0206/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A Presidente da Câmara Municipal de Setúbal interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A…, identificado nos autos, declarou nulo, por ofensa do PDM local, o despacho de 17/12/97 em que aquela autoridade licenciara uma certa construção. A respectiva minuta de recurso ofereceu as seguintes conclusões: O edifício que se pretendeu ampliar, de acordo com o projecto de arquitectura aprovado pelo acto objecto de contencioso de anulação, constitui a transição entre uma malha urbana de edifícios agrupados e uma zona de edifícios isolados, encontrando-se, contudo, contíguo ao prédio situado a norte, sendo sucessivamente contíguos entre si todos os prédios que sucessivamente se localizam também a norte. Desse modo, o prédio a ampliar inseria-se, inequivocamente, já na zona de edifícios agrupados, sendo o primeiro deles, antes da área de edifícios isolados que, a partir dele, se desenvolve para sul. Por tal, nos termos da alínea b) do n.º 3 do art. 69° do Regulamento do P.D.M., teria que respeitar, como respeitou, o alinhamento definido por tais edifícios agrupados em que se integrava. A parcela de terreno onde se encontra edificada a construção a ampliar não resultou de qualquer loteamento licenciado, pelo que não se pode considerar, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 6º do Regulamento do P.D.M., um lote. Por tal, não lhe é aplicável, ao contrário do que foi entendido, a exigência da alínea d) do n.° 3 do citado art. 69° do P.D.M. De todo o modo, ainda que assim não fosse, em matéria de estacionamentos, a construção em causa estaria sujeita, já que se trata de um equipamento desportivo, ao disposto no artigo 124° do P.D.M., preceito que não impõe nenhuma quantificação genérica em termos de exigência de estacionamento, fazendo-a depender da análise de caso por caso. Na presente situação, a entender-se que seria aplicável tal disposição legal, ter-se-ia de considerar, pelo menos implicitamente, que a autoridade administrativa, casuisticamente, considerou que no caso não seria necessária a exigência de manutenção ou constituição de quaisquer lugares de estacionamento. Nada havendo nem tendo sido alegado no processo de que se pudesse concluir ser desajustada tal ponderação casuística da entidade recorrida. Pelo que, ainda que se considerasse aplicável ao caso a citada alínea d) do n.º 3 do art. 69° do P.D.M., não se poderia considerar, em conjugação com o disposto no artigo 124°, que a mesma tivesse sido violada. Ao assim não entender, a douta sentença recorrida fez uma errada interpretação e aplicação do disposto nos ns.º 2 e 3, alíneas a) e d), do artigo 69° e dos artigos 120º e 124°, n.º 1, do Regulamento do P.D.M., violando-os, violando ainda o disposto no artigo 52° , n.º 2, alínea b) do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20/11, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.° 250/94 , de 15/10. O recorrido contra-alegou, enunciando as conclusões seguintes: A – São de considerar desajustadas da realidade factual e jurídica as alegações e respectivas conclusões produzidas pela CM Setúbal. B – Não merece censura a decisão sob recurso jurisdicional, que fez correcta interpretação e aplicação do disposto no PDM de Setúbal, ao considerar nulo o impugnado acto de licenciamento por violação do disposto no art. 69º, n.º 2, als. a) e d), do Regulamento do mesmo, tendo em conta o estabelecido no art. 52º, n.º 2, al. b), do RLOP, aprovado pelo então aplicável DL n.º 445/91 , de 20 de Novembro. O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso, pois os autos mostrariam que o acto de licenciamento incidiu numa área de edifícios agrupados e daí adviria a inexistência dos vícios tidos por invalidantes. A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença sob recurso, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º , n.º 6, do CPC . Passemos ao direito. O recurso contencioso dos autos acometeu o despacho de 17/12/97, do Presidente da CM Setúbal – que licenciara uma construção a erigir num terreno contíguo a um prédio do ora recorrido – imputando-lhe cinco vícios, sendo quatro deles causais da nulidade do acto, por corresponderem a violações do PDM local, e inclinando-se o outro à anulação do despacho, por ofensa do art. 58º do RGEU. Na perspectiva do agora recorrido, enunciada «in initio litis», as alegadas violações do PDM pressupunham que o licenciamento respeitara a uma zona que se incluía no conceito de «áreas de edifícios isolados», definido no art. 67º, n.º 2, al. a), do respectivo regulamento. Ao contestar, a autoridade demandada não recusou essa qualificação; mas fê-lo quando alegou na 1.ª instância, sustentando que, em bom rigor, o local do licenciamento se enquadrava numa das «áreas de edifícios agrupados», caracterizadas no art. 67º, n.º 2, al. b), do mesmo diploma. A resolução deste dissídio era fundamental, já que a tais «áreas» correspondem regras diversas, susceptíveis de fundar ou de excluir alguns dos vícios arguidos. E, coerentemente, a sentença começou por enfrentar esse assunto, vindo a decidir que a obra licenciada se situava numa área «de edifícios isolados», como na petição se considerara. Após o que o Mm.º Juiz «a quo» encetou o conhecimento de todos os vícios, tendo concluído que só existiam dois – os relativos ao alinhamento frontal da construção a erigir e ao estacionamento previsto – os quais determinavam a nulidade do acto por ofensa de disposições do PDM (e «ex vi» do art. 52º , n.º 2, al. b), do DL n.º 445/91 , de 20/11, então aplicável). No presente recurso jurisdicional, a recorrente suscita três questões: «primo», que o local da obra não é uma área «de edifícios isolados», mas uma área «de edifícios agrupados» (conclusões 1.ª e 2.ª); «secundo», que o licenciamento não violou a regra do PDM aplicável aos alinhamentos dos «edifícios agrupados» (conclusão seguinte); «tertio», que também não ofendeu as regras do PDM sobre estacionamento nos terrenos desses «edifícios agrupados» (conclusões 4.ª a 9.ª). E a última conclusão apenas recapitula e sintetiza as anteriores. Conforme já dissemos, a «quaestio juris» colocada pela recorrente nas duas primeiras conclusões da sua minuta é de conhecimento prioritário, já que a fisionomia dos vícios cuja existência a sentença afirmou assenta na qualificação da zona como uma área «de edifícios isolados». Importa, por isso, enfrentá-la de imediato. Ninguém nos autos duvida que o local do licenciamento se integrava no que o PDM chama «malhas urbanas habitacionais», definidas no art. 66º, al. a), do diploma, pelo que esse é um dado firme. Segundo o art. 67º, n.º 2, do regulamento, tais «malhas» dividiam-se em duas únicas espécies, distinguidas «em função da tipologia predominante dos edifícios por áreas homogéneas» e caracterizadas nas duas alíneas do dito n.º 2. Ora, essas alíneas contêm a seguinte redacção: «a) Áreas de edifícios isolados – quando ocupados com edifícios individualizados em lotes constituídos predominantemente por moradias isoladas ou geminadas envolvidas por logradouros privados e em que se verifique uma das seguintes condições: Conjunto ao longo de um arruamento com mais de quatro edifícios isolados ou geminados; Edifícios que venham a ser considerados com interesse patrimonial e a preservar; Frente contínua de lotes superior a 60 m; Malhas urbanas ou quarteirões homogéneos ocupados predominantemente por edifícios isolados ou geminados; b) Áreas de edifícios agrupados – quando as construções se encontram organizadas com base em malhas de arruamentos ou ao longo de arruamentos lineares e se encontram agrupados predominantemente em banda ou em quarteirão.» E convém ainda referir que o termo «lotes» assumia no PDM um sentido preciso, correspondente à definição inserta no art. 6º, n.º 1, do diploma: «área de terreno, marginada por arruamento, destinada à construção, resultante de uma operação de loteamento licenciada nos termos da legislação em vigor». Assim se distinguindo de «parcela», que o mesmo artigo definia como sendo a «área de terreno não resultante de operação de loteamento e susceptível de construção ou de operação de loteamento e ou aprovação de obras de urbanização». Em conformidade com os termos gerais dos ónus de alegação e prova, ao recorrente incumbe alegar os factos constitutivos dos vícios que invoque (cfr. o art. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA). Assim, e como o ora recorrido estribava os vícios mais enérgicos que arguiu na ideia de que a área em causa era «de edifícios isolados», temos que ele só agiria prudentemente se alegasse os factos permissivos dessa qualificação. Decerto que, na falta de controvérsia sobre a qualificação efectuada na petição de recurso, o tribunal tomá-la-ia como boa – tal e qual acima fizemos quanto à caracterização da zona como «malha urbana habitacional». Mas, se a qualificação não fosse aceite pelos demandados, caberia ao tribunal decidir se a área era «de edifícios isolados» ou de «de edifícios agrupados». Ora, essa decisão teria de partir de factos processualmente assentes. Para adquirirem uma tal firmeza, convinha que os factos relevantes fossem alegados pelo aqui recorrido – por ser a pessoa a quem os factos aproveitavam; e, ocorrendo uma impugnação deles, incumbiria ao recorrido demonstrá-los ( art. 342º , n.º 1, do Código Civil ) para evitar que as dúvidas sobre a sua realidade se resolvessem contra si ( art. 516º do CPC ). É, pois, claríssimo aquilo que o recorrido devia ter feito para assegurar a possibilidade de ulteriormente convencer que o licenciamento incidira numa área «de edifícios isolados»: logo na petição de recurso, ele teria de descrever a zona em causa, fazendo-o de maneira que essa descrição harmoniosamente coubesse na hipótese do art. 67º, n.º 2, al. a), do regulamento do PDM de Setúbal. Mas o aqui recorrido não procedeu assim. No art. 14º da petição, limitou-se a dizer que a área era «de edifícios isolados»; e só por benevolência podemos admitir que ele também fundou esse seu dito nas «peças desenhadas» e nas «plantas de localização» a que se referiu no artigo anterior – pois o alcance imediato desse artigo 13º é o de que os documentos aí referidos tendiam somente a demonstrar «que a área em causa é consolidada e constitui uma malha urbana habitacional». Depara-se-nos, portanto, um genuíno e notório défice de alegação por parte do aqui recorrido no que toca à caracterização da área como «de edifícios isolados». E há que ver as repercussões disso no desfecho do recurso contencioso. Na contestação, a aqui recorrente não negou que o local fosse uma área «de edifícios isolados», pois só veio a impugnar essa tese nas alegações finais do recurso contencioso. Ora, a circunstância da contestação haver silenciado o assunto foi encarada pelo Mm.º Juiz «a quo» como reveladora de que era exacta a qualificação da área, feita «in initio litis». Mas este entendimento não colhe. Do art. 840º do Código Administrativo, aplicável ao recurso contencioso dos autos «ex vi» do art. 24º, al. a), da LPTA, depreende-se que ficam admitidos por acordo os factos que a Administração não impugne. Contudo, salta à vista que a qualificação da área como sendo «de edifícios isolados» constitui matéria de direito, e não de facto. Por isso, o pormenor da aqui recorrente ter inicialmente concedido que a qualificação estava certa não configurou uma qualquer confissão sua, que estabilizasse o assunto – e que a impedisse de ulteriormente o reassumir e questionar. Em abono da qualificação defendida pelo aqui recorrido, a sentença também aludiu a um ofício que a recorrente enviou à CCR, em que implicitamente admitira que a área era «de edifícios isolados». Mas o dito ofício não contém os factos donde resultaria essa qualificação jurídica. Sendo assim, ele nem tem valor confessório (pois a confissão é de factos – art. 352º do Código Civil ), nem prova plenamente quaisquer factos, de que carece, pelo modo próprio dos documentos autênticos ( art. 371º do Código Civil ) – apenas denotando um juízo pessoal do autor do ofício, que seria livremente apreciado na decisão a emitir sobre factos quesitados, se os houvesse («ibidem»). Outro argumento usado pela sentença em prol da qualificação defendida pelo recorrido reside no pormenor da aqui recorrente, ao alegar na 1.ª instância, ter dito que «o terreno em causa» se situa, «exactamente, na transição entre uma área de edifícios isolados, a norte, e uma nítida área de edifícios agrupados, a sul». Mas estar «na transição» entre duas áreas não é estar numa delas; donde se segue que tal afirmação da ora recorrente – aliás, repetida neste recurso jurisdicional – não vale como reconhecimento de que a obra licenciada se localizava deveras numa área «de edifícios isolados». Por último, a sentença tomou um certo facto – situar-se o local da obra fora da área de protecção da Igreja de S. Lourenço – como relevante para o efeito de se saber se a área era «de edifícios isolados». Mas há aqui um claro «non sequitur», pois não se vislumbra qualquer nexo entre as duas proposições nem, «a fortiori», que uma delas opere como antecedente num raciocínio que terminaria na outra. Portanto, nenhuma das razões em que a sentença fundou a qualificação do local como uma área «de edifícios isolados» vale por si. E a «vis demonstrativa» delas não aumenta por as olharmos em conjunto, pois a nulidade das parcelas nunca confere positividade à respectiva soma. Por outro lado, é vão pretender que se proceda à qualificação da zona somente com base nas «peças desenhadas» e nas «plantas de localização». Tais «peças» são, evidentemente, as que acompanharam o pedido de licenciamento da obra e foram «desenhadas» «ad hoc». Ora, como era fatal e resulta do processo instrutor apenso, essas «peças desenhadas» nada esclarecem sobre a geral envolvência do local da construção; e, omitindo esse ponto essencial para a qualificação da área, elas são imprestáveis para o efeito. As «plantas de localização» já dão uma ideia global da área em causa; mas uma ideia excessivamente imprecisa para os fins em vista, pois fica por saber se as áreas de terreno nelas desenhadas são «parcelas» ou «lotes» e, sendo este o caso, se os edifícios nelas implantados são predominantemente «moradias». Ora, a circunstância de tais «plantas» não esclarecerem estes essenciais pormenores torna logo impossível qualificar-se a área como sendo «de edifícios isolados», já que essa qualificação pressuporia, para além do mais, a certeza de que na área havia «moradias» implantadas em «lotes» («vide» o art. 67º, n.º 2, do PDM). Portanto, não há elementos nos autos que permitam qualificar a zona em questão como área «de edifícios isolados». Note-se que a mera impossibilidade de afirmar tal qualificação, porque não significa ainda e para já a negação dela, não traz a imediata certeza de que a área é, realmente, «de edifícios agrupados» – mesmo sabendo-se que a malha urbana em causa há-de integrar uma dessas duas espécies. Sucede, todavia, que o Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA preconiza a qualificação da zona como sendo uma área «de edifícios agrupados», socorrendo-se, para tanto, do resultado da perícia realizada no processo. «Ante omnia», reconheçamos a legitimidade da indagação que o MºPº nos sugere. É admissível considerar os vícios tidos por invalidantes à luz da qualificação proposta pela aqui recorrente – como ela, aliás, mostrou perceber ao tratá-los na sua minuta; pois as ofensas do PDM quanto ao alinhamento e ao estacionamento, mesmo que algo descentradas dos motivos jurídicos alegados na petição de recurso, seriam obrigatória e oficiosamente cognoscíveis pelo STA em virtude da nulidade que lhes corresponderia ( art. 134º , n.º 2, do CPA ). Mas há uma ressalva a fazer: essa consideração dos vícios sob uma nova perspectiva só será realizável se os factos deles integrantes estiverem adquiridos, pois isto é uma condição necessária para que o tribunal emita juízos de certeza sobre o assunto. Esclarecido este ponto, retomemos o fio do discurso e atentemos na perícia referida pelo Ex.º Magistrado do MºPº. Essa prova pericial – cujas admissão e produção foram pacificamente aceites nos autos – era claramente anómala, na sua origem e na sua função. Não havendo uma base instrutória, ou seja, não existindo um elenco de factos a provar, faltava também e necessariamente o fim a que a perícia, como simples meio, se ordenaria. Sucedeu que a prova pericial teve em vista a obtenção de factos que os articulados e os documentos juntos não proporcionavam – factos esses ligados à qualificação da área e a elementos constitutivos dos vícios. Mas essa tentativa ínvia de suprir uma carência originária de factos é inadmissível, por ferir e subverter as regras processuais aplicáveis. Com efeito, e sem prejuízo do disposto no art. 264º do CPC , o juiz só pode servir-se dos factos articulados pelas partes, como impõe o art. 664º do mesmo diploma (cfr. ainda o n.º 2 daquele art. 264º). Consequentemente, tudo o que a perícia forneceu para além do alegado na petição e na contestação era inatendível pelo tribunal «a quo»; e continua obviamente a sê-lo por este STA, cujos poderes de cognição em matéria de facto não excedem os da 1.ª instância. Portanto, não podemos tomar aquilo que a prova pericial forneceu de novo para, com base nisso, qualificarmos a «malha urbana» em questão. E, porque os factos necessários a tal qualificação estão ausentes dos articulados e não resultam seguramente da prova documental junta ao processo, forçoso é reconhecer a impossibilidade de se enunciar um juízo de certeza que classifique a zona como área «de edifícios agrupados». Mas este «non liquet» quanto à qualificação da área ainda não esgota completamente o assunto. Com efeito, justificar-se-ia declarar o acto nulo se, quanto ao alinhamento frontal ou ao estacionamento, a que se reportam os dois vícios invalidantes, ele tivesse simultaneamente ofendido as regras do PDM aplicáveis às áreas «de edifícios isolados» e às «de edifícios agrupados»; pois a cumulação dessas ofensas traria a certeza de que, a despeito da exacta qualificação específica a atribuir ao local, o acto não observara as normas que, globalmente, regulamentam as «malhas urbanas habitacionais» naquelas duas matérias. Contudo, surge imediatamente a dúvida sobre a possibilidade de se proceder a uma indagação fecunda com tal amplitude. Já dissemos «supra» que, para averiguarmos se o acto desrespeitou as normas do PDM, sobre os alinhamentos e os estacionamentos, aplicáveis nas «áreas de edifícios agrupados», temos de dispor dos factos relacionados com essas regras; ora, como o aqui recorrido invocou os vícios por uma perspectiva diferente, é de prever que tais factos não estejam disponíveis. E, realmente, assim sucede. Se a área fosse «de edifícios agrupados», o acto violaria o PDM se o projecto não mantivesse «os alinhamentos existentes marginais aos arruamentos» (art. 69º, n.º 3, al. a) do PDM). Mas, porque qualificara a área diferentemente, o aqui recorrido atacou o acto por a obra avançar até à via pública, isto é, por ela ser marginal ao arruamento – o que logo apontaria para a bondade do acto se a área, no seu desenvolvimento para sul, fosse «de edifícios agrupados». Quanto ao estacionamento, o PDM dispunha que, nas malhas urbanas habitacionais, deve ser garantido, no interior do lote, o número de lugares de estacionamento definidos no título IV (art. 69º, ns.º 2, al. d) e 3, al. d) do diploma). Mas, tratando-se de «áreas de edifícios agrupados», o último preceito acrescentava que não se aplicaria o disposto nesse título IV «nos casos em que a parcela ou lote a edificar confine imediatamente em ambos os lados com edifícios cuja cércea corresponda à cércea máxima definida na alínea b) deste número e a sua dimensão não o permitir». Sendo assim, e se a zona fosse «de edifícios agrupados», a eventual ofensa do PDM exigiria, antes do mais, a certeza de que o disposto no título IV era aplicável; e isso pressupunha que os factos assentes revelassem que o terreno da obra não se incluía num dos casos ressalvados no art. 69º, n.º 3, al. d), que acima transcrevemos. Ora, não há nos autos quaisquer elementos sobre tal assunto, pormenor que imediatamente veda que aí detectemos uma violação do PDM. Estamos agora em condições de emitir uma síntese final sobre o recurso. Ignora-se se o terreno da obra licenciada se inseria numa área «de edifícios isolados». Por isso, também se ignora se as normas do PDM próprias das áreas dessa espécie – normas que a sentença julgou violadas pelo acto – eram realmente aplicáveis ao caso. E, na dúvida sobre tal aplicabilidade, é impossível afirmar que o acto violou essas normas e é nulo por via disso. Contudo, poderia acontecer que, nas matérias atinentes aos vícios tidos por invalidantes, o acto tivesse ofendido as normas paralelas que o PDM prevê para as «áreas de edifícios agrupados» – alternativa a explorar, já que o terreno tinha de se incluir numa dessas duas «áreas». Mas os autos carecem dos factos bastantes para se poder concluir que, a qualificar-se a zona como área «de edifícios agrupados», o acto ferira o PDM nos pontos a que se reportavam os vícios que determinaram a declaração de nulidade. Daí que o acto não se mostre nulo também nesta outra perspectiva. Assim, a recorrente acaba por triunfar nas três «quaestiones juris» que coloca neste recurso; pois afasta a qualificação da área, realizada na sentença, e persuade que os dois vícios invalidantes não podem, afinal, ser reconhecidos. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, em revogar a sentença recorrida e em negar provimento ao recurso contencioso dos autos. Custas pelo recorrente: Na 1.ª instância: Taxa de justiça: 200 euros. Procuradoria: 100 euros. Neste STA: Taxa de justiça: 300 euros. Procuradoria: 150 euros. Lisboa, 26 de Maio de 2010. – Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho – Costa Reis.