Quem foi o relator do acórdão 01128/06?

O relator foi Baeta Queiróz, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01128/06?

O acórdão foi proferido em 02 de maio de 2007.

01128/06 - STA

Sumário

As acções administrativas especiais da competência dos tribunais tributários de 1ª instância são julgadas por uma formação de três juízes, à qual cabe o julgamento da matéria de facto e de direito, quando o seu valor seja superior à alçada estabelecida para os tribunais administrativos de círculo.

Texto

1.1. O Mmº. ... formula um pedido de reenvio prejudicial nos termos referidos nos nºs. 1, 3 e 4 do artigo 93º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), expondo o seguinte: «1- Está pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga a acção administrativa especial n.º 2036/04, em que é impugnado um acto administrativo respeitante a questão fiscal (indeferimento de pedido de reconhecimento de beneficio fiscal). À acção foi atribuído o valor de 3.750 euros (fls. 40). Elaborado despacho saneador o Meritíssimo Juiz proferiu o despacho de fls. 110-111, em que sugere que seja ordenado o julgamento em formação alargada ou efectuado reenvio prejudicial sobre as questões de saber se as acções administrativas especiais sobre matéria tributária que tenham valor superior à alçada são julgadas por tribunal colectivo ou tribunal singular e qual a alçada relevante para este efeito. 2 - O art. 27.º n.º 2, do E.T.A.F. de 2004 estabelece que compete ao pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo pronunciar-se, nos termos estabelecidos na lei de processo, relativamente ao sentido em que deve ser resolvida, por um tribunal tributário, questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios. Não havendo norma especial do contencioso tributário estabelecendo os termos a seguir para concretizar esta competência, terá de fazer-se apelo às normas sobre processo nos tribunais administrativos, por força do disposto no art. 2.º alínea c), do CPPT (para que também remete especialmente, quanto às acções administrativas especiais, o art. 97.º, n.º 2. do CPPT, actualizado em conformidade com o disposto no art. 193.º do CPTA). O art. 93.º do CPTA, adaptado aos tribunais tributários, estabelece, no seu n.º 1, que, quando à apreciação de um tribunal tributário se coloque uma questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e possa vir a ser suscitada noutros litígios, pode o respectivo presidente determinar que no julgamento intervenham todos os juízes do tribunal, sendo o quórum de dois terços, ou, em alternativa, proceder ao reenvio prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo, para que este emita pronúncia vinculativa sobre a questão no prazo de três meses. No caso em apreço, estão reunidos os requisitos aqui exigidos, pois, para além de as questões referidas serem novas (derivam da entrada em vigor do ETAF de 2002 e do CPTA) e suscitarem dificuldades sérias, bem equacionadas no despacho do Meritíssimo Juiz, podem vir a suscitar-se na generalidade das acções administrativas especiais sobre matéria fiscal de valor superior à alçada dos tribunais tributários. Por outro lado, tratando-se de questões que surgirão, necessariamente, em todos os tribunais administrativos e fiscais, não se justifica que se determine o julgamento alargado previsto no referido art. 93.º do CPTA, sendo adequado proceder ao reenvio prejudicial. 3 - Pelo exposto, remetendo para a fundamentação do despacho do Meritíssimo Juiz em que são colocadas as questões, procedo ao reenvio prejudicial para o Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo sobre as seguintes questões: a) Às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no n.º 3 do art. 40.º do ETAF de 2002? b) Em caso afirmativo, a alçada a considerar para determinar o Julgamento por tribunal colectivo é a alçada dos tribunais administrativos ou a alçada dos tribunais tributários?». 1.2. O despacho do Mmº. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga referido no pedido de reenvio é, no segmento ora relevante, do teor seguinte: «(...) Encontrando-se arroladas testemunhas, competirá subsequentemente marcar audiência de julgamento para que as mesmas prestem o seu depoimento. Chegados a este ponto, cumpre saber se o julgamento em questão deve ser realizado por juiz singular ou por tribunal colectivo. Sendo esta a nossa primeira Acção Administrava Especial que se encontra em fase de marcação de audiência de julgamento, será necessário desfazer a referida dúvida, que se nos levanta tendo em conta o que a seguir se expõe. Determina a alínea j) do artigo 101.º da Lei Geral Tributária (LGT) que são meios processuais tributários: «Os recursos contenciosos de actos denegadores de isenção ou benefícios fiscais ou outros actos relativos a questões tributárias que não impliquem a apreciação do acto de liquidação». Idêntico normativo consta da alínea p) do n.° 1 do artigo 97.° do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT), sendo que o n.° 2 desse preceito expressamente refere que o recurso contencioso é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos. Assim, desde sempre se tem aplicado ao contencioso tributário o regime processual estabelecido para o contencioso administrativo, que ao tempo se encontrava previsto da LPTA – Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - nos precisos termos e com as formalidades estabelecidas nesse diploma. Acontece que com a revogação da LPTA, entrou em vigor o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o qual passou a prever a Acção Administrativa Especial, como forma processual de substituição do anterior recurso contencioso de anulação (vide artigo 191.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Por sua vez, em Janeiro de 2004, entrou igualmente em vigor um novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (novo ETAF). Tendo sido banido da nossa ordem jurídica o recurso contencioso, deve-se considerar aplicável a qualquer situação que vise colocar em causa um acto administrativo e matéria tributária, o novo regime processual da Acção Administrativa Especial. Parece, assim, que para julgamento das Acções Administrativas Especiais o Tribunal Tributário se deve reger pura e simplesmente segundo o disposto no contencioso administrativo. Ora, segundo o n.° 3 do artigo 40.º do novo ETAF: «Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito», preceito este constante do Capítulo relativo aos Tribunais Administrativos de Círculo. Por sua vez, o n.° 1 do artigo 46.° do novo ETAF, refere o seguinte: «Os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos». Desta forma, surge a dúvida, ou seja, é necessário saber se não obstante estes autos de Acção Administrativa Especial se encontrarem a serem tramitados perante um Tribunal Tributário, deverá o processo seguir a forma (sobre esta parece não haver dúvidas) e ser decido segundo a formação de que tipo de Tribunal de julgamento, ou seja, saber se a decisão é proferida por juiz singular ou por tribunal colectivo. Isto porque, o n.° 2 do artigo 97.° do CPPT refere que o recurso contencioso é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos. Desta forma, fica a dúvida sobre qual das normas deve prevalecer, se a que manda seguir as normas sobre o processo administrativo ou se a que refere que os tribunais tributários funcionam com juiz singular. Por outro lado, o n.° 3 do artigo 40.° do ETAF refere que a formação de três juízes ocorre quando a causa tenha valor superior à alçada. Conforme é sabido, a alçada dos Tribunais Administrativos corresponde às alçadas dos tribunais civis, ao passo que a alçada dos Tribunais Tributários corresponde a um quarto da prevista para a jurisdição comum. Desta forma, mais uma vez, fica a dúvida sobre quando é que o Tribunal deve ter formação em colectivo e em singular por força do valor da causa. (...)». 1.3. Pela formação referida no nº 3 do artigo 93º do CPTA foi proferido acórdão que, considerando confluírem «todos os pressupostos dos artigos 27º nº 2 do ETAF e 93º nºs 1 e 3 do CPTA», decidiu «não recusar liminarmente a apreciação das questões de direito colocadas no presente processo, que assim prosseguirá seus termos, com distribuição pelos juízes que integram o Pleno da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo». 1.4. O Exmº. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer nos termos seguintes: «Nos presentes autos de reenvio prejudicial suscita-se pronúncia deste Supremo Tribunal Administrativo sobre as seguintes as questões: a) Às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no nº 3 do art. 40º do ETAF de 2002? b) Em caso afirmativo, a alçada a considerar para determinar o julgamento por tribunal colectivo é a alçada dos tribunais administrativos ou a alçada dos tribunais tributários? 1. A primeira questão deriva da obrigatoriedade de aplicação das normas do processo nos tribunais administrativos aos recursos contenciosos de actos denegadores de isenção ou benefícios fiscais ou outros actos relativos a questões tributárias que não impliquem a apreciação do acto de liquidação. Com efeito no caso sub judice está em causa um recurso contencioso de acto denegador de isenção ou benefícios fiscais, meio processual esse previsto no artº 101º, al. j) da Lei Geral Tributária. O recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação da autoria da administração tributária, compreendendo o governo central, os governos regionais e os seus membros, mesmo quando praticados por delegação, é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos (artº 97º, nº 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário). Esta remissão para as normas do processo nos tribunais administrativos referia-se, no regime da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos ao processo previsto nos arts. 24.° a 58 .° e 130.° daquela lei processual, complementado, no que concerne aos recursos que devam ser interpostos no Supremo Tribunal Administrativo (para os respectivos Pleno da Secção do Contencioso Tributário e Plenário), por algumas normas do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo. Porém com a entrada em vigor do Código de Processo nos Tribunais Administrativos foi revogada a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e o artº 191º daquele primeiro diploma legal veio dispor que as remissões feitas em disposições avulsas para o antigo regime do Código Administrativo, do RSTA e da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, que regulavam, conjugadamente, o processo de recurso contencioso de anulação de actos administrativos ( artº 24º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) se consideram agora feitas para o regime da acção administrativa especial. Tem-se, pois, como assente que o recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária é actualmente regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos e mais concretamente pelo regime processual da acção administrativa especial. Ora dispõe o artº 40º do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro) que os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos. Porém, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (nº 3 do mesmo normativo). Sobre esta formação alargada refere Mário Aroso de Almeida (O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. pag. 248-251) que a intervenção de três juízes nos processos de valor superior à alçada do tribunal se insere num conjunto de opções que presidiram à distribuição de competências entre os diversos graus da hierarquia da jurisdição administrativa e que permitiu a transferência para os tribunais administrativos de círculo de praticamente todas as competências que anteriormente tanto o Supremo Tribunal Administrativo como o Tribunal Central Administrativo exerciam em primeira instância. Trata-se, porém, de opção não claramente assumida pelo legislador no que tange ao funcionamento dos tribunais tributários. Sobre estes refere o artº 46º nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos. Apenas quando à sua apreciação se coloque uma questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios, é que o presidente do tribunal pode determinar que o julgamento se faça com a intervenção de todos os juízes do tribunal, sendo o quórum de dois terços (nº 2 do mesmo normativo). A regra, portanto, é a de que os tribunais tributários funcionam com juiz singular. Mas, ainda assim poderemos surpreender na actual redacção do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais algumas normas indiciadoras de que esta regra admite excepções. Uma delas será precisamente o regime processual da acção administrativa especial aplicável por força do disposto no artº 191º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Com efeito, com o intuito de adaptar, em alguns em aspectos pontuais, a organização dos novos tribunais administrativo e fiscais à profunda reforma do contencioso administrativo português resultante da entrada em vigor do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a Lei 107-D/2003 de 31.12.2003 veio a introduzir importantes alterações no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. De entre elas destaca-se, com interesse para o caso que ora releva, a nova redacção do artº 47º nº 2 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que veio prever que a substituição de juízes, designadamente para a formação de colectivos em tribunais com reduzido número de juízes, se defere a juízes de qualquer dos outros tribunais administrativos e tributários. Note-se que este normativo, que regula a substituição de juízes nos tribunais tributários, se insere no capítulo VI do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, relativo aos tribunais tributários, sua área de jurisdição, instalação, funcionamento, e competência. Sendo que no capitulo V referente aos tribunais administrativos de circulo se insere norma de idêntico teor também relativa à substituição dos juízes, para a formação de colectivos, naqueles tribunais ( artº 42, nº 2). Foi certamente para resolver o problema colocado a propósito da formação dos tribunais colectivos em tribunais tributários de pequena dimensão que o legislador introduziu aquela nova redacção no nº 2 do referido normativo legal. Acresce dizer, como argumento adjuvante a justificar a formação alargada, que também em matéria tributária a acção administrativa especial viu o seu objecto ser consideravelmente ampliado em relação ao anterior recurso contencioso, que aquela veio substituir. Assim no seu objecto cabem, não só a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos - cfr. arts. 6.° do anterior ETAF e 191.° do CPTA - como também, entre outros, no pedido de condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido - art. 46.° e segs do CPTA. Por outro lado razões ou argumentos de ordem sistemática também apontam para aquela conclusão. Com efeito, ao invés do processo de impugnação, que assume uma certa especialidade em face do direito processual administrativo e tem por objecto o acto tributário de liquidação ou actos administrativos que comportem a apreciação de actos tributários de liquidação, já o recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação da autoria da administração tributária, não assume qualquer especialidade em face do direito administrativo, daí a remissão da disciplina daqueles processos para o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (arts. 97º, nº 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, 24º da antiga Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e 191º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). A remissão para o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e para o regime processual da acção administrativa especial há-de, pois, ser entendida globalmente e, nomeadamente, para as normas relativas ao valor processual da causa e seu reflexo no modo de julgamento. Daí que se conclua que, por força da remissão para normas sobre processo nos tribunais administrativos, às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no nº 3 do art. 40º do ETAF de 2002. 2. A posição assumida envolve já uma resposta à segunda questão e no sentido de que a alçada a considerar para determinar o julgamento por tribunal colectivo é a alçada dos tribunais administrativos. Vejamos: Em matéria de alçadas resulta do artigo 6.° da Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro, que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal têm alçada e que a alçada dos tribunais tributários corresponde a um quarto da que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1 .º instância. Decorre também do art.º 280º, n 4 do Código de Procedimento e de Processo Tributário, em conjugação com o artigo 24.°, n .° 1 da Lei nº 03/99, de 13 de Janeiro (5), que o valor da alçada dos tribunais tributários de 1ª instância é de 923,25 euros. No entanto, como resulta dos termos do nº 4 do artº 280º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, esta limitação da possibilidade de interposição de recurso apenas vigora para os processos de impugnação e de execução. Fora do âmbito desta alçada estarão assim os outros processos judiciais previstos no código, nomeadamente os recursos contenciosos de actos administrativos em matéria tributária, actualmente regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos e mais concretamente pelo regime processual da acção administrativa especial. Importa ainda referir que são as regras para a determinação do valor da causa que relevam para, em acção administrativa especial, se determinar se o caso é julgado por juiz singular ou em formação de três (art. 31.º CPTA). Com efeito, sendo certo que a alçada de um tribunal é o valor máximo da causa que o tribunal pode julgar sem recurso ordinário, no caso, para efeitos de determinação sobre se o julgamento é efectuado por juiz singular ou em formação de três o que releva é, não tanto a admissibilidade de recurso, mas sim o valor da causa. A referência à alçada é feita por reporte ao valor da causa ( artº 31º do CPTA), e é esse que determina se o julgamento é efectuado por tribunal de formação alargada ou singular - vide neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pag. 144. Assim sendo, considerando, por um lado, que a acção administrativa especial está fora do âmbito da alçada dos tribunais tributários, e, por outro, que o artº 191º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos transforma as referências feitas em legislação extravagante ao antigo recurso contencioso em remissões dinâmicas para a nova acção administrativa especial e para as normas que globalmente regem o respectivo regime processual, haverá de se concluir que o valor da causa a considerar para determinar o julgamento por tribunal de formação alargada é valor da alçada dos tribunais administrativos de circulo. Em face de tudo o exposto concluímos que, nas acções administrativas especiais em matéria tributária, e por aplicação conjugada do disposto nos arts. 40º, nº 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 31º e 191º do CPTA, sempre que o valor da causa exceda a alçada dos tribunais administrativos de círculo, o tribunal deverá funcionar em formação de três juízes, à qual competirá o julgamento da matéria de facto e de direito». 1.4. O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos. *** 2.1. Objecto do presente processo é dar resposta a estas duas questões: «a) Às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no n.º 3 do art. 40.º do ETAF de 2002? b) Em caso afirmativo, a alçada a considerar para determinar o julgamento por tribunal colectivo é a alçada dos tribunais administrativos ou a alçada dos tribunais tributários?». A formulação das questões logo evidencia que eventual resposta negativa à primeira dispensa que se responda à segunda. 2.2. Até ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984 (ETAF 84) nem as auditorias administrativas nem os tribunais tributários de 1ª instância conheciam o funcionamento em colectivo. No domínio do processo judicial tributário, que sempre se quis simples e rápido, a tradição é nem sequer haver audiência de julgamento. Desde logo, nestes tribunais, no âmbito dos sucessivos diplomas adjectivos – Código de Processo das Contribuições e Impostos (CPCI), Código de Processo Tributário (CPT) e Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) – nunca se consagrou a fase do despacho saneador, especificação e questionário, apenas havendo lugar a uma «audiência contraditória» para inquirição de testemunhas, efectuada perante o juiz ou o órgão da Administração, seguindo-se a sentença, elaborada pelo juiz singular, na qual se saneia o processo e se efectua o julgamento de facto e de direito. Em regra, os depoimentos das testemunhas são reduzidos a escrito, excepto no processo de contra-ordenação, em que o CPT referia uma «audiência de julgamento» oral, como ainda hoje acontece, de acordo com o Regime Geral das Infracções Tributárias. Com as alterações introduzidas no CPPT pela Lei nº 15/2001, de 5 de Junho, os depoimentos das testemunhas passaram a ser gravados, mas só quando «existam meios técnicos para o efeito». Em caso negativo, manteve-se a redução a escrito. Nos tribunais administrativos os julgamentos em colectivo foram iniciados com o ETAF de 1984 para a matéria de facto nas acções. Antes, as auditorias funcionavam sempre com juiz singular. Estes tribunais, depois do ETAF de 2002 (ETAF02) continuaram a agir ora com juiz singular ora em colectivo (ou em formação plural, para quem não entende como um colectivo a formação de três juízes a que alude o artigo 40º nº 3 do ETAF02), podendo este decidir só de facto ou também de direito, conforme as espécies processuais e o valor da causa. No caso que nos importa, ou seja, nas acções administrativas especiais, o colectivo intervém no julgamento de facto e no de direito se o valor da causa for superior à alçada. Nas acções de valor inferior é o juiz singular quem julga de facto e de direito. Surpreende-se aqui uma tradição diferente da que se observa nos tribunais judiciais, designadamente, na jurisdição cível. De entre as razões que se antolham para esta divergência avulta, desde logo, a génese dos tribunais da ordem administrativa, por um lado, e fiscais, pelo outro, ambos concebidos fora da ordem dos tribunais judiciais. Também as matérias de que aqueles tribunais se ocupam justificam diferenças organizativas e processuais. Os tribunais administrativos surgem para controlar a legalidade dos actos administrativos, desenvolvendo-se o grosso do seu labor em torno dos recursos contenciosos de anulação, de mera legalidade, com prova predominantemente documental. E não são muito diferentes as coisas nos tribunais fiscais, cujo processo sempre se desejou simples e célere. Por outro lado, avultam razões de pura praticabilidade: nem as auditorias administrativas, que desde 1941 só funcionavam em Lisboa e Porto, nem os tribunais tributários, existentes, em regra, nas capitais de distrito, dispunham, geralmente, de juízes em número suficiente para formarem colectivo. E se, para os tribunais administrativos, as coisas mudaram a partir de 1984, com a criação dos tribunais de círculo em Lisboa, Porto e Coimbra, todos com três ou mais juízes (ainda que o de Coimbra só em 1990 tenha atingido esse número), nos tribunais tributários apenas em Lisboa e Porto os juízes eram em número superior a três. 2.3. Com o ETAF02 as coisas alteraram-se, mas, sobretudo para os tribunais administrativos, que viram francamente alargado o seu número e dispersão geográfica, acrescentado o número de juízes, e ampliadas as suas competências. Na jurisdição tributária stricto sensu a reforma pouco mais além foi do que subtraí-los da competência administrativa do Ministro das Finanças para os submeter ao da Justiça. Embora, circunstancialmente, tenha havido outra alteração relevante. É, que, de tribunais isolados, passaram a funcionar em agregação com os tribunais administrativos. Mas se nos tribunais superiores o legislador consagrou, em cada grau hierárquico, tribunais que são simultaneamente administrativos e fiscais, dispondo de uma secção para cada uma dessas áreas, já no que concerne à 1ª instância a opção foi a que antes vigorava. Continua a haver, de um lado, tribunais administrativos de círculo; e, do outro, tribunais tributários – cfr. o artigo 8º do ETAF02. É certo que, logo após a publicação da versão inicial do ETAF02, o legislador reconheceu a vantagem de os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários funcionarem agregados – artigo 9º nº 3 –, mas deixou ao Ministro da Justiça a possibilidade de determinar essa agregação. O que viria a ser feito através da portaria nº 1418/2003, de 30 de Dezembro, em cujo preâmbulo se adverte que se trata de uma opção a testar, ou seja, circunstancial. De todo o modo, o certo é que temos, ao nível da 1ª instância, unidades separadas para o contencioso administrativo e para o contencioso tributário, ainda que, no presente momento, funcionem agregadas. Vale isto por dizer que não desapareceram definitivamente as dificuldades que antes havia na formação de colectivos nos tribunais administrativos e tributários, por insuficiência de juízes para os constituir. Se os tribunais administrativos e fiscais passassem, hoje, a funcionar desagregados, dos dezasseis existentes no país só seis (Leiria, Lisboa, Loures, Porto, Sintra e Viseu) teriam juízes do contencioso tributário bastantes para formar colectivo. Note-se, por fim, quanto a este ponto, que não importa reter, apenas, o argumento atinente à eventual dificuldade de constituição de colectivos nos tribunais tributários. Além disso, é de considerar que, se o legislador não adoptou um modelo de tribunais em que fosse sempre viável a formação de colectivo, provavelmente não tinha a intenção de que eles funcionassem senão com juiz singular. 2.4. Olhando, agora, as coisas do ponto de vista dos meios processuais, vê-se que está atribuída competência aos tribunais tributários de 1ª instância (artigo 49º nº 1 alínea iv) do ETAF02) para a apreciação dos recursos contenciosos de actos denegadores de isenções ou benefícios fiscais ou de outros actos relativos a questões tributárias que não impliquem a apreciação do acto de liquidação a que hoje se refere o artigo 101º alínea j) da Lei Geral Tributária (LGT). Estes recursos são – e já antes eram – regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos – artigo 97º nº 2 do CPPT. A remissão feita pela LGT para o regime do recurso contencioso considera-se hoje feita para o da acção administrativa especial – artigo 191º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). De acordo com o nº 1 do artigo 40º do ETAF02, «os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos». O nº 2 do mesmo artigo consagra uma excepção a esta regra para o caso das acções administrativas comuns que sigam o processo ordinário. Podemos ignorá-la, por não importar ao caso em apreciação. O nº 3 abre outra excepção, esta interessante, à regra do nº 1: «Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito». Ou seja, as acções administrativas especiais são, nos tribunais administrativos, em certos casos, julgadas com intervenção de um tribunal colectivo. Do funcionamento dos tribunais tributários ocupa-se o artigo 46º do mesmo ETAF02, cujo nº 1 reproduz, do transcrito artigo 40º, o nº 1. Vale isto para dizer que, à semelhança do que acontece com os tribunais administrativos, também os tributários funcionam, em regra, com juiz singular. O nº 2 do artigo 46º pouco importa para o caso: é cópia do nº 1 do artigo 41º, que se refere aos tribunais administrativos. Ou seja, não se prevê expressamente, para os tribunais tributários, que funcionem em colectivo, ao contrário do que acontece com os tribunais administrativos. Parece, pois, que o texto da lei nos conduz a esta conclusão: os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, salvos os casos excepcionados pelos apontados nºs 2 e 3 do artigo 40º do ETAF de 2002. Os tribunais tributários funcionam sempre com juiz singular. É o que sugere a comparação das normas dos artigos 40º e 46º. Mas não se terminará o ponto sem notar que esta ainda frágil convicção é abalada pelo que dispõe o artigo 47º nº 2 do ETAF02. Aí, a propósito da substituição dos juízes dos tribunais tributários, é referida «a formação de colectivos em tribunais com reduzido número de juízes». Afinal, parece que também nos tribunais fiscais há julgamentos em colectivo… 2.5. As acções administrativas especiais são meios comuns da jurisdição administrativa e fiscal, aonde substituíram os recursos contenciosos de anulação, que cabiam em qualquer das duas subjurisdições. Só que, enquanto antes do ETAF de 2002, fosse no contencioso administrativo, fosse no tributário, o julgamento era feito pelo juiz singular, agora, ao menos no contencioso administrativo, ele compete a um tribunal colectivo, nos casos que se viram. Podem encontrar-se duas razões para a inovadora intervenção do colectivo: Uma, é que se trata de processo a que a competência estava, não raras vezes, atribuída a um tribunal superior – veja-se a alínea b) do artigo 40º do ETAF84, com paralelo na mesma alínea do artigo 41º, tudo na redacção de 1996 –, o que justificará que, sendo, agora, da competência de um de inferior grau hierárquico, se preveja a intervenção de três juízes no seu julgamento. Outra, é que a sucessão do recurso contencioso de anulação pela acção administrativa especial não se reduz a uma alteração de nome: o novo meio processual é bem mais complexo do que o seu antecessor, face ao elenco dos pedidos principais e cumuláveis que consta dos artigos 46º e 47º do ETAF02, permitindo supor questões de facto e de direito intrincadas, a recomendar o julgamento por mais do que um juiz. Ora, estas razões são tão válidas para as acções administrativas especiais que correm nos tribunais administrativos como para as que se tramitam nos tribunais fiscais. E também a coerência do sistema exige que a mesma forma processual tenha igual tratamento nos tribunais administrativos e nos fiscais, quer no que respeita à marcha do processo, quer no que toca à formação a quem é entregue o julgamento. Nesse sentido aponta, aliás, o artigo 97º nº 2 do CPPT. Nem seria de fácil compreensão que, presidindo aos tribunais administrativos e os fiscais um mesmo Estatuto, e operando eles formas processuais comuns, regidas pela mesma lei de processo, houvesse tais diferenças de organização e funcionamento. De resto, uma das mais evidentes vantagens resultantes da agregação dos tribunais administrativos de círculo e tribunais tributários autorizada pelo artigo 9º nº 3 do ETAF02 é, precisamente, a maior facilidade na constituição dos tribunais colectivos. 2.6. Quanto à alçada, a estabelecida no CPCI foi eliminada pelo ETAF84. Ficaram sem alçada quer os tribunais administrativos – que já antes a não tinham – quer os fiscais. E assim continuou com o CPT. Mas a alçada dos tribunais tributários foi restaurada pelo CPPT - ainda que só para os processos de impugnação e execução fiscal - e mantida pelo ETAF02, que também a criou para os tribunais administrativos. Só que enquanto a destes últimos foi fixada em medida igual à que vale para os tribunais judiciais, a dos tribunais tributários ficou-se por ¼ da desses tribunais. A alçada, como escreve JOSÉ LEBRE DE FREITAS, CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO, volume 2º, pág. 280, «tem a função principal de marcar o limite até ao qual um tribunal de instância (…) julga definitivamente as causas da sua competência. Mas tem outras funções, entre as quais a de distribuir a competência entre os tribunais (…) e de determinar a forma de processo declarativo comum». No caso que nos interessa, a alçada tem por função principal estabelecer a possibilidade de recurso jurisdicional e por função secundária a de servir de valor de referência para determinar se o julgamento é feito por juiz singular se por um tribunal colectivo. Para efeitos daquela função principal, não há dúvida de que é diferente a alçada dos tribunais administrativos e a dos fiscais. O resultado é que as decisões dos tribunais tributários são recorríveis em maior número de casos do que as dos tribunais administrativos, já que o valor da causa, naqueles primeiros tribunais, não tem de ser tão alto como nos segundos. Mas, em se tratando de saber quem procede ao julgamento numa certa forma processual, há que atribuir precedência às normas que regulam essa espécie de processo. Aqui, o que está em causa não é, ainda, a possibilidade de recurso jurisdicional, mas o modo como se processa o julgamento em 1º grau de jurisdição. E, para o efeito, o que o legislador relevou não foi, directamente, a alçada, mas o valor da causa, ainda que o tenha feito por referência ao que escolheu para definir a alçada. Ou seja, a regra que serve para determinar se o julgamento das acções administrativas especiais é feito por juiz singular ou colectivo é a do nº 3 do artigo 40º do ETAF02, com atinência ao mesmo número do artigo 6º do mesmo diploma. De outro modo, duas acções administrativas especiais de valor igual poderiam ser julgadas, uma, num tribunal fiscal, por um colectivo de juízes; e a outra, num tribunal administrativo, por um só juiz, sem qualquer justificação atendível para a discrepância. Ainda aqui à interpretação da lei deve presidir a intenção de guardar a coerência e unidade do sistema, preferindo as soluções que, com suporte no teor literal das normas, melhor se quadrem com essas unidade e coerência. 2.7. Eis, então, como entendemos deverem interpretar-se as normas que interessam à nossa questão, advertindo que não se nos afigura necessário fazer uma interpretação analógica para resolver a dificuldade. O nº 3 do artigo 40º do ETAF02 contem a regra para as acções administrativas especiais, quer corram pelos tribunais administrativos, quer pelos fiscais. Aliás, a letra da norma não autoriza distinção segundo a matéria de que se ocupam os vários tribunais: «Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito». A previsão da norma respeita, portanto, às acções administrativas especiais, abrangendo-as a todas, e não ao funcionamento dos diferentes tribunais que integram a ordem. A porventura deficiente inserção sistemática da norma, que melhor ficaria em capítulo que tratasse dos meios processuais, e não dos tribunais, não pode fazer-nos esquecer o essencial, que é o seu conteúdo, e esse, repete-se, é referido a todas as acções administrativas especiais. O artigo 46º nº 1 não proíbe que os tribunais tributários funcionem em formação de três juízes. Limita-se a ditar uma regra, que é de funcionamento com juiz singular, sem proibir nem inviabilizar excepções. Excepções que logo são impostas pelo nº 3 do artigo 40º, do modo como o interpretamos. A ausência de uma regra equivalente ao nº 3 do artigo 40º, para os tribunais tributários, não exclui o funcionamento em colectivo. Por um lado, porque, como se viu, o legislador o impôs através daquele mesmo nº 3. Por outro lado, porque há completa identidade de razão, o que faz crer que a omissão se deve a inadvertência do legislador, que terá dito menos do que queria, descuidando-se de consagrar, expressamente, para os tribunais tributários, a regra que no nº 3 do artigo 40º estabeleceu para os administrativos. Aliás, se tivéssemos que socorrer-nos da analogia (e, a nosso ver, não temos, porque a lei não é lacunosa, bastando uma interpretação extensiva, nos termos propugnados), chegaríamos a igual conclusão, já que o mesmo espírito que criou o nº 3 do artigo 40º para os tribunais administrativos faria com que se concebesse norma do mesmo teor para os tribunais tributários, pois nada, nos dois casos, justifica tratamento diverso. Quanto ás alçadas, a previsão do artigo 6º nº 2 vale para tudo quanto não é regido pelo artigo 40º nº 3, de acordo com o qual «Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito». Ou seja, serve para a sua função principal – definir quando cabe e quando não cabe recurso das decisões jurisdicionais –, mas já não para estabelecer quando, nas acções administrativas especiais, intervém o juiz singular ou uma formação plural de juízes, pois essa é matéria tratada pelo nº 3 do artigo 40º. Encerramos, assim, com as respostas para que já apontava o bem fundado parecer do Exmº. Procurador-Geral Ajunto junto deste Tribunal: Às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 40.º do ETAF de 2002, sendo a alçada a considerar para determinar o julgamento por tribunal colectivo a dos tribunais administrativos estabelecida no artigo 6º nº 3 do diploma. *** 3. Termos em que acordam, em Pleno, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em pronunciar-se sobre o presente reenvio prejudicial definindo que, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada estabelecida para os tribunais administrativos de círculo, os tribunais tributários funcionam em formação de três juízes, à qual cabe o julgamento da matéria de facto e de direito. Sem custas. Lisboa, 2 de Maio de 2007. Baeta Queiroz (relator) – Pimenta do Vale – Brandão de Pinho – Jorge Lino – António Calhau – Lúcio Barbosa (vencido, de acordo com o voto junto). *** VOTO DE VENCIDO Discordo da posição que fez vencimento. Na verdade, nos termos do n. 1 do art. 46° do ETAF “os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos”. A lei é clara. Nenhuma excepção. E onde a lei não distingue não deve o intérprete fazê-lo. E esta norma do Estatuto é uma norma de valor reforçado, que há-de prevalecer sobre a invocada norma do art. 97°, 2, do CPPT. Ou, dito de outro modo: a interpretação que desta se venha a fazer há-de compaginar-se com aquela outra do ETAF. É certo que aquela disposição legal parece desde logo desmentida pelo n. 2 do art. 47° do ETAF, quando aí se diz que “quando (a substituição) não se possa efectuar segundo o disposto no número anterior, designadamente para a formação de colectivos em tribunais com reduzido número de juízes, a substituição defere-se a juízes de qualquer um dos outros tribunais administrativos e tributários”. Só que esta disposição, importada “ipsis verbis” do art. 42°, n. 2, do ETAF (que se reporta aos tribunais administrativos de círculo), parece um lapso evidente do legislador. Demais que, se o legislador quisesse a intervenção do colectivo de juízes nas acções administrativas especiais (no contencioso tributário), tê-lo-ia expressamente feito. A semelhança do que fez para a jurisdição administrativa (vide art. 40°, 1, do ETAF). Nem impressiona, salvo o devido respeito, o argumento aduzido na decisão que fez vencimento, segundo o qual, não raras vezes o recurso contencioso estava atribuído a um tribunal superior, que funciona em colectivo, vendo-se aí a necessidade, sentida pelo legislador, de fazer intervir, em atitude paralela, e por maioria de razão, um tribunal colectivo na 1ª instância. Na verdade, a competência (no anterior ETAF) tinha basicamente a ver, isso sim, com o autor do acto, havendo, ao menos na área tributária, um importante núcleo de processos da competência dos tribunais de 1ª instância. E a maior complexidade da acção administrativa especial, se comparado com o congénere recurso contencioso, não tem que traduzir-se reflexamente na existência do tribunal colectivo. Acresce finalmente dizer que a interpretação da lei, que fez vencimento, vem ao arrepio de toda a tradição legal anterior, onde nunca esteve prevista, ao contrário da jurisdição administrativa, o funcionamento do tribunal colectivo na jurisdição tributária. Por isso entendo que, sem a assunção inequívoca, por parte do legislador, da necessidade da intervenção do colectivo, sempre propenderia para uma interpretação que privilegiasse a intervenção exclusiva do juiz singular. Acresce finalmente dizer que a interpretação que fez vencimento - que não parece pois consensual - vai ainda agravar o funcionamento dos tribunais tributários, já em risco de colapso. Dir-se-á que este é um argumento não jurídico. Mas, perante uma interpretação que pode consistentemente sugerir uma perspectiva diversa, encararia sempre aquela que mais se coadunasse com a realidade e com os interesses da jurisdição. Na minha óptica, deve o legislador, perante a controvérsia, definir expressa e claramente o caminho. E assumir o ónus. Entendo pois que às acções administrativas especiais em matéria tributária não é aplicável o disposto no n. 3 do art. 40° ETAF. Daí o meu voto de vencido. Lúcio Barbosa

Sumário

Texto Integral

1.1. O Mmº. ... formula um pedido de reenvio prejudicial nos termos referidos nos nºs. 1, 3 e 4 do artigo 93º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), expondo o seguinte:

«1- Está pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga a acção administrativa especial n.º 2036/04, em que é impugnado um acto administrativo respeitante a questão fiscal (indeferimento de pedido de reconhecimento de beneficio fiscal).

À acção foi atribuído o valor de 3.750 euros (fls. 40).

Elaborado despacho saneador o Meritíssimo Juiz proferiu o despacho de fls. 110-111, em que sugere que seja ordenado o julgamento em formação alargada ou efectuado reenvio prejudicial sobre as questões de saber se as acções administrativas especiais sobre matéria tributária que tenham valor superior à alçada são julgadas por tribunal colectivo ou tribunal singular e qual a alçada relevante para este efeito.

2- O art. 27.º n.º 2, do E.T.A.F. de 2004 estabelece que compete ao pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo pronunciar-se, nos termos estabelecidos na lei de processo, relativamente ao sentido em que deve ser resolvida, por um tribunal tributário, questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios.

Não havendo norma especial do contencioso tributário estabelecendo os termos a seguir para concretizar esta competência, terá de fazer-se apelo às normas sobre processo nos tribunais administrativos, por força do disposto no art. 2.º alínea c), do CPPT (para que também remete especialmente, quanto às acções administrativas especiais, o art. 97.º, n.º 2. do CPPT, actualizado em conformidade com o disposto no art. 193.º do CPTA).

O art. 93.º do CPTA, adaptado aos tribunais tributários, estabelece, no seu n.º 1, que, quando à apreciação de um tribunal tributário se coloque uma questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e possa vir a ser suscitada noutros litígios, pode o respectivo presidente determinar que no julgamento intervenham todos os juízes do tribunal, sendo o quórum de dois terços, ou, em alternativa, proceder ao reenvio prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo, para que este emita pronúncia vinculativa sobre a questão no prazo de três meses.

No caso em apreço, estão reunidos os requisitos aqui exigidos, pois, para além de as questões referidas serem novas (derivam da entrada em vigor do ETAF de 2002 e do CPTA) e suscitarem dificuldades sérias, bem equacionadas no despacho do Meritíssimo Juiz, podem vir a suscitar-se na generalidade das acções administrativas especiais sobre matéria fiscal de valor superior à alçada dos tribunais tributários.

Por outro lado, tratando-se de questões que surgirão, necessariamente, em todos os tribunais administrativos e fiscais, não se justifica que se determine o julgamento alargado previsto no referido art. 93.º do CPTA, sendo adequado proceder ao reenvio prejudicial.

3- Pelo exposto, remetendo para a fundamentação do despacho do Meritíssimo Juiz em que são colocadas as questões, procedo ao reenvio prejudicial para o Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo sobre as seguintes questões:

a) Às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no n.º 3 do art. 40.º do ETAF de 2002?

b) Em caso afirmativo, a alçada a considerar para determinar o Julgamento por tribunal colectivo é a alçada dos tribunais administrativos ou a alçada dos tribunais tributários?».

1.2. O despacho do Mmº. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga referido no pedido de reenvio é, no segmento ora relevante, do teor seguinte:

«(...)

Encontrando-se arroladas testemunhas, competirá subsequentemente marcar audiência de julgamento para que as mesmas prestem o seu depoimento.

Chegados a este ponto, cumpre saber se o julgamento em questão deve ser realizado por juiz singular ou por tribunal colectivo.

Sendo esta a nossa primeira Acção Administrava Especial que se encontra em fase de marcação de audiência de julgamento, será necessário desfazer a referida dúvida, que se nos levanta tendo em conta o que a seguir se expõe.

Determina a alínea j) do artigo 101.º da Lei Geral Tributária (LGT) que são meios processuais tributários: «Os recursos contenciosos de actos denegadores de isenção ou benefícios fiscais ou outros actos relativos a questões tributárias que não impliquem a apreciação do acto de liquidação».

Idêntico normativo consta da alínea p) do n.° 1 do artigo 97.° do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT), sendo que o n.° 2 desse preceito expressamente refere que o recurso contencioso é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos.

Assim, desde sempre se tem aplicado ao contencioso tributário o regime processual estabelecido para o contencioso administrativo, que ao tempo se encontrava previsto da LPTA – Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - nos precisos termos e com as formalidades estabelecidas nesse diploma.

Acontece que com a revogação da LPTA, entrou em vigor o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o qual passou a prever a Acção Administrativa Especial, como forma processual de substituição do anterior recurso contencioso de anulação (vide artigo 191.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Por sua vez, em Janeiro de 2004, entrou igualmente em vigor um novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (novo ETAF).

Tendo sido banido da nossa ordem jurídica o recurso contencioso, deve-se considerar aplicável a qualquer situação que vise colocar em causa um acto administrativo e matéria tributária, o novo regime processual da Acção Administrativa Especial.

Parece, assim, que para julgamento das Acções Administrativas Especiais o Tribunal Tributário se deve reger pura e simplesmente segundo o disposto no contencioso administrativo.

Ora, segundo o n.° 3 do artigo 40.º do novo ETAF: «Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito», preceito este constante do Capítulo relativo aos Tribunais Administrativos de Círculo.

Por sua vez, o n.° 1 do artigo 46.° do novo ETAF, refere o seguinte: «Os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos».

Desta forma, surge a dúvida, ou seja, é necessário saber se não obstante estes autos de Acção Administrativa Especial se encontrarem a serem tramitados perante um Tribunal Tributário, deverá o processo seguir a forma (sobre esta parece não haver dúvidas) e ser decido segundo a formação de que tipo de Tribunal de julgamento, ou seja, saber se a decisão é proferida por juiz singular ou por tribunal colectivo.

Isto porque, o n.° 2 do artigo 97.° do CPPT refere que o recurso contencioso é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos.

Desta forma, fica a dúvida sobre qual das normas deve prevalecer, se a que manda seguir as normas sobre o processo administrativo ou se a que refere que os tribunais tributários funcionam com juiz singular.

Por outro lado, o n.° 3 do artigo 40.° do ETAF refere que a formação de três juízes ocorre quando a causa tenha valor superior à alçada.

Conforme é sabido, a alçada dos Tribunais Administrativos corresponde às alçadas dos tribunais civis, ao passo que a alçada dos Tribunais Tributários corresponde a um quarto da prevista para a jurisdição comum.

Desta forma, mais uma vez, fica a dúvida sobre quando é que o Tribunal deve ter formação em colectivo e em singular por força do valor da causa.

(...)».

1.3. Pela formação referida no nº 3 do artigo 93º do CPTA foi proferido acórdão que, considerando confluírem «todos os pressupostos dos artigos 27º nº 2 do ETAF e 93º nºs 1 e 3 do CPTA», decidiu «não recusar liminarmente a apreciação das questões de direito colocadas no presente processo, que assim prosseguirá seus termos, com distribuição pelos juízes que integram o Pleno da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo».

1.4. O Exmº. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer nos termos seguintes:

«Nos presentes autos de reenvio prejudicial suscita-se pronúncia deste Supremo Tribunal Administrativo sobre as seguintes as questões:

a) Às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no nº 3 do art. 40º do ETAF de 2002?

b) Em caso afirmativo, a alçada a considerar para determinar o julgamento por tribunal colectivo é a alçada dos tribunais administrativos ou a alçada dos tribunais tributários? 1. A primeira questão deriva da obrigatoriedade de aplicação das normas do processo nos tribunais administrativos aos recursos contenciosos de actos denegadores de isenção ou benefícios fiscais ou outros actos relativos a questões tributárias que não impliquem a apreciação do acto de liquidação.

Com efeito no caso sub judice está em causa um recurso contencioso de acto denegador de isenção ou benefícios fiscais, meio processual esse previsto no artº 101º, al. j) da Lei Geral Tributária.

O recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação da autoria da administração tributária, compreendendo o governo central, os governos regionais e os seus membros, mesmo quando praticados por delegação, é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos (artº 97º, nº 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário).

Esta remissão para as normas do processo nos tribunais administrativos referia-se, no regime da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos ao processo previsto nos arts. 24.° a 58 .° e 130.° daquela lei processual, complementado, no que concerne aos recursos que devam ser interpostos no Supremo Tribunal Administrativo (para os respectivos Pleno da Secção do Contencioso Tributário e Plenário), por algumas normas do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo.

Porém com a entrada em vigor do Código de Processo nos Tribunais Administrativos foi revogada a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e o artº 191º daquele primeiro diploma legal veio dispor que as remissões feitas em disposições avulsas para o antigo regime do Código Administrativo, do RSTA e da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, que regulavam, conjugadamente, o processo de recurso contencioso de anulação de actos administrativos ( artº 24º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) se consideram agora feitas para o regime da acção administrativa especial.

Tem-se, pois, como assente que o recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária é actualmente regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos e mais concretamente pelo regime processual da acção administrativa especial.

Ora dispõe o artº 40º do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro) que os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.

Porém, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (nº 3 do mesmo normativo).

Sobre esta formação alargada refere Mário Aroso de Almeida (O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. pag. 248-251) que a intervenção de três juízes nos processos de valor superior à alçada do tribunal se insere num conjunto de opções que presidiram à distribuição de competências entre os diversos graus da hierarquia da jurisdição administrativa e que permitiu a transferência para os tribunais administrativos de círculo de praticamente todas as competências que anteriormente tanto o Supremo Tribunal Administrativo como o Tribunal Central Administrativo exerciam em primeira instância.

Trata-se, porém, de opção não claramente assumida pelo legislador no que tange ao funcionamento dos tribunais tributários.

Sobre estes refere o artº 46º nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos. Apenas quando à sua apreciação se coloque uma questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios, é que o presidente do tribunal pode determinar que o julgamento se faça com a intervenção de todos os juízes do tribunal, sendo o quórum de dois terços (nº 2 do mesmo normativo).

A regra, portanto, é a de que os tribunais tributários funcionam com juiz singular.

Mas, ainda assim poderemos surpreender na actual redacção do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais algumas normas indiciadoras de que esta regra admite excepções.

Uma delas será precisamente o regime processual da acção administrativa especial aplicável por força do disposto no artº 191º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Com efeito, com o intuito de adaptar, em alguns em aspectos pontuais, a organização dos novos tribunais administrativo e fiscais à profunda reforma do contencioso administrativo português resultante da entrada em vigor do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a Lei 107-D/2003 de 31.12.2003 veio a introduzir importantes alterações no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

De entre elas destaca-se, com interesse para o caso que ora releva, a nova redacção do artº 47º nº 2 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que veio prever que a substituição de juízes, designadamente para a formação de colectivos em tribunais com reduzido número de juízes, se defere a juízes de qualquer dos outros tribunais administrativos e tributários.

Note-se que este normativo, que regula a substituição de juízes nos tribunais tributários, se insere no capítulo VI do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, relativo aos tribunais tributários, sua área de jurisdição, instalação, funcionamento, e competência.

Sendo que no capitulo V referente aos tribunais administrativos de circulo se insere norma de idêntico teor também relativa à substituição dos juízes, para a formação de colectivos, naqueles tribunais ( artº 42, nº 2).

Foi certamente para resolver o problema colocado a propósito da formação dos tribunais colectivos em tribunais tributários de pequena dimensão que o legislador introduziu aquela nova redacção no nº 2 do referido normativo legal.

Acresce dizer, como argumento adjuvante a justificar a formação alargada, que também em matéria tributária a acção administrativa especial viu o seu objecto ser consideravelmente ampliado em relação ao anterior recurso contencioso, que aquela veio substituir.

Assim no seu objecto cabem, não só a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos - cfr. arts. 6.° do anterior ETAF e 191.° do CPTA - como também, entre outros, no pedido de condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido - art. 46.° e segs do CPTA.

Por outro lado razões ou argumentos de ordem sistemática também apontam para aquela conclusão.

Com efeito, ao invés do processo de impugnação, que assume uma certa especialidade em face do direito processual administrativo e tem por objecto o acto tributário de liquidação ou actos administrativos que comportem a apreciação de actos tributários de liquidação, já o recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação da autoria da administração tributária, não assume qualquer especialidade em face do direito administrativo, daí a remissão da disciplina daqueles processos para o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (arts. 97º, nº 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, 24º da antiga Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e 191º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

A remissão para o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e para o regime processual da acção administrativa especial há-de, pois, ser entendida globalmente e, nomeadamente, para as normas relativas ao valor processual da causa e seu reflexo no modo de julgamento.

Daí que se conclua que, por força da remissão para normas sobre processo nos tribunais administrativos, às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no nº 3 do art. 40º do ETAF de 2002.

2. A posição assumida envolve já uma resposta à segunda questão e no sentido de que a alçada a considerar para determinar o julgamento por tribunal colectivo é a alçada dos tribunais administrativos.

Vejamos:

Em matéria de alçadas resulta do artigo 6.° da Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro, que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal têm alçada e que a alçada dos tribunais tributários corresponde a um quarto da que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1 .º instância.

Decorre também do art.º 280º, n 4 do Código de Procedimento e de Processo Tributário, em conjugação com o artigo 24.°, n .° 1 da Lei nº 03/99, de 13 de Janeiro (5), que o valor da alçada dos tribunais tributários de 1ª instância é de 923,25 euros.

No entanto, como resulta dos termos do nº 4 do artº 280º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, esta limitação da possibilidade de interposição de recurso apenas vigora para os processos de impugnação e de execução.

Fora do âmbito desta alçada estarão assim os outros processos judiciais previstos no código, nomeadamente os recursos contenciosos de actos administrativos em matéria tributária, actualmente regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos e mais concretamente pelo regime processual da acção administrativa especial.

Importa ainda referir que são as regras para a determinação do valor da causa que relevam para, em acção administrativa especial, se determinar se o caso é julgado por juiz singular ou em formação de três (art. 31.º CPTA).

Com efeito, sendo certo que a alçada de um tribunal é o valor máximo da causa que o tribunal pode julgar sem recurso ordinário, no caso, para efeitos de determinação sobre se o julgamento é efectuado por juiz singular ou em formação de três o que releva é, não tanto a admissibilidade de recurso, mas sim o valor da causa.

A referência à alçada é feita por reporte ao valor da causa ( artº 31º do CPTA), e é esse que determina se o julgamento é efectuado por tribunal de formação alargada ou singular - vide neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pag. 144. Assim sendo, considerando, por um lado, que a acção administrativa especial está fora do âmbito da alçada dos tribunais tributários, e, por outro, que o artº 191º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos transforma as referências feitas em legislação extravagante ao antigo recurso contencioso em remissões dinâmicas para a nova acção administrativa especial e para as normas que globalmente regem o respectivo regime processual, haverá de se concluir que o valor da causa a considerar para determinar o julgamento por tribunal de formação alargada é valor da alçada dos tribunais administrativos de circulo.

Em face de tudo o exposto concluímos que, nas acções administrativas especiais em matéria tributária, e por aplicação conjugada do disposto nos arts. 40º, nº 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 31º e 191º do CPTA, sempre que o valor da causa exceda a alçada dos tribunais administrativos de círculo, o tribunal deverá funcionar em formação de três juízes, à qual competirá o julgamento da matéria de facto e de direito».

1.4. O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos.

2.1. Objecto do presente processo é dar resposta a estas duas questões:

«a) Às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no n.º 3 do art. 40.º do ETAF de 2002?

b) Em caso afirmativo, a alçada a considerar para determinar o julgamento por tribunal colectivo é a alçada dos tribunais administrativos ou a alçada dos tribunais tributários?».

A formulação das questões logo evidencia que eventual resposta negativa à primeira dispensa que se responda à segunda.

2.2. Até ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984 (ETAF 84) nem as auditorias administrativas nem os tribunais tributários de 1ª instância conheciam o funcionamento em colectivo.

No domínio do processo judicial tributário, que sempre se quis simples e rápido, a tradição é nem sequer haver audiência de julgamento. Desde logo, nestes tribunais, no âmbito dos sucessivos diplomas adjectivos – Código de Processo das Contribuições e Impostos (CPCI), Código de Processo Tributário (CPT) e Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) – nunca se consagrou a fase do despacho saneador, especificação e questionário, apenas havendo lugar a uma «audiência contraditória» para inquirição de testemunhas, efectuada perante o juiz ou o órgão da Administração, seguindo-se a sentença, elaborada pelo juiz singular, na qual se saneia o processo e se efectua o julgamento de facto e de direito.

Em regra, os depoimentos das testemunhas são reduzidos a escrito, excepto no processo de contra-ordenação, em que o CPT referia uma «audiência de julgamento» oral, como ainda hoje acontece, de acordo com o Regime Geral das Infracções Tributárias.

Com as alterações introduzidas no CPPT pela Lei nº 15/2001, de 5 de Junho, os depoimentos das testemunhas passaram a ser gravados, mas só quando «existam meios técnicos para o efeito». Em caso negativo, manteve-se a redução a escrito.

Nos tribunais administrativos os julgamentos em colectivo foram iniciados com o ETAF de 1984 para a matéria de facto nas acções. Antes, as auditorias funcionavam sempre com juiz singular.

Estes tribunais, depois do ETAF de 2002 (ETAF02) continuaram a agir ora com juiz singular ora em colectivo (ou em formação plural, para quem não entende como um colectivo a formação de três juízes a que alude o artigo 40º nº 3 do ETAF02), podendo este decidir só de facto ou também de direito, conforme as espécies processuais e o valor da causa. No caso que nos importa, ou seja, nas acções administrativas especiais, o colectivo intervém no julgamento de facto e no de direito se o valor da causa for superior à alçada. Nas acções de valor inferior é o juiz singular quem julga de facto e de direito.

Surpreende-se aqui uma tradição diferente da que se observa nos tribunais judiciais, designadamente, na jurisdição cível.

De entre as razões que se antolham para esta divergência avulta, desde logo, a génese dos tribunais da ordem administrativa, por um lado, e fiscais, pelo outro, ambos concebidos fora da ordem dos tribunais judiciais. Também as matérias de que aqueles tribunais se ocupam justificam diferenças organizativas e processuais. Os tribunais administrativos surgem para controlar a legalidade dos actos administrativos, desenvolvendo-se o grosso do seu labor em torno dos recursos contenciosos de anulação, de mera legalidade, com prova predominantemente documental. E não são muito diferentes as coisas nos tribunais fiscais, cujo processo sempre se desejou simples e célere.

Por outro lado, avultam razões de pura praticabilidade: nem as auditorias administrativas, que desde 1941 só funcionavam em Lisboa e Porto, nem os tribunais tributários, existentes, em regra, nas capitais de distrito, dispunham, geralmente, de juízes em número suficiente para formarem colectivo. E se, para os tribunais administrativos, as coisas mudaram a partir de 1984, com a criação dos tribunais de círculo em Lisboa, Porto e Coimbra, todos com três ou mais juízes (ainda que o de Coimbra só em 1990 tenha atingido esse número), nos tribunais tributários apenas em Lisboa e Porto os juízes eram em número superior a três.

2.3. Com o ETAF02 as coisas alteraram-se, mas, sobretudo para os tribunais administrativos, que viram francamente alargado o seu número e dispersão geográfica, acrescentado o número de juízes, e ampliadas as suas competências.

Na jurisdição tributária stricto sensu a reforma pouco mais além foi do que subtraí-los da competência administrativa do Ministro das Finanças para os submeter ao da Justiça.

Embora, circunstancialmente, tenha havido outra alteração relevante. É, que, de tribunais isolados, passaram a funcionar em agregação com os tribunais administrativos.

Mas se nos tribunais superiores o legislador consagrou, em cada grau hierárquico, tribunais que são simultaneamente administrativos e fiscais, dispondo de uma secção para cada uma dessas áreas, já no que concerne à 1ª instância a opção foi a que antes vigorava. Continua a haver, de um lado, tribunais administrativos de círculo; e, do outro, tribunais tributários – cfr. o artigo 8º do ETAF02.

É certo que, logo após a publicação da versão inicial do ETAF02, o legislador reconheceu a vantagem de os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários funcionarem agregados – artigo 9º nº 3 –, mas deixou ao Ministro da Justiça a possibilidade de determinar essa agregação. O que viria a ser feito através da portaria nº 1418/2003, de 30 de Dezembro, em cujo preâmbulo se adverte que se trata de uma opção a testar, ou seja, circunstancial.

De todo o modo, o certo é que temos, ao nível da 1ª instância, unidades separadas para o contencioso administrativo e para o contencioso tributário, ainda que, no presente momento, funcionem agregadas.

Vale isto por dizer que não desapareceram definitivamente as dificuldades que antes havia na formação de colectivos nos tribunais administrativos e tributários, por insuficiência de juízes para os constituir. Se os tribunais administrativos e fiscais passassem, hoje, a funcionar desagregados, dos dezasseis existentes no país só seis (Leiria, Lisboa, Loures, Porto, Sintra e Viseu) teriam juízes do contencioso tributário bastantes para formar colectivo.

Note-se, por fim, quanto a este ponto, que não importa reter, apenas, o argumento atinente à eventual dificuldade de constituição de colectivos nos tribunais tributários. Além disso, é de considerar que, se o legislador não adoptou um modelo de tribunais em que fosse sempre viável a formação de colectivo, provavelmente não tinha a intenção de que eles funcionassem senão com juiz singular.

2.4. Olhando, agora, as coisas do ponto de vista dos meios processuais, vê-se que está atribuída competência aos tribunais tributários de 1ª instância (artigo 49º nº 1 alínea iv) do ETAF02) para a apreciação dos recursos contenciosos de actos denegadores de isenções ou benefícios fiscais ou de outros actos relativos a questões tributárias que não impliquem a apreciação do acto de liquidação a que hoje se refere o artigo 101º alínea j) da Lei Geral Tributária (LGT).

Estes recursos são – e já antes eram – regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos – artigo 97º nº 2 do CPPT.

A remissão feita pela LGT para o regime do recurso contencioso considera-se hoje feita para o da acção administrativa especial – artigo 191º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

De acordo com o nº 1 do artigo 40º do ETAF02, «os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos».

O nº 2 do mesmo artigo consagra uma excepção a esta regra para o caso das acções administrativas comuns que sigam o processo ordinário. Podemos ignorá-la, por não importar ao caso em apreciação.

O nº 3 abre outra excepção, esta interessante, à regra do nº 1: «Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito».

Ou seja, as acções administrativas especiais são, nos tribunais administrativos, em certos casos, julgadas com intervenção de um tribunal colectivo.

Do funcionamento dos tribunais tributários ocupa-se o artigo 46º do mesmo ETAF02, cujo nº 1 reproduz, do transcrito artigo 40º, o nº 1.

Vale isto para dizer que, à semelhança do que acontece com os tribunais administrativos, também os tributários funcionam, em regra, com juiz singular.

O nº 2 do artigo 46º pouco importa para o caso: é cópia do nº 1 do artigo 41º, que se refere aos tribunais administrativos.

Ou seja, não se prevê expressamente, para os tribunais tributários, que funcionem em colectivo, ao contrário do que acontece com os tribunais administrativos.

Parece, pois, que o texto da lei nos conduz a esta conclusão: os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, salvos os casos excepcionados pelos apontados nºs 2 e 3 do artigo 40º do ETAF de 2002. Os tribunais tributários funcionam sempre com juiz singular.

É o que sugere a comparação das normas dos artigos 40º e 46º.

Mas não se terminará o ponto sem notar que esta ainda frágil convicção é abalada pelo que dispõe o artigo 47º nº 2 do ETAF02. Aí, a propósito da substituição dos juízes dos tribunais tributários, é referida «a formação de colectivos em tribunais com reduzido número de juízes».

Afinal, parece que também nos tribunais fiscais há julgamentos em colectivo…

2.5. As acções administrativas especiais são meios comuns da jurisdição administrativa e fiscal, aonde substituíram os recursos contenciosos de anulação, que cabiam em qualquer das duas subjurisdições. Só que, enquanto antes do ETAF de 2002, fosse no contencioso administrativo, fosse no tributário, o julgamento era feito pelo juiz singular, agora, ao menos no contencioso administrativo, ele compete a um tribunal colectivo, nos casos que se viram.

Podem encontrar-se duas razões para a inovadora intervenção do colectivo:

Uma, é que se trata de processo a que a competência estava, não raras vezes, atribuída a um tribunal superior – veja-se a alínea b) do artigo 40º do ETAF84, com paralelo na mesma alínea do artigo 41º, tudo na redacção de 1996 –, o que justificará que, sendo, agora, da competência de um de inferior grau hierárquico, se preveja a intervenção de três juízes no seu julgamento.

Outra, é que a sucessão do recurso contencioso de anulação pela acção administrativa especial não se reduz a uma alteração de nome: o novo meio processual é bem mais complexo do que o seu antecessor, face ao elenco dos pedidos principais e cumuláveis que consta dos artigos 46º e 47º do ETAF02, permitindo supor questões de facto e de direito intrincadas, a recomendar o julgamento por mais do que um juiz.

Ora, estas razões são tão válidas para as acções administrativas especiais que correm nos tribunais administrativos como para as que se tramitam nos tribunais fiscais.

E também a coerência do sistema exige que a mesma forma processual tenha igual tratamento nos tribunais administrativos e nos fiscais, quer no que respeita à marcha do processo, quer no que toca à formação a quem é entregue o julgamento.

Nesse sentido aponta, aliás, o artigo 97º nº 2 do CPPT. Nem seria de fácil compreensão que, presidindo aos tribunais administrativos e os fiscais um mesmo Estatuto, e operando eles formas processuais comuns, regidas pela mesma lei de processo, houvesse tais diferenças de organização e funcionamento.

De resto, uma das mais evidentes vantagens resultantes da agregação dos tribunais administrativos de círculo e tribunais tributários autorizada pelo artigo 9º nº 3 do ETAF02 é, precisamente, a maior facilidade na constituição dos tribunais colectivos.

2.6. Quanto à alçada, a estabelecida no CPCI foi eliminada pelo ETAF84.

Ficaram sem alçada quer os tribunais administrativos – que já antes a não tinham – quer os fiscais. E assim continuou com o CPT.

Mas a alçada dos tribunais tributários foi restaurada pelo CPPT - ainda que só para os processos de impugnação e execução fiscal - e mantida pelo ETAF02, que também a criou para os tribunais administrativos. Só que enquanto a destes últimos foi fixada em medida igual à que vale para os tribunais judiciais, a dos tribunais tributários ficou-se por ¼ da desses tribunais.

A alçada, como escreve JOSÉ LEBRE DE FREITAS, CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO, volume 2º, pág. 280, «tem a função principal de marcar o limite até ao qual um tribunal de instância (…) julga definitivamente as causas da sua competência. Mas tem outras funções, entre as quais a de distribuir a competência entre os tribunais (…) e de determinar a forma de processo declarativo comum».

No caso que nos interessa, a alçada tem por função principal estabelecer a possibilidade de recurso jurisdicional e por função secundária a de servir de valor de referência para determinar se o julgamento é feito por juiz singular se por um tribunal colectivo.

Para efeitos daquela função principal, não há dúvida de que é diferente a alçada dos tribunais administrativos e a dos fiscais. O resultado é que as decisões dos tribunais tributários são recorríveis em maior número de casos do que as dos tribunais administrativos, já que o valor da causa, naqueles primeiros tribunais, não tem de ser tão alto como nos segundos.

Mas, em se tratando de saber quem procede ao julgamento numa certa forma processual, há que atribuir precedência às normas que regulam essa espécie de processo. Aqui, o que está em causa não é, ainda, a possibilidade de recurso jurisdicional, mas o modo como se processa o julgamento em 1º grau de jurisdição. E, para o efeito, o que o legislador relevou não foi, directamente, a alçada, mas o valor da causa, ainda que o tenha feito por referência ao que escolheu para definir a alçada.

Ou seja, a regra que serve para determinar se o julgamento das acções administrativas especiais é feito por juiz singular ou colectivo é a do nº 3 do artigo 40º do ETAF02, com atinência ao mesmo número do artigo 6º do mesmo diploma.

De outro modo, duas acções administrativas especiais de valor igual poderiam ser julgadas, uma, num tribunal fiscal, por um colectivo de juízes; e a outra, num tribunal administrativo, por um só juiz, sem qualquer justificação atendível para a discrepância.

Ainda aqui à interpretação da lei deve presidir a intenção de guardar a coerência e unidade do sistema, preferindo as soluções que, com suporte no teor literal das normas, melhor se quadrem com essas unidade e coerência.

2.7. Eis, então, como entendemos deverem interpretar-se as normas que interessam à nossa questão, advertindo que não se nos afigura necessário fazer uma interpretação analógica para resolver a dificuldade.

O nº 3 do artigo 40º do ETAF02 contem a regra para as acções administrativas especiais, quer corram pelos tribunais administrativos, quer pelos fiscais. Aliás, a letra da norma não autoriza distinção segundo a matéria de que se ocupam os vários tribunais: «Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito».

A previsão da norma respeita, portanto, às acções administrativas especiais, abrangendo-as a todas, e não ao funcionamento dos diferentes tribunais que integram a ordem. A porventura deficiente inserção sistemática da norma, que melhor ficaria em capítulo que tratasse dos meios processuais, e não dos tribunais, não pode fazer-nos esquecer o essencial, que é o seu conteúdo, e esse, repete-se, é referido a todas as acções administrativas especiais.

O artigo 46º nº 1 não proíbe que os tribunais tributários funcionem em formação de três juízes. Limita-se a ditar uma regra, que é de funcionamento com juiz singular, sem proibir nem inviabilizar excepções. Excepções que logo são impostas pelo nº 3 do artigo 40º, do modo como o interpretamos.

A ausência de uma regra equivalente ao nº 3 do artigo 40º, para os tribunais tributários, não exclui o funcionamento em colectivo. Por um lado, porque, como se viu, o legislador o impôs através daquele mesmo nº 3. Por outro lado, porque há completa identidade de razão, o que faz crer que a omissão se deve a inadvertência do legislador, que terá dito menos do que queria, descuidando-se de consagrar, expressamente, para os tribunais tributários, a regra que no nº 3 do artigo 40º estabeleceu para os administrativos.

Aliás, se tivéssemos que socorrer-nos da analogia (e, a nosso ver, não temos, porque a lei não é lacunosa, bastando uma interpretação extensiva, nos termos propugnados), chegaríamos a igual conclusão, já que o mesmo espírito que criou o nº 3 do artigo 40º para os tribunais administrativos faria com que se concebesse norma do mesmo teor para os tribunais tributários, pois nada, nos dois casos, justifica tratamento diverso.

Quanto ás alçadas, a previsão do artigo 6º nº 2 vale para tudo quanto não é regido pelo artigo 40º nº 3, de acordo com o qual «Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito». Ou seja, serve para a sua função principal – definir quando cabe e quando não cabe recurso das decisões jurisdicionais –, mas já não para estabelecer quando, nas acções administrativas especiais, intervém o juiz singular ou uma formação plural de juízes, pois essa é matéria tratada pelo nº 3 do artigo 40º.

Encerramos, assim, com as respostas para que já apontava o bem fundado parecer do Exmº. Procurador-Geral Ajunto junto deste Tribunal:

Às acções administrativas especiais em matéria tributária é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 40.º do ETAF de 2002, sendo a alçada a considerar para determinar o julgamento por tribunal colectivo a dos tribunais administrativos estabelecida no artigo 6º nº 3 do diploma.

3. Termos em que acordam, em Pleno, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em pronunciar-se sobre o presente reenvio prejudicial definindo que, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada estabelecida para os tribunais administrativos de círculo, os tribunais tributários funcionam em formação de três juízes, à qual cabe o julgamento da matéria de facto e de direito.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Maio de 2007. Baeta Queiroz (relator) – Pimenta do Vale – Brandão de Pinho – Jorge Lino – António Calhau – Lúcio Barbosa (vencido, de acordo com o voto junto).

VOTO DE VENCIDO

Discordo da posição que fez vencimento.

Na verdade, nos termos do n. 1 do art. 46° do ETAF “os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos”.

A lei é clara. Nenhuma excepção. E onde a lei não distingue não deve o intérprete fazê-lo.

E esta norma do Estatuto é uma norma de valor reforçado, que há-de prevalecer sobre a invocada norma do art. 97°, 2, do CPPT. Ou, dito de outro modo: a interpretação que desta se venha a fazer há-de compaginar-se com aquela outra do ETAF.

É certo que aquela disposição legal parece desde logo desmentida pelo n. 2 do art. 47° do ETAF, quando aí se diz que “quando (a substituição) não se possa efectuar segundo o disposto no número anterior, designadamente para a formação de colectivos em tribunais com reduzido número de juízes, a substituição defere-se a juízes de qualquer um dos outros tribunais administrativos e tributários”.

Só que esta disposição, importada “ipsis verbis” do art. 42°, n. 2, do ETAF (que se reporta aos tribunais administrativos de círculo), parece um lapso evidente do legislador.

Demais que, se o legislador quisesse a intervenção do colectivo de juízes nas acções administrativas especiais (no contencioso tributário), tê-lo-ia expressamente feito. A semelhança do que fez para a jurisdição administrativa (vide art. 40°, 1, do ETAF).

Nem impressiona, salvo o devido respeito, o argumento aduzido na decisão que fez vencimento, segundo o qual, não raras vezes o recurso contencioso estava atribuído a um tribunal superior, que funciona em colectivo, vendo-se aí a necessidade, sentida pelo legislador, de fazer intervir, em atitude paralela, e por maioria de razão, um tribunal colectivo na 1ª instância. Na verdade, a competência (no anterior ETAF) tinha basicamente a ver, isso sim, com o autor do acto, havendo, ao menos na área tributária, um importante núcleo de processos da competência dos tribunais de 1ª instância.

E a maior complexidade da acção administrativa especial, se comparado com o congénere recurso contencioso, não tem que traduzir-se reflexamente na existência do tribunal colectivo.

Acresce finalmente dizer que a interpretação da lei, que fez vencimento, vem ao arrepio de toda a tradição legal anterior, onde nunca esteve prevista, ao contrário da jurisdição administrativa, o funcionamento do tribunal colectivo na jurisdição tributária. Por isso entendo que, sem a assunção inequívoca, por parte do legislador, da necessidade da intervenção do colectivo, sempre propenderia para uma interpretação que privilegiasse a intervenção exclusiva do juiz singular. Acresce finalmente dizer que a interpretação que fez vencimento - que não parece pois consensual - vai ainda agravar o funcionamento dos tribunais tributários, já em risco de colapso. Dir-se-á que este é um argumento não jurídico. Mas, perante uma interpretação que pode consistentemente sugerir uma perspectiva diversa, encararia sempre aquela que mais se coadunasse com a realidade e com os interesses da jurisdição.

Na minha óptica, deve o legislador, perante a controvérsia, definir expressa e claramente o caminho. E assumir o ónus.

Entendo pois que às acções administrativas especiais em matéria tributária não é aplicável o disposto no n. 3 do art. 40° ETAF.

Daí o meu voto de vencido.

Lúcio Barbosa

Referências Legais

Legislação Nacional

ETAF02 ART6 N2 N3 ART8 ART9 N3 ART40 N1 N2 N3 ART46 N1 ART47 N2 ART49 N1 A IV.
LGT98 ART101 J.
CPPTRIB99 ART97 N2.
CPTA02 ART191.

Doutrina

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA O NOVO REGIME DO PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 2ED PAG248 PAG251.
JOSÉ LEBRE DE FREITAS CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO V2 PAG280.

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