentada de forma mais circunstanciada». E conclui que, ao contrário do que entendeu o acórdão recorrido, essa resolução respeita a exigência legal de fundamentação e que, por isso, deve ser julgado improcedente o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução, que ao abrigo dela foram praticados.
3.1. Começaremos por apreciar a questão da alegada insindicabilidade da referenciada resolução fundamentada, por constituir efectivação da opção legislativa, sobre o interesse público e urgência da expropriação a que respeita.
Nessa parte, como se verá, é improcedente a alegação da recorrente.
Como acertadamente ponderou o acórdão sob impugnação,
… a actuação administrativa urgente está, em qualquer caso, prevista na lei, não sendo, por isso, uma actuação excepcional ou derrogatória do princípio da legalidade, antes uma actuação legal especial integrada no normal agir administrativo.
Dai que a urgência traduza, nessa medida, o exercício de um poder legalmente reconhecido à Administração, poder esse que se mostra sujeito inequivocamente ao controlo jurisdicional, sem que isso gere inobservância ou conflitue com o princípio da separação de poderes.
É elemento caracterizador da urgência o factor tempo, quando conexionado com uma situação de perigo ou com uma situação de prioridade de realização de um interesse público determinado, valorado pela lei em termos que justificam o não cumprimento do regime jurídico regra.
Como referem Prof. Freitas do Amaral e Prof. a Maria da Glória F. P. D. Garcia "... estamos perante uma situação de urgência quando a exigência imediata e inadiável de uma actuação administrativa prevista na lei é imposta por acontecimentos não temporalmente esperados previsíveis, determinantes de uma particular escala de prioridades na satisfação dos interesses públicos.
Em qualquer dos casos, a actuação do órgão em situação de urgência deve ser fundamentada e as medidas administrativas em que se concretiza, orientadas pelas finalidades predefinidas na lei, são moldadas no enquadramento legal que prevê a situação de urgência.
...os pressupostos da urgência, bem como a actuação administrativa no âmbito da urgência, estão sujeitos ao controle pelos tribunais administrativos, podendo dar origem a responsabilidade civil e criminal dos agentes e a responsabilidade civil da Administração ..." (em "O estado de necessidade e a urgência em Direito Administrativo" in: "Revista Ordem dos Advogados", Ano 59, Abril 1999, págs. 491/492).
Refere de igual modo o Prof. Luís Filipe Colaço Antunes reportando-se é certo às expropriações urgentes previstas no CE que nestas “… o tempo rápido, a urgência, é um elemento constitutivo do interesse público especifico a prosseguir com o acto ablativo e não o objecto da escolha discricionária.
O resultado de uma actuação administrativa nem sempre atenta e diligente tem sido o de converter o regime especial da urgência e do seu procedimento em regime normal, convolando o procedimento especial da urgência em procedimento ordinário em matéria de actos ablativos.
... Um dos traços essenciais do conceito de urgência na expropriação parece ser o da insuficiência no sub procedimento administrativo ordinário ou normal, que culmina no acto declarativo de utilidade publica que não é mais do que o interesse público específico que a Administração deve ser prosseguir ....
... Não bastará, porém, a insuficiência do procedimento ordinário - direito normal - para fundamentar a urgência. Acresce um outro elemento: a insuficiência há-de ser determinada em função do tempo ....
O recurso ao procedimento especial de urgência vai permitir alcançar o fim de utilidade pública que se poderia atingir com o procedimento normal....
... a utilização da expropriação urgente não pode utilizar-se com a finalidade de confiscar as garantias procedimentais ....
... Assim, quando a Administração quer que a expropriação se faça rapidamente, o que pretende é que não haja delongas e se apliquem os prazos mínimos do procedimento administrativo normal, que é suficiente para atingir, sem perda de tempo, o escopo jurídico-administrativo fixado. Pelo contrário, quando quer que a expropriação se realize urgentemente, o que se deseja é que se abandone o procedimento normal e substitua pelo procedimento especial....
..., no procedimento ablativo urgente, o tempo é um elemento determinante e constitutivo da utilidade pública a prosseguir. Inversamente, no procedimento expropriativo ordinário o factor tempo não é um elemento determinante ou constitutivo do fim público, ou se o é, o tempo é perfeitamente compatível com a utilização do procedimento administrativo normal..." .
E continua aquele autor: "... uma vez que se trata, em aparência de actos discricionários, ..., o controlo jurisdicional deverá incidir não tanto sobre o conteúdo do acto de urgência como sobretudo sobre os motivos ou causas que presidiram à sua emanação, ou seja, sobre os factos determinantes .... Isto é importante porque torna o acto menos discricionário e mais vinculado, o que é vital em sede de controlo judicial.
Na base da fundamentação e motivação do acto, o juiz pode agora constatar se se tratou de uma verdadeira urgência ou de outras razões mais ou menos (in)confessáveis.
... A discricionariedade temporal não pode ser criada pela Administração, artificializando uma situação de urgência ou mesmo de estado de necessidade, antes estas situações constituirão uma realidade factual. O que há, eventualmente, é uma mera margem de apreciação da Administração, mas esta terá de incidir forçosamente sobre factos. O acto declarativo de urgência constitui, assim, uma valoração fáctica e não uma mera manifestação de liberdade absoluta.
... Note-se que o tempo (urgente) só entra como elemento constitutivo do fim quando a urgência é condicionada pelo perigo, acompanhado da sua maior ou menor iminência..." (in: "A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa ...", págs. 174 a 179).
Presente este enquadramento doutrinal e fazendo a ponte do mesmo, devidamente adaptado, à situação em presença não podemos acompanhar a tese que vê no exercício e execução do "Programa ..., mormente, na vertente das expropriações realizadas no seu âmbito, um actuação administrativa insusceptíveis de controlo poder jurisdicional.
É inequívoco, pois tal resulta como vimos expressamente dos textos legais anteriormente citados, que o referido Programa prescreve que a realização das intervenções aprovadas ao seu abrigo se revestem de relevante interesse público nacional e que são consideradas de utilidade pública as expropriações dos imóveis e direitos a eles relativos localizados nas zonas de intervenção legalmente delimitadas no âmbito de execução do mesmo Programa, sendo atribuído a essas expropriações carácter urgente (cfr. arts. 02º e 06º do DL nº 0314/00).
Nessa medida, as expropriações em questão, nos termos da própria lei, são consideradas de utilidade pública e revestem-se de carácter urgente afastando-se quanto às mesmas, em parte, o regime previsto no CE.
Mas daí não se pode sem mais concluir que toda a actuação administrativa desenvolvida ao abrigo do Programa em referência e em particular a realizada no âmbito expropriativo esteja subtraída ao controlo jurisdicional formal e substancial, sob pena de se violarem, nomeadamente, o principio do Estado de Direito e o direito à tutela jurisdicional efectiva consagrados constitucionalmente (cfr. arts. 02º, 03º, 20º, nº 5 e 202º da CRP).
Assim, é legítima e legalmente admissível a impugnação judicial (a título cautelar e principal) relativamente aos actos desenvolvidos pela Administração no âmbito e em execução do "Programa ...", mormente, as expropriações desencadeadas, impugnação essa a efectivar-se de harmonia e dentro dos limites e das prerrogativas constitucional e legalmente definidos para os interessados e partes processuais.
É de manter este entendimento do acórdão recorrido.
Com efeito, a alegação da recorrente radica, aparentemente, no equívoco, que consiste em considerar que, quando corresponde ao exercício de poder vinculado, o acto administrativo assume a natureza normativa que é própria do acto legislativo, em que se baseia.
Diferentemente, porém, apenas são de considerar actos normativos, provindos do poder normativo do Estado (lato sensu), em especial do poder legislativo, os «que contêm uma ‘regra de conduta’ ou um ‘critério de decisão’ para os particulares, para a Administração e para os tribunais» ( Ac. do Tribunal Constitucional nº 26/85, publicado no DR, 2ª série, nº 96, de 26.4.85.). Esses são actos emergentes «daquela função livre e criativa que é a função legislativa estadual ( Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador, Coimbra Editora, 1988, 293.)», cuja apreciação está excluída da jurisdição administrativa, nos termos do art. 4º, nº 2, al. a), do ETAF.
Todavia, estão sujeitos à jurisdição dos tribunais administrativos «os actos dependentes, vinculados, subordinados tanto à Constituição como à lei, que são os actos emergentes do poder executivo» ( Maria Lúcia Amaral, ob. loc. cit.) . É o que expressamente estabelece o art. 3º do CPTA, onde se dispõe, sobre os «Poderes dos tribunais administrativos», que estes, «1 – No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, … julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam …». Isto mesmo decorre também do estabelecido nos arts 1º ( Artigo 1º (Jurisdição administrativa e fiscal): 1. Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. 2 …) e 4º ( Artigo 4º (Âmbito da jurisdição): 1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal; b) …) do ETAF, bem como dos arts 202º ( Artigo 202 (Função jurisdicional): 1. …. 2. Na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados. 3. …) e 212º ( Artigo 212 (Tribunais administrativos e fiscais): 1. … 3. Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.), da Constituição da República Portuguesa.
É, pois, infundada a alegação da recorrente, ao invocar a violação do princípio da separação de poderes.
3.2. Para além disso, e como vimos, a recorrente alega que o acórdão recorrido julgou erradamente, ao decidir que a resolução em causa nos autos não cumpre os requisitos de fundamentação legalmente exigidos e ao manter, por consequência, a sentença que declarou a ineficácia dos actos de execução que, ao abrigo dessa resolução, foram praticados.
Vejamos se lhe assiste razão.
Conforme o disposto no art. 128 do CPTA, «1 – Quando seja requerida a suspensão de eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. … 3 – Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no nº 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.»
A questionada resolução fundamentada visa, pois, superar a proibição de executar o acto administrativo, decorrente do recebimento, pela Administração, do duplicado do pedido de suspensão de eficácia.
De acordo com o citado preceito legal, na apreciação da idoneidade dessa resolução, para assegurar esse objectivo de superação, há que apurar da existência dos respectivos fundamentos e analisá-los, depois, para ajuizar sobre se preenchem ou não a previsão normativa.
Como se viu, a decisão do TAFB e o acórdão ora sob impugnação, que a confirmou, ficaram-se pelo primeiro momento, em que se trata de saber se a resolução fundamentada está ou não suficientemente fundamentada.
Vejamos, agora, do acerto da conclusão a que chegaram, tendo-se presente o critério legalmente consagrado, no art. 125, nº 1, do CPA.
Este preceito legal, concretizando a imposição constitucional, de que os actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos devem ser expressamente fundamentados, determina que «a fundamentação deve ser expressa, através de uma sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto» (nº 1).
Assim, a fundamentação do acto administrativo tem por finalidade dar a conhecer ao respectivo destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo do seu autor, de modo a permitir uma defesa adequada e consciente dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular lesado. Para tanto, a fundamentação deve ser suficiente, clara e congruente.
É o que, repetidamente, tem afirmado a jurisprudência deste Supremo Tribunal, designadamente do Pleno ( Vd. Acórdãos, do Pleno, de 12.1.01, de 11.12.03 e de 6.5.04, proferidos nos recursos 3498, 41291 e 47790/92, respectivamente.) da 1ª Secção, como pode ver-se, entre outros, no acórdão, de 5.6.02 (Rº 43085), onde se consignou que «o acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzia, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme» ou no acórdão de 13.4.00 (Rº 31616), onde se refere que «variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa em certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o ‘quantum´ indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente». Trata-se, em ambos os casos, de afirmar um princípio adquirido, no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, que «visa dar a conhecer aos destinatários do acto o que se decidiu e por que se decidiu, mas já não visa convencê-los da bondade ou da verdade do que se decidiu. Por outras palavras, uma coisa é ter compreendido inteiramente o teor do acto e as razões que o suportam, aspectos que contendem com a fundamentação, outra, bem distinta, é aceitá-las o que poderá ter a ver com outro tipo de ilegalidade» (Ac. do Pleno, de 2.3.06 – Rº 1556/03).
No caso sujeito, são as seguintes as razões invocadas, para emissão da questionada resolução fundamentada (ponto V), da matéria de facto):
- a)o despacho suspendendo declarou a utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, de duas parcelas, necessárias à execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, no âmbito das acções do Programa ..., previstas para a cidade. O carácter urgente da expropriação decorre da lei (arts 6 e 7, do DL 314/2000, de 2.12), o que, à luz do disposto no nº 2 do art. 15 do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18.9, confere de imediato ao expropriante a posse administrativa das parcelas em causa;
- b)o prosseguimento do procedimento justifica-se pela dinâmica e natureza integrada (sequencial) da execução desse Programa ... na cidade de Viana do Castelo, que abrange outras parcelas, para além da 133, sendo imprescindível salvaguardar a execução global do mesmo Programa, do qual dependem muitas outras acções;
- c)a expropriação da parcela em causa destina-se, como é referido no próprio acto suspendendo, à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público, actuação que se insere no âmbito de uma operação de recuperação ambiental e de reordenamento urbano, prevista e programada para a cidade de Viana do Castelo, desde 15 de Fevereiro de 2002, data da aprovação do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo pela Assembleia Municipal de Viana do Castelo, publicado no Diário da República, II Série, nº 183, de 9 de Agosto de 2002 (o que indicia, já, um atraso de largos anos);
- d)a calendarização das intervenções do Programa ... nas diversas localidades, em que se inclui Viana do Castelo, obedece a um complexo cronograma de execução, de tal modo que a alteração de um dos seus pontos comporta importantes reflexos sobre as demais actuações programadas, não só no que respeita à sucessão ordenada de intervenções relativas à concretização do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo e ao cumprimento do Plano Estratégico aprovado para essa cidade, mas também no que concerne à articulação dos meios financeiros disponíveis para a realização das operações de intervenção urbana previstas (articulação que sai frustrada, com a paralisação do procedimento).
A resolução enuncia, assim, razões que podem resumir-se nestes termos: o processo de expropriação das diversas parcelas, cuja urgência a própria lei estabelece, insere-se no processo de execução de um Plano de Pormenor, que regista atraso de vários anos; esse processo de expropriação é sequencial e conexionado com o da execução das obras a realizar, sendo igualmente articulado com a disponibilização, calendarizada, dos meios financeiros necessários.
E, após concluir que «São estes … os aspectos que de modo mais evidente sustentam a grave urgência para o interesse público na imediata execução do acto suspendendo e que de modo mais desenvolvido importa aqui considerar», a questionada resolução passa a sublinhar os aspectos relacionados com a paralisação que a interrupção do procedimento expropriativo em causa implicará noutras intervenções, no âmbito do Programa ... para a cidade de Viana do Castelo, com a necessidade de recalendarização das intervenções e de reafectação de recursos humanos, com a reconfiguração do programa de financiamento, desrespeito dos compromissos contratuais e consequente aumento das despesas orçamentadas e agravamento das condições de financiamento e comprometimento da comparticipação financeira de fundos comunitários.
Perante o que terá de concluir-se que esta resolução indica, de modo claro e congruente, fundamentos factuais e de direito, que permitem aos seus destinatários, e, por maioria de razão, aos tribunais, perceberem por que a Administração pretendeu prosseguir com a execução do despacho em causa.
3.3. Aqui chegados, e por força do disposto nos arts 726, 715, nº 2, do CPC, e 149, nº 3, do CPTA, há que passar ao segundo dos indicados momentos de apreciação da regularidade da questionada resolução fundamentada.
Importa, assim, averiguar se «o deferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público». Trata-se, pois, de preencher este conceito indeterminado (gravemente prejudicial para o interesse público ( Vd. Acórdão de 18.1.01 – Rº 46548.) através de uma operação de tipo subsuntivo. Sendo de notar que os efeitos dessa resolução fundamentada extinguem-se com a decisão do pedido de suspensão de eficácia em primeira instância (uma vez que os recursos interpostos de «decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo», art. 143, nº 2, do CPTA) e a execução só poderá ser retomada se o recurso interposto, quanto à decisão sobre o pedido de suspensão, não obtiver provimento.
Ora, os factos, os juízos sobre eles emitidos e as suas consequências jurídicas são plausíveis, sendo certo que o primeiro, o carácter urgente imprimido pela Administração à expropriação, consagrado na lei (arts 6º e 7º do DL 314/2000, de 2.12), logo indicia a grave violação do interesse público que a paralisação do procedimento acarretaria. Aliás, este Supremo Tribunal, em acórdão de 14.1.03 (Rº 1844-A/02), perante situação semelhante, embora na vigência da anterior Lei de Processo, mas também a propósito do Programa ... para a cidade de Viana do Castelo e da execução do Plano de Pormenor para o respectivo Centro Histórico, e no contexto do mesmo quadro normativo, teve já oportunidade de afirmar que «Causa grave lesão do interesse público a suspensão de eficácia de um acto que expropriou, com carácter de urgência, uma parcela de terreno, no âmbito do Programa ..., para nele ser construído um prédio de realojamento de pessoas que iam ser objecto de desalojamento no âmbito do mesmo Programa, na medida em que, estando essa construção inserida num complexo cronograma de execução de obras, cuja alteração teria reflexos numa série de outras, iria atrasar substancialmente a execução desse Programa, de reconhecido interesse público nacional (cfr. Resolução do Conselho de Ministros nº 314/2000, de 15 de Maio e Decreto-Lei nº 314/2000, de 2 de Dezembro), para além de originar o pagamento de pesadas indemnizações ao empreiteiro, com quem já havia sido celebrado o respectivo contrato de empreitada, a saírem do erário público, podendo mesmo esse atraso pôr em causa a comparticipação do III Quadro Comunitário de Apoio» (sumário do acórdão).
No sentido de que, em regra, «a expropriação por utilidade pública urgente pressupõe que o interesse colectivo exige não só que o bem expropriado passe a pertencer ao expropriante como ainda que este entre na sua posse o mais rapidamente possível» e de que a «urgência da expropriação envolve desde logo um juízo desfavorável à suspensão, cumprindo ao requerente convencer o Tribunal de que há justas razões para entender que dessa suspensão não resultará grave lesão para o interesse público» podem ver-se os acórdãos deste Supremo Tribunal de 26.10.00 (Rº 46548) e de 27.9.01 (Rº 48000-A), entre muitos outros.
E também os restantes motivos invocados deixam perceber que o atraso na execução prejudicará, de modo intenso, o interesse público, determinando o atraso de todo o processo, o desrespeito por compromissos assumidos, o agravamento das condições de financiamento e, até, a viabilidade dos apoios comunitários.
É certo que, não obstante este entendimento, a análise e ponderação comparativa dos interesses públicos e privados em jogo, nos termos do nº 2, do art. 120 do CPTA, sempre poderia viabilizar o pedido de suspensão. Até esse momento, porém, a execução poderia validamente prosseguir os seus termos.
Conclui-se, assim, que a resolução em causa não só está devidamente fundamentada como as razões invocadas em seu apoio permitem perceber que, conforme a previsão legal, o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
4. Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e a sentença, que declarou a ineficácia dos actos de execução em causa.
Custas pelos recorridos, fixando-se a taxa de justiça em 5 (cinco) unidades de conta.
Lisboa, 3 de Abril de 2008. – Adérito Santos (relator) – Pais Borges – Freitas Carvalho.
