Quem foi o relator do acórdão 01134/06?

O relator foi Freitas Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01134/06?

O acórdão foi proferido em 12 de julho de 2007.

Acórdão STA (2007) — Concessão de área de serviço

Sumário

Sendo a concessão da área de serviço atribuida ao abrigo das normas aprovadas no Despacho do Secretário de Estado das Vias de Comunicação nº 9/89-XI, publicado no Diário da República II Série de 19.7.89 (Despacho SEVC 9/89-XI, de 19 de Julho), o prazo para pedir a emissão de alvará de construção à Direcção de Estradas é de 2 anos, contados a partir da aprovação do projecto de obras pela Câmara Municipal.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo O Presidente do Conselho de Administração do IEP, identificado nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A..., identificado nos autos, anulou o indeferimento tácito, imputável ao recorrente, do recurso hierárquico do despacho, de 21-06-2002, do Director de Estradas de Portugal, que havia indeferido o pedido de emissão do alvará de licença de construção da área de serviço de Pínzio, no IP5, lanço Guarda/Vilar Formoso, ao Km 9,700. I.O recorrente formula as conclusões seguintes: A. Director de Estradas da Guarda não cometeu qualquer ilegalidade ao indeferir o pedido de alvará para a construção da área de serviço de Pínzio. B. De facto, era sua obrigação aplicar o disposto nos números 6.3 e 11.3 do Despacho SEOP 37 - XII/92, por ser esse o regulamento aplicável ao caso sub judice. C. As normas deste regulamento determinam a caducidade da concessão desde que passado 1 (um) ano sobre a aprovação do projecto de construção e as obras não tenham sido iniciadas, como aconteceu manifestamente com o ora Recorrido. D. O indeferimento tácito do recurso hierárquico de tal decisão em nada modifica a eficácia ou legalidade do acto impugnado administrativamente. E. Efectivamente, quando o recorrido requereu a emissão do alvará de construção, em 7 de Junho de 2002, o direito conferido pelo acto de concessão já havia caducado, porque “Se as obras não forem iniciadas dentro de um ano a partir da comunicação da aprovação do projecto, sem motivo justificado, a concessão atribuída caducará automaticamente.”. F. No caso sub judice, o Recorrido deixou decorrer o prazo que lhe estava fixado pelo acto de concessão para requerer o alvará de construção da área de serviço e não apresentou qualquer motivo justificado ou explicação razoável para a sua omissão e negligência, em patente violação das prescrições do regulamento que conformava o seu estatuto e actividade como concessionário. G. A concessão é, nos termos do regulamento que presidiu ao acto concessório quer do regulamento que regulava a instalação e a exploração da área de serviço, um acto precário, não constitutivo de direitos e revogável a todo o tempo. H. O Despacho SEVC 9/89 - XI de 19 de Julho estabelecia o conjunto de normas para a instalação e exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis até à entrada em vigor do Despacho SEOP 37-XII/92 de 22 de Dezembro, que veio substituir o primeiro, no que diz respeito à instalação e à exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis. I. Nos termos do disposto no n.º 1.1 do Despacho SEOP 37-XII/92, de 22 de Dezembro - sob a epígrafe “Objecto e âmbito de aplicação” - “As presentes normas destinam-se a orientar a localização, a instalação e a exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis, sendo aplicável, a partir da data da sua publicação, nas estradas nacionais (...).“. J. Na verdade, a legalidade de um acto administrativo afere-se pela realidade de facto existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo, então, em vigor, conforme postula o princípio do “tempus regit actum”. K. A concessão foi atribuída ao Recorrido ao abrigo do Despacho SEVC 9/89-XI, de 19 de Julho, mas a instalação e exploração só poderia verificar-se no âmbito do regulamento de 1992 sobre áreas de serviço. L. O licenciamento do projecto só ocorreu no âmbito do Despacho SEOP 37 – XII/92, de 22 de Dezembro, cujas normas se encontravam em vigor há cerca de 5 (cinco) anos. M. A aplicabilidade ao caso sub judice deste regulamento prende-se com o interesse público concreto de exploração e instalação e não com a natureza de anterior acto de concessão cuja validade é salvaguardada. N. O projecto em causa foi aprovado definitivamente em Dezembro de 1997 e passado 1 (um) ano (i.e. em Dezembro de 1998) - ou mesmo, decorridos 2 (dois) anos, ao abrigo do Despacho SEVC 9/89-XI de 19 de Julho -, o Recorrido não tinha, ainda, dado inicio às obras de instalação da área de serviço, nem tinha, sequer, requerido o seu licenciamento junto da Direcção de Estradas da Guarda ou apresentado qualquer motivo justificado para a respectiva omissão (cfr. n.º 8 e n.º 11.3, ambos, do Despacho SEOP 37-XII/92). O. Quer isto significar que desde 30 de Setembro de 1997 a 25 de Fevereiro de 1998, data em que requereu e iniciou o processo de licenciamento junto da Câmara Municipal de Pinhel, o interessado, ora Recorrido, nada fez no sentido de empenhar-se, com a celeridade que o procedimento exigia, atentos os prazos legais em curso - prazos esses que o interessado não poderia deixar de conhecer -, na obtenção da licença de construção junto da autarquia. P. A Sentença recorrida deu apenas relevância jurídica ao facto de em 18 de Janeiro de 2002 ter a Câmara Municipal de Pinhel aprovado o projecto. Q. O que no caso em apreço, e tendo em conta a necessidade de licenciamento daquela autarquia, preconizado pelo Tribunal a quo, ocorreu 90 (noventa) dias após o pedido (cfr. alínea c) do n.° 1 do artigo 12° do Decreto-Lei n.° 166/70, de 15 de Abril). R. A Sentença recorrida dá erradamente como assente que só a partir do licenciamento expresso por parte da Câmara Municipal se iniciaria o prazo para a construção da área de serviço. S. O que tem como inaceitável consequência que se a Câmara Municipal de Pinhel não se pronunciasse ou se o interessado não requeresse o licenciamento o prazo para a construção - qualquer que ele fosse - se suspenderia até que surgisse um acto expresso da autarquia. T. Deste modo, subverteu-se a conjugação do regime de licenciamento instituído pelo Decreto-Lei n.° 166/70, de 15 de Abril, a que presidiram intuitos simplificadores e de aceleração na resolução de procedimentos (cfr. preâmbulo do diploma), com a regulamentação da instalação das áreas de serviço e postos de abastecimento. U. O requerente do licenciamento municipal, o ora Recorrido, poderia e deveria ter-se insurgido contra o acto silente junto dos Tribunais Administrativos e requerer em execução de sentença a passagem da licença municipal de construção, que seria pressuposto do início das obras de construção da área de serviço. V. O Recorrido não o fez - deixou passar 4 (quatro) anos - e contra o que dispunha o regulamento aplicável - qualquer dos regulamentos - não informou a Junta Autónoma de Estradas. W. E se o tivesse feito, isto é se não tivesse assumido um comportamento omissivo e negligente, a falta de licenciamento expresso da Câmara Municipal, no prazo legal, constituiria “motivo justificado” para o atraso na conclusão da instalação da área de serviço, bem como a invocação do deferimento tácito do projecto entregue na autarquia competente. X. Como reconhece o concessionário e os factos provados na Sentença recorrida, entre 1997 e 2002 nada se passou por exclusiva responsabilidade do concessionário em relação ao alegado pressuposto do licenciamento camarário, quando claramente se impunha uma atitude juridicamente relevante para prolongar o prazo de instalação da área de serviço. Y. Ou seja, ao longo de 5 (cinco) anos o ora Recorrido nada mais fez ou requereu à Direcção de Estradas da Guarda - ainda que à cautela - no sentido de pedir a prorrogação do prazo que, desde a aprovação do projecto, tinha começado a correr para o início das obras de instalação da área de serviço (cfr. 11.3 do Despacho SEOP 37- XII/92). Z. A inércia do interessado conduziu vinculadamente ao indeferimento do Director de Estradas da Guarda e ao posterior acto tácito de indeferimento do Presidente do Conselho de Administração do Instituto de Estradas de Portugal, sob pena de se violar o quadro normativo a que estavam vinculados e de lesarem o interesse público. AA. Não tendo o Recorrido iniciado as obras de instalação da área de serviço que lhe havia sido concessionada, ainda que a título precário, no prazo de 1 (um) ano - ou mesmo 2 (dois) anos - a partir da aprovação do projecto respectivo, nem tendo justificado esse facto, conforme lhe era imposto pela normas em vigor, a concessão caducou automaticamente. BB. Não existiu dever de audiência prévia porque o acto impugnado consubstancia um acto declarativo vinculado, em estrita obediência ao princípio da legalidade, cujo intuito visou declarar e confirmar a caducidade que havia operado ope legis. CC. Tão pouco, ao contrário do entendimento sufragado pelo Tribunal a quo, a emissão do alvará constituía a prática de um acto vinculado mercê do licenciamento anteriormente existente. DD. Mas mesmo que este entendimento fosse defensável, ainda, assim, a renovação do acto impugnado por expurgação desse vício procedimental acarretaria efeitos jurídicos inúteis no caso sub judice. EE. Quanto ao alegado erro de facto, por alegadamente se assumir a inexistência de aprovação para o projecto por parte da Câmara Municipal de Pinhel, inexiste qualquer fundamento nesse sentido. FF. Efectivamente, só em 10 de Julho de 2002 é que o ora Recorrido comunicou à Direcção de Estradas da Guarda, mediante cópia junta à Reclamação do acto de indeferimento do Director de Estradas da Guarda, o conteúdo do ofício da Câmara Municipal de Pinhel, datado de 18 de Janeiro de 2002, onde, como referia o Recorrido, “se alcança a respectiva aprovação do projecto”. GG. Inexiste, igualmente, qualquer violação da lei por a emissão do alvará, requerida ao Director de Estradas da Guarda, alegadamente constituir a prática de um acto vinculado mercê do licenciamento anterior, já que tal conclusão não se coaduna com a natureza precária da concessão em causa. HH. O acto impugnado não carece de fundamentação porque se trata de um acto tácito e em caso de indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de acto expresso é de considerar transferida para o acto silente de indeferimento a fundamentação expressa do acto objecto desse recurso. II. O acto do Presidente do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal manteve a fundamentação do acto do Director de Estradas da Guarda, objecto de recurso hierárquico. JJ. Assim, a Sentença recorrida não especifica os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão proferida, bem como não se pronuncia sobre questões que devia apreciar para decidir em conformidade com os factos dados como provados e aplicar correctamente o direito. Contra alegou o recorrido particular formulando as conclusões seguintes: A. A posição sustentada pelo aqui Recorrente neste recurso é ilegal por violação dos princípios da legalidade da actuação da administração, da justiça e imparcialidade, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos e da boa-fé (art.°s 3°, 4°, 6°, 6°-A do CPA e 266º e 268° da CRP), na medida em que sustenta nesta sede o oposto daquilo que sustentou em sede de procedimento administrativo, maxime na Informação n.° 162/2003/GJ/12 e despachos que sobre ela recaíram - Ponto 15 da matéria de facto dada por assente na presente lide, por referencia a fls. 104 a 114 dos autos - e Informação n.° 57-GJ/ex-ICERR de 2003-04-16 - Ponto 14 da matéria de facto dada por assente na presente lide, por referencia a fls. 118 a 125 dos autos. Posto isto, B. A atribuição da Concessão ao ora Recorrido foi efectuada com base na moldura legal constituída pelo o Dec.- Lei n.° 166/70 de 15 de Abril (art.°s 1° al. c), 7°, 9° e 21° do Dec.-Lei n.° 166/70 de 15 de Abril), o Dec.-Lei n.° 13/71 (art.°s 10°, 11°, 13°, 14°, 16° e 18° do Dec.-Lei n.° 13/71), a Portaria n.° 114/71, o Dec.-Lei n.° 184/78, o Dec.-Lei n.° 434/78, o Dec.-Lei n.° 296/83, o Dec.-Lei n.° 183/85 e o Dec.-Lei n.° 394/85. C. Nesse enquadramento, um projecto para a instalação de uma área de serviço carecia de aprovação por parte de múltiplas entidades, das quais se destacam: a Câmara Municipal territorialmente competente (art°s 1° al. e), 7°, 9° e 21° do Dec.-Lei n.° 166/70 de 15 de Abril) a Junta Autónoma das Estradas (art.°s 10°, 11°, 13°, 14°, 16° e 18° do Dec.-Lei n.° 13/71 complementado pela Portaria n.° 114/71); o Ministério do Ambiente; o Ministério da Agricultura e o Serviço Nacional de Bombeiros. D. O prazo de dois anos resultante do ponto 7.5 do Despacho SEVC 9/89-XI de 6 de Julho (tal como o prazo de um ano previsto no ponto 9.2 do Despacho SEOP 37-XII/92 de 22/12/1992, caso fosse este, que não é, o aqui aplicável), apenas tem o seu termo a quo a partir da data da obtenção da última aprovação por parte das entidades com jurisdição sobre a questão. E. As normas legais que vieram a substituir os citados diplomas legais mantiveram a estrutura e condicionalismos que emergiam da legislação atrás citada. F. A conjugação das disposições atrás referidas com o disposto no art.° 129° CPA permite concluir que o acto administrativo de atribuição da concessão tem carácter ou eficácia diferida, i.e., os seus efeitos ficam dependentes de outros actos ou formalidades que devem preceder a execução dos trabalhos. G. Mesmo sem recurso a estas disposições legais, e tal como referido na Sentença recorrida, uma análise de simples bom-senso, lógica jurídico-procedimental e norteada por critérios de boa-fé da administração, leva a concluir que era totalmente inconcebível exigir-se que o concessionário estivesse sujeito a um prazo para iniciar a execução das obras previstas na concessão independentemente de outros licenciamentos junto de terceiras entidades. H. A emissão pela DEG (estrutura desconcentrada do IEP) das Declarações de fls. 36 e 37 dos autos, até por imperativo constitucional de tutela da legalidade e prossecução do interesse público, de protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça e imparcialidade e, sobretudo, da boa-fé e colaboração da administração com os particulares (previstos nos art.°s 266° e 268° da CRP e nos art°s 3°, 4°, 5°, 6°-A e 7° do CPA), determina a total ilegalidade do acto anulado, pelo que improcedem as Conclusões A) a AA), EE e FF) das Alegações do IEP. I. Será inconstitucional, por violação do disposto nos art.°s 266° e 268° da CRP, a norma constante do art.° 14° al. c) do Dec.-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro articulada com o regime instituído pelos art.°s 1° al. c), 7°, 9° e 21° do Dec.-Lei n.° 166/70 de 15 de Abril e com os Despacho SEVC 9/89-XI e Despacho SEOP 37-XII/92, na interpretação sustentada pelo Recorrente IEP. H. Por outro lado, a necessidade de audiência prévia no caso do acto em apreço nos presentes autos é imposta não só por se tratar de um acto de conteúdo negativo (de indeferimento de uma pretensão do concessionário), mas também pelo facto de tal audiência prévia constituir uma obrigação legal (art°s 100° e ss. do CPA) e constitucional (art.° 267°, n°4 CRP), a que a administração se encontra vinculada. K. Acresce que, ao contrário do sustentado pelo IEP, a norma que o habilitava a indeferir a pretensão do particular não prevê a prática de um acto absolutamente vinculado, mas sim com uma patente margem de discricionariedade, quando prevê como critério condicionador dos seus efeitos a apreciação de eventuais motivos justificados (Ponto 11.3 do Despacho SEOP 37-XII/92), que obviamente pressupõe a existência de um contraditório por parte do administrado, pelo que improcede a Conclusão BB) das Alegações do IEP. L. Em todo o caso, seria inconstitucional, por violação do disposto no art.° 267° n.° 4 da CRP, a norma com base na qual se determinasse que a natureza do procedimento ou da decisão instituído pelo Despacho SEOP 37-XII/92, no Ponto 11.3 respectivo, geraria uma caducidade ope legis e um acto vinculado relativamente ao qual a audiência prévia seria dispensável. M. Também improcedem as Conclusões CC), DD) e GG) das Alegações do Recorrente IEP, na medida em que o acto de emissão do alvará (enquanto título que manifesta um licenciamento preteritamente ocorrido aquando da aprovação do projecto pelo IEP), constitui um acto vinculado, por força do disposto no art.° 13°, n.° 2, 2ª Parte, do Dec. Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro. N. Por outro lado, o acto do DEG não apresenta uma fundamentação com os requisitos exigidos no art.° 125° CPA, i.e., uma fundamentação expressa através de uma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão que esclareçam concretamente a motivação do acto, termos em que improcedem as Conclusões HH) e II) do Recurso do IEP. O. Por fim, da leitura da Sentença recorrida constata-se que a mesma seleccionou a matéria de facto com interesse para a decisão da causa (pp. 5 a 8 do aresto recorrido), indicou as disposições normativas em que assentou (ao longo de toda a decisão), além de que explicitou claramente todos os raciocínios que seguiu ao proceder à aplicação de tais disposições legais aos factos dados por assentes, permitindo assim aos destinatários da decisão compreender o caminho percorrido pelo julgador. P. Ora, e apesar de nem sequer ser o caso em apreço posto que a decisão recorrida apresenta toda a fundamentação necessária, o certo é que «só a falta absoluta de motivação de uma decisão constitui a nulidade da alínea b) do n.° 1 do art.° 668° do CPC», inexistindo por conseguinte a nulidade prevista no art.° 668° n.° 1 al. b) como pretende o Recorrente. Q. Além disso, conheceu a Sentença recorrida de todas as questões que devia apreciar em ordem a tal decisão, posto que a norma do art.° 668° n.° 1 d) CPC não abarca as alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, não cometendo tal nulidade a sentença que não trata explicitamente de todas as considerações, argumentos, juízos de valor alegados pelas partes. R. Razões pelas quais improcede igualmente, e por fim, a Nulidade imputada pelo Recorrente IEP à Sentença recorrida na alínea JJ) das suas Conclusões. A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer: “A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento. Foi concedido provimento ao recurso contencioso com base na procedência de dois vícios: um vício de violação de lei e um vício de forma por violação do princípio da audiência. Começaremos pela análise do vício de violação de lei. Para efeitos de saber se o pedido de emissão de alvará de licença de construção dirigido à Direcção de Estradas da Guarda (DEG) foi ou não tempestivo parece-nos que se deverá considerar aplicáveis as normas aprovadas pelo Despacho do Secretário de Estado das Vias de Comunicação 9/89-X, de 89.07.06, publicado no DR II série de 89.07.19 (Desp. SEVC 9/89-X) e não as normas aprovadas pelo Despacho do Secretário das Obras Públicas 37-XII/92 publicado no DR II série de 92.12.22 Os princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica assim o impõem. Com efeito, o concurso para a concessão da área de serviço em causa foi publicitado através de edital, onde constava que tal era feito ao abrigo de disposições aprovadas por aquele Despacho de 1989, ficando-se, assim, a saber que o procedimento respeitante à concessão era regulado por tais normas - cfr. fls 29 dos autos. Acontece que a actividade procedimental seguinte, destinada à emissão de alvará de licença de construção por parte da Direcção de Estradas se integra no mesmo procedimento iniciado com a apresentação da proposta para concessão da área de serviço, visto que nos termos da norma regulamentar 6.8, aprovada pelo mesmo Despacho, a concessão será atribuída condicionalmente, só se convertendo em definitiva após a execução das obras de instalação. Daí se compreender uma convicção por parte do administrado de que tais normas regulariam toda a actividade administrativa no processo que só iria terminar com a execução das obras. Na própria Administração, no âmbito do Gabinete Jurídico do Instituto das Estradas de Portugal (IEP), se perfilhou esse entendimento, conforme dá conta o despacho do Senhor Director do Gabinete Jurídico, de 2003.04.16, ao dar a sua concordância ao parecer em que se fundou (cfr fls 118 a 125 dos autos e ponto 14 da matéria de facto da sentença). Ora a interpretação a retirar da norma 7.5 aprovada pelo referido Despacho de 1989, sobre o início da contagem dos prazos aí previstos, só pode ser aquela que a sentença e o mencionado despacho de 2003.04.16 consideraram, ou seja, a de que tais prazos se contarão a partir da aprovação de todos os projectos legalmente exigidos nesta matéria, nomeadamente o que é apresentado perante as câmaras municipais. Esta é a interpretação que se harmoniza com os princípios da proporcionalidade, da justiça e da boa fé, pelos quais se deve reger a actuação da Administração. No presente caso, tal como ponderou a sentença, “ não podia exigir-se ao concessionário, por um lado, que tivesse providenciado pela aprovação do licenciamento pertinente junto da edilidade territorialmente competente, in casu, na Câmara Municipal de Pinhel antes do licenciamento junto da JAE e, outro, que tivesse sido executada a obra no terreno, apenas detentora a concessionária de alvará da JAE, sem o pertinente e necessário licenciamento junto da autarquia (que, atenta a obra em causa, teve de socorrer-se de pareceres diversos junto de entidades exteriores, como o PA nos demonstra).” É certo que esta interpretação envolve algum risco - que, realce-se, não ocorreu neste caso - que é a o de a decisão definitiva da Direcção de Estradas ficar dependente de demoras injustificadas do particular em requerer o licenciamento junto da câmara. De qualquer modo esta interpretação ainda assim deve prevalecer, sob pena de ocorrer uma diminuição desadequada das garantias dos particulares, sendo que a Administração ao prosseguir o interesse público está obrigada a fazê-lo no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, em conformidade com o princípio consagrado no art° 4º do CPA. Em razão do exposto, a sentença não merece a censura que lhe é dirigida, no que concerne à parte ora em análise. Mas também no tocante à violação do princípio da audiência a entidade recorrente carece de razão. O acto do Senhor Director de Estradas da Guarda de 2002.06.21, exarado no ofício com a referência nº 1305 (cfr fls 14 dos autos) deveria ter sido precedido da audiência do interessado. Conforme se escreveu em recente acórdão deste STA, de 2006.11.22, no processo n.° 425/06: “A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art° 26 7°, nº 5, da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final; o fim legal dessa formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (art° 100), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento.” Carece, assim, de razão a entidade recorrente na alegação que formula sobre esta matéria. Mesmo no que concerne à invocação da natureza vinculada do despacho em causa, a razão não está do seu lado. Como é sabido, numa tal hipótese o vício não deixa de ocorrer, apenas se podendo questionar se tem ou não efeitos invalidantes. De qual quer modo, como tem sido entendido, de forma reiterada pela jurisprudência deste STA “o princípio do aproveitamento do acto administrativo, negando eficácia invalidante do vício constatado, só poderá valer em casos de actividade vinculada da administração apenas quando se possa afirmar, com inteira segurança, que o novo acto a praticar pela Administração, em execução de julgado anulatório, teria forçosamente o conteúdo decisório idêntico ao do acto anulado” - cfr os acórdãos do T. Pleno de 2005.06.16, processo nº 1204/03, e de 99.10.15, processo n° 21488. Ora, não é manifestamente isto que ocorre na situação dos autos. Nestes termos, improcede, quanto a esta matéria a alegação da entidade recorrente Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.” II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos: 1. Em 11 de Julho de 1988, a Junta Autónoma de Estradas - JAE abriu concurso para a concessão de uma área de serviço no IP5, lanço Guarda / Vilar Formoso, entre o Km. 3,450 e o Km 9,800. 2. Tendo-se apresentado ao concurso, ao abrigo do Despacho SEVC 9/89-XI, de 6/7, foi atribuída a concessão ao recorrente, nos termos constantes de fls. 30 dos autos. 3. Após várias alterações dos projectos apresentados, em 30 de Setembro de 1997, foi o recorrente informado do deferimento do projecto, nos termos que constam de fls. 31 e 32 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos para todos os efeitos legais, atribuindo-lhe condicionalmente a concessão em 12/10/1998, renovada em 17/12/1999, com a obrigação da mesma área de serviço entrar em funcionamento dentro do prazo de dois anos, nos termos do disposto no ponto 7.5 das normas aprovadas por despacho do Secretário de Estado das Vias de Comunicação - SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989, publicado no DR, II Série, nº 164, de 19/7/1989 (fls. 222 a 226 dos autos). 4. Na sequência do deferimento, dito em 3, em 25 de Fevereiro de 1998, o recorrente requereu à Câmara Municipal de Pinhel (CMP) a aprovação do projecto de construção da área de serviço e consequente licenciamento, nos termos que constam de fls. 247 e 248 dos autos. 5. Por decisão da CMP de 18/1/2002, notificada ao recorrente em 23 de Janeiro de 2002, foi aprovado o licenciamento requerido e referido em 4, emitindo o respectivo alvará nº 33/2003, em 17/1/2003, e renovado, com o nº 175/2004, em 27/9/2004, com validade até 26/3/2006 - cfr. doc.tos de fls. 278 e 280 dos autos. 6. Em 12/1/1998, a Direcção de Estradas do Distrito da Guarda - Junta Autónoma de Estradas e, em 17/12/1999, a Direcção de Estradas do Distrito da Guarda - ICERR - Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, emitiu as declarações de fls. 36 e 37, assinadas pelo Engenheiro Director, em exercício, respectivamente, que aqui se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais, referindo-se, nas duas, inter alliud, que “Encontra-se pois, a concessionária em condições de proceder ao levantamento do alvará de licença de construção, contra o pagamento das devidas taxas”. 7. Em 7/6/2002, o recorrente, na qualidade de titular da concessão daquela área de serviço (área de serviço de Pínzio), requereu ao Director de Estradas da Guarda a emissão de Alvará de Licença de Construção - fls. 12. 8. Por despacho do Director de Estradas do Distrito da Guarda, de 21/06/2002, o requerimento, dito em 7, foi indeferido, uma vez que (como refere, além do mais): “Em 30/09/97, por fax enviado a V. Exa foram impostas as condições de aprovação do projecto definitivo, onde V. Exa entregou as necessárias rectificações em 5/12/97. Esta Direcção de Estradas atribuiu condicionalmente a concessão da área de serviço, ao abrigo do ponto 6.3 do Despacho SEOP, 37-XII/92, em 12/01/98 renovada em 17/12/99. O documento referido impunha a entrada da área de serviço no prazo de dois anos, o que não se verificou”. - cfr. doc.to de fls. 164 do PA. 9. Em 10/7/2002, o recorrente apresentou reclamação dirigida ao autor do acto, nos termos que constam de fls. 165 e 166 do PA 10. Em 18/7/2002, o Director de Estradas da Guarda manteve a recusa na emissão do alvará, nos termos do despacho de fls. 168 do PA 11. Em 16/8/2002, o recorrente instaurou recurso hierárquico necessário para o Presidente do Conselho de Administração do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária [ex-ICERR, por força do Dec. Lei n° 227/2002, de 30/10, integrado no Instituto das Estradas de Portugal (IEP) - fls. 15. 12. Em 18/9/2002, o recorrente foi notificado de que “a apreciação do recurso hierárquico interposto se encontra suspensa ..., até que a Auditoria Jurídica do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação se pronuncie sobre o recurso tutelar”. 13. Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 20/01/2003, exarado sobre a informação n° 3/03, da Auditoria Jurídica, relativa ao recurso tutelar, foi rejeitado o recurso, por não ter sido esgotada a via hierárquica. 14. Referente ao recurso hierárquico, dito em 11, foi elaborado, em 16 de Abril de 2003, o parecer n° 57/GF/ ex-ICERR, inserto nos autos a fls. 118 a 125, com a concordância do Director do Gabinete Jurídico, em que se opinou pelo seu provimento, com a revogação do “acto de indeferimento de emissão do alvará do Exm° Sr. Director de Estradas da Guarda de 21/06/2002”, 15. Referente ao mesmo recurso hierárquico, dito em 11, foi elaborada, em 12/6/2003, a informação n° 162/2003/GJ do IEP, com despacho do Vice Presidente do IEP, inserto nos autos a fls. 109 a 114 que aqui damos por reproduzida, para todos os efeitos legais. 16. Sobre o recurso hierárquico, dito em 11 e 14, não foi proferido despacho. 17. Antes da decisão, dita em 8, não foi o recorrente previamente ouvido. Ao abrigo do artigo 712, n°2, do CPCivil, aditam-se os seguintes factos: 18. O teor integral do ofício de fls.164 do P.A. referido em supra 8 (ofício n.° 1305, de 21-06-02) é o seguinte: “ASSUNTO: Área de Serviço de Pínzio Em resposta ao vosso ofício datado de 6/06/02, somos a informar o seguinte: Quanto ao ponto n° 1, não tem esta Direcção de Estradas qualquer conhecimento, até à presente data da aprovação do projecto pela Câmara Municipal de Pinhel. Quanto ao ponto 2, informamos V. Exa que, nos termos das leis gerais vigentes, não é o facto de dizer “vimos comunicar” que valida actos que pretende tomar. Efectivamente qualquer acto de construção ou movimentação obriga ao necessário licenciamento. Quanto ao ponto 4,: não temos qualquer conhecimento ou contacto com a empresa petrolífera, nem tão, pouco esses compromissos obrigam estes serviços. Não é pelo facto de comunicar a colocação de painéis, que lhes dá autorização mas sim o devido licenciamento. Em 30/09/97, por Fax enviado a V. Exa foram impostas as condições para aprovação do projecto definitivo, onde V. Exa entregou as necessárias rectificações em 5/12/97 Esta Direcção de Estradas, atribuiu condicionalmente a concessão da área de serviço, ao abrigo do ponto 6.3 do Despacho SEOP, 37-XII/92, em 12/01/98 renovada em 17/12/99. O documento referido, impunha a entrada da área de serviço no prazo de 2 anos, o que não se verificou. Pelo exposto nega-se o solicitado. Com os cumprimentos, O Director de Estradas” 19. A reclamação referida em supra 9 é do seguinte teor: “Assunto: Área de Serviço de Pínzio V/of 1305 de 21/06/02 Ex Senhor Eng. A..., concessionário melhor identificado nos autos, vem, face ao v/ ofício em referência expôr e requerer o seguinte: 1. Dado o desconhecimento alegado na vossa comunicação, junto anexamos cópia do ofício recebido da Câmara Municipal de Pinhel, de onde se alcança a respectiva aprovação do projecto (Doc. 1). 2. Lembramos que as referências à empresa petrolífera, constam do respectivo processo de licenciamento, existente nos vossos serviços. 3. Importa ainda referir que ao contrário do constante do v/ of, a atribuição da concessão da área de serviço, foi-o ao abrigo do Despacho S.E.V.C./89-XI, de 89.07.06 (e não de 92 como referem no v/ ofício). 4. Efectuadas estas observações elementares não podemos deixar de lamentar o teor do v/ ofício, para o qual se tivesse sido dado cumprimento ao artigo 100° do Código do Procedimento Administrativo, teríamos dissipado as eventuais dúvidas em sede da audiência prévia 5. Não podemos, assim, deixar de realçar o voluntarismo e falta de fundamentação com que é tratado um assunto desta dimensão e com todos os procedimentos já adoptados. 6. Realmente, só a dispersão e contingências por que todo o processo passou, podem explicar a conclusão plasmada no vosso ofício quando referem “o documento referido, impunha a entrada da área de serviço no prazo de 2 anos, o que não se verificou“. 7. Ou será que, na documentação existente no processo, a referência ao prazo de 2 anos, não se refere às fases da construção, nomeadamente do Hotel? 8. Em conclusão: a) Porque o procedimento foi legal e as autorizações existem, reitera o pedido constante do nosso requerimento de 06.06.2002, devendo ser emitido o Alvará de Licença de Construção. b) Porque o v/ofício padece de falta de fundamentação legal (artigos 124 e segs do C. P.A. e DL. n °. 256-A/77 de 17/06), deverá o mesmo ser revogado. c) Deve também ser revogado por violação de lei e vício no procedimento legalmente exigível (art°. 100° do C.P.A)” 20. O despacho referido em supra 10 é do seguinte teor: “ASSUNTO: Área de Serviço de Pínzio Em resposta ao vosso ofício datado de 10/07/02, somos a informar o seguinte: 1° Recebemos uma cópia anexa ao vosso ofício referente a uma licença emitida pela Câmara Municipal de Pinhel n ° 1/052. 2° O vosso ofício de 06/06/02 referia no ponto 4 a existência compromissos assumidos com a empresa petrolífera que não estando explícitos continuamos sem saber a que se referem. 3° Pedimos desculpa pelo lapso de termos inserido o ano de 92 em vez de 89. 4° De facto, esta Direcção de Estradas não deu cumprimento ao disposto no art. 100º do Código de Procedimento Administrativo, mas o interessado, no caso V Exa, por sua livre iniciativa veio ao processo administrativo tomar posição quanto às questões a resolver, não ficando por isso prejudicado, embora tendo ocorrido preterição da formalidade de audiência dos interessados acaba com este requerimento por V. Exa. apresentado por não e ver afectado ou restringido as suas garantias processuais. Por sua vez e veja-se o que dispõe o Ac do STA de 05/07/90 que refere que não ocorre a violação do direito de audiência do art. 100° n° 1 do CPA, quando a decisão final apesar de ter sido tomada sem audição prévia do interessado, não houve instrução e a mesma se tenha baseado no requerimento apresentado pelo requerente, provas e parecer juntos pelo mesmo, que foi o caso, nomeadamente com base no requerimento apresentado por V. Exa, o projecto, o parecer da nossa técnica e ainda outros elementos. 5° Recusamos peremptoriamente o conteúdo do ponto 5 do ofício em análise. O mesmo se diga quanto ao referido no ponto 6. 6° Devera caso pretenda, explicitar objectivamente e melhor o que pretende com o ponto 7. Em conclusão: No entender desta Direcção de Estradas mantém-se a posição de que não existem condições para a emissão do alvará não se revogando a nossa decisão. Com os melhores cumprimentos, O Director de Estradas” III. Importa em primeiro lugar determinar qual o exacto sentido decisório da sentença recorrida uma vez que sendo ela o objecto do presente recurso o âmbito deste encontra-se limitado às questões por ela decididas. Começando por conhecer do vício de forma por falta de audiência prévia por nos termos do artigo 100, do CPA, e concluir pela sua verificação, a sentença, com a consideração de que “sempre se podendo entender que, com o requerimento apresentado pelo recorrente, no seguimento do despacho de 21/6/2002, o interessado levou ao processo elementos que poderiam levar a alterar a decisão de recusa de emissão do alvará - o que se poderia entender, como pronúncia nos termos dos arts. 100°- e ss. do CPA - atenta a nova decisão do Director de Estradas de 18/7/2002 onde aflora, por exemplo, a aprovação do projecto de arquitectura e licenciamento final por parte da CM de Pinhel, aí se fundamentando a desnecessidade da formalidade de audiência prévia, ...” passou a conhecer dos restantes vícios alegados pelo recorrente. A decisão recorrida, face à tomada de posição do recorrente no procedimento quanto à decisão de indeferimento de 21-06-02, do Director de Estradas da Guarda, o que motivou a apreciação dos argumentos do interessado - cfr. pontos 8 a 10 e 18 a 20 da matéria de facto - afastou a relevância do vício de forma por falta de audiência prévia do interessado e, apesar da declaração genérica de que assiste razão ao recorrente “quanto aos demais vícios, referentes ao erro nos pressupostos de facto ... e violação de lei (nas diversas vertentes, apontadas pelo recorrente )”, acabou por anular o acto recorrido, pelos seguintes motivos: - por erro nos pressupostos de facto - uma vez que o acto recorrido partiu do princípio de que não existia projecto de construção aprovado pela Câmara Municipal de Pinhel, e, consequentemente violação de lei por ofensa ao disposto no ponto 7.5, do Despacho SEVC 9/89-XI, de 6-07-1989. - subsidiariamente, para a hipótese de ser aplicável o Despacho SEOP 37- XII/92, de 27-11-1992, sempre ocorreria violação do seu ponto 11.3, na medida em que “ocorreria motivo justificado” para a não observância do prazo de um ano ali fixado. O recorrente, além de arguir a nulidade da sentença por falta de fundamentação de facto e de direito, discorda do decidido alegando, em síntese, que à situação em apreço é aplicável o Despacho SEOP 37-X/92, de 27-11-92, pelo que a decisão recorrida ao decidir com base no Despacho SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989, incorreu em erro de julgamento fazendo incorrecta interpretação e aplicação do ponto 11.3, daquele primeiro Despacho. Considerando que a sentença “deu provimento na integra a todos os vícios invocados pelo recorrido “- cfr. pontos 132 e 133 das alegações - imputa-lhe novos “pretensos” erros de julgamento sustentando que inexiste violação do dever de audiência já que, face à caducidade da concessão pelo decurso do prazo fixado no ponto 11.3, do Despacho SEOP 37-X/92, a decisão de recusar a emissão do alvará de licença, atento o disposto naquele ponto 11.3 e a natureza precária do acto de concessão, impunha-se vinculadamente à entidade administrativa, o que também afasta o invocado vício de revogação ilegal por violação do artigo 141, do CPA; finalmente considera os motivos do indeferimento tácito anulado constam do acto expresso objecto do recurso hierárquico, pelo que não existe falta de fundamentação. III. 1. Comecemos pela invocada nulidade da sentença: Na óptica do recorrente, a decisão recorrida “deu provimento na integra a todos os vícios invocados pelo recorrido”, limitando-se a aderir às razões do recorrente contencioso sem fazer uma ponderação concreta sobre a verificação dos mesmos e sem “fundamentar cada um dos alegados vícios invocados pelo recorrido, abstendo-se de aplicar o direito à factualidade provada” sobre a qual se não pronuncia - cfr. pontos 132, 133 e 155 das alegações, e conclusão JJ. - não apresentando, pois, qualquer fundamentação de facto e de direito para tal, pelo que teria incorrido na nulidade prevista no n.° 1, al. b), do artigo 668, do CPCivil. Dispõe este normativo que a sentença é nula “quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”. Como acima se viu, a sentença recorrida, anulou o acto contenciosamente impugnado tão só com base no vício de violação de lei por erro nos pressupostos. Não conheceu, por se apresentarem prejudicados pela procedência daquele, dos vícios de violação de lei por revogação ilegal de acto constitutivo de direitos (concessão) ou de falta de fundamentação pelo que, não tendo estes vícios sido objecto de apreciação na decisão recorrida, não faz qualquer sentido imputar à sentença a nulidade por falta de fundamentação uma vez que nenhum deles “justifica a decisão”; por outro lado, não tinha que deles conhecer já que tal se mostrava prejudicado pela procedência dos outros dois vícios de violação de lei que só por si justificavam a anulação do acto recorrido - cfr. no n° 2, do artigo 660, do CPCivil. Relativamente ao vício que fundamenta a decisão anulatória - erro nos pressupostos - a sentença, ao referir explícita de forma clara as razões de facto - à data do pedido de emissão de alvará já a Câmara Municipal de Pinhel tinha licenciado as obras, e a conduta da Administração durante o procedimento administrativo - e de direito - violação do ponto 7.5 do Despacho SEVC-9/89-XI. A sentença recorrida contém, pois, a fundamentação de facto e de direito que, de forma coerente e lógica, conduz à decisão de anulação do acto contenciosamente impugnado, pelo que não ocorre a nulidade invocada. III. 2 Quanto ao mérito do recurso: Como acabamos de ver (supra III.) a apreciação do mérito do presente recurso jurisdicional resume-se à questão de saber se a sentença recorrida ao anular o acto contenciosamente impugnado por erro nos pressupostos, incorreu ou no erro de julgamento que o recorrente lhe imputa. Recordemos, antes de mais, os factos relevantes para a decisão: - O recorrente apresentou-se ao concurso aberto pela JAE em 11-07-1988, para a concessão da área de serviço no IP 5, lanço Guarda - Vilar Formoso, designada de Pínzio, a qual lhe foi atribuída” ao abrigo do disposto no ponto 6.8 das normas aprovadas pelo despacho do SEVC9/89-XI, de 89.07.06”, ao abrigo das quais o concurso foi aberto - cfr. fls. 29 e pontos 1 e 2 da matéria de facto. - Em 30-09-1997, foi informado da aprovação pela JAE do projecto definitivo da instalação da área de serviço com a obrigação da mesma entrar em funcionamento dentro do prazo de dois anos, nos termos do disposto no ponto 7.5 das normas aprovadas por despacho do Secretário de Estado das Vias de Comunicação - SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989 - ponto 3 matéria de facto. - Em 25-02-1998, requereu à Câmara Municipal de Pinhel o licenciamento das obras de construção necessárias à instalação da área de serviço de acordo com o projecto aprovado pela JAE - fls. 247, ponto 4 matéria de facto. - Em 5-08-1999, os serviços técnicos de Obras e Urbanismo da Câmara Municipal de Pinhel, emitiram um parecer técnico sobre o pedido de licenciamento no qual referiam, além do mais, a necessidade de obtenção prévia de pareceres de diversas entidades: Direcção Regional do Ambiente do Centro, Serviço Nacional de Bombeiros e Licença de Utilização do Domínio Hídrico, o último dos quais foi emitido em 22-12-2001 - cfr. fls. 265 a 273. - Em 23-01-2002 foi notificado que a Câmara Municipal de Pinhel, por deliberação de 18-01-2002, aprovou o licenciamento que requerera - ponto 5 da matéria de facto. - Em 7-06-2002, na sequência da aprovação do projecto quer pela ex-JAE, quer pela Câmara Municipal requereu ao Director de Estradas da Guarda a emissão do alvará de licença de construção da área de serviço - ponto 7 da matéria de facto. - O que, por despacho de 21-06-2002, lhe foi indeferido com o fundamento de que aquela Direcção de Estradas não tinha conhecimento da existência do licenciamento da Câmara Municipal de Pinhel e porque tinha decorrido mais de dois anos desde a concessão condicional da área de serviço sem que esta tenha entrado em funcionamento pontos 8 e 18 da matéria de facto. - Apresentada reclamação de tal despacho, reiterando o pedido de emissão do alvará, foi a mesma indeferida, mantendo-se o despacho reclamado. A sentença recorrida, face à matéria de facto apurada, decidiu que o acto contenciosamente impugnado ao recusar a emissão do alvará com o fundamento de que o recorrente contencioso só a requereu em 7-06-2002, pelo não tendo iniciado as obras de instalação da área de serviço no prazo de um ano a contar da comunicação da aprovação do projecto pela JAE, que ocorreu em 30-09-1997 (ponto 3. da matéria de facto), por força do ponto 11.3 do Despacho SEOP37-12/92, a concessão que lhe foi atribuída nessa data já teria caducado, era ilegal com base no seguinte discurso argumentativo: “Tendo em consideração: - a data da aprovação do projecto definitivo pela JAE, cujas rectificações finais foram entregues pelo recorrente em 5/12/1997; - a atribuição condicional da concessão da área de serviço em 12/1/98, renovada em 17/12/99 - factos em que o Director de Estradas da Guarda alicerça a recusa na emissão do alvará - cfr. ponto 6 dos factos dados como provados - a data de entrada do pedido de licenciamento na CM de Pinhel - 25/2/1998; - a sua aprovação em 18/1/2002 e sua notificação ao recorrente em 23 de Janeiro de 2002, é manifesto que, na data do pedido de emissão do alvará na Direcção de Estradas da Guarda - 7/6/2002 - ainda não haviam decorrido os dois anos previstos nos termos do disposto no ponto 7.5 das normas aprovadas por no Despacho do Secretário de Estado das Vias de Comunicação - SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989, publicado no DR, II Série, n°. 164, de 19/7/1989 (fls. 222 a 226 dos autos). Na verdade, não podia exigir-se ao concessionário, por um lado, que tivesse providenciado pela aprovação do licenciamento pertinente junto da edilidade territorialmente competente, in casu, na Câmara Municipal de Pinhel (sob pena de completa imprevidência e, por razões lógicas que bem se compreendem e, por isso, nos dispensamos de elencar), antes do licenciamento junto da JAE e, por outro, que tivesse sido executada a obra no terreno, apenas detentora a concessionária de alvará da JAE, sem o pertinente e necessário licenciamento junto da autarquia (que, obviamente, atenta a obra em causa, teve de socorrer-se de pareceres diversos junto de entidades exteriores, como o PA nos demonstra), como decorria (e decorre) da legislação aplicável que, tanto o recorrente, como também (e, mesmo em especial, atenta a formação técnica dos seus quadros) a entidade recorrida, não podem justificada e relevantemente alegar desconhecer. Quer isto significar, atento os passos cronológicos acima referidos e que a matéria de facto dada como provada evidencia, que ao concessionário não podia ser exigido que colocasse em funcionamento uma área de serviço sem que obtivesse, das diversas entidades competentes para a decisão na matéria, a pertinente autorização / licenciamento. Aliás, se assim se entendesse, não deveria ter-se feito constar das declarações referidas no ponto 6 dos factos dados como provados que «Encontra-se pois, a concessionária em condições de proceder ao levantamento do alvará de licença de construção, contra o pagamento das devidas taxas», o que vai muito além da primeira parte do documento, este sim, de simples declaração, diversamente do conteúdo segundo parágrafo, sob pena de violação dos princípios da boa fé e da legalidade, defesa dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça e da imparcialidade - valores e princípios apontados na Informação do IEP referida no ponto 14 dos factos dados como provados e que suportavam a revogação do despacho de 21/6/2002 do Director da DEG, para a qual não deixamos de remeter, atenta a exaustiva e pertinente análise fáctico jurídica dela constante. A sentença considerou, pois, que as obras de instalação da área de serviço em causa só podiam ser iniciadas após a aprovação de todos os projectos exigíveis, designadamente do licenciamento municipal nos termos do DL n.° 166/70, de 15 de Abril (art.°s 1º al. a) e c), 7º, 9º e 21º) e a autorização da JAE, nos termos do Dec.-Lei n.° 13/71, de 23-01 (art.°s 100, al. c) 11º, 13°, 14°, 16° e 18°), e Portaria n.° 114/71, de 1-03, pelo que aplicando a disciplina jurídica aprovada pelo Despacho SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989 - que no seu ponto 7.5 dispunha que os prazos máximos para a conclusão das obras de instalação das áreas de serviço (no caso 2 anos) se contam “a partir da data de aprovação dos respectivos projectos"1 - Dispõe o ponto 7.5, das normas aprovadas pelo Despacho SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989: “As obras de instalação de áreas de serviço deverão ser efectuadas de modo que a sua entrada em funcionamento ocorra dentro de um ano, para as classes C e D, e de dois anos, para as classes A e B, sendo estes prazos máximos contados a partir da data de aprovação dos respectivos projectos.” ” - face ao facto de entre a notificação ao aqui recorrido da aprovação do licenciamento municipal das obras, ocorrido em 23 de Janeiro de 2002, e a apresentação do pedido de emissão de alvará formulado perante a entidade recorrente - em 7/6/2002 - não terem decorrido dois anos, o despacho contenciosamente impugnado era ilegal por violação daquele ponto 7.5. Sustenta o recorrente, porém que à situação em apreço é aplicável o disposto no ponto 11.3 das normas aprovadas pelo Despacho SEOP 37 - XII/92, de 27-11-1992 - que dispõe que “se as obras não forem iniciadas dentro de um ano a partir da comunicação da aprovação do projecto, sem motivo justificado, a concessão caducará automaticamente” - uma vez que o Despacho SEVC 9/89-XI de 19 de Julho que estabelecia o conjunto de normas para a instalação e exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis, foi substituído pelo primeiro, que veio regular essa mesma matéria fazendo com que o prazo para o início das obras começasse a correr a partir da comunicação da aprovação do projecto pela JAE ( e não com a do último de todos os projectos), no caso em 30-09-97, sendo certo que aquando da atribuição da concessão ao aqui recorrido era este que vigorava. O recorrente não questiona a necessidade de licenciamento municipal das obras de instalação da área de serviço; o que alega é que o interessado deveria ter requerido o alvará no prazos fixados nas normas aprovadas pelo Despachos que vêm sendo referidos (1 ou 2 anos a contar da aprovação do projecto) e ir informando a JAE do andamento do licenciamento municipal bem como, em caso de ultrapassagem dos prazos, accionar os mecanismos do deferimento tácito, pois, assim, existiria “motivo justificado” que obviaria à caducidade da concessão prevista o ponto 11.3 do Despacho SEOP 37- XII/92; não o tendo feito deve entender-se que a concessão caducou automaticamente nos termos do referido ponto 11.3. Não assiste razão ao recorrente quando pretende ver aplicada ao caso em apreço a disciplina jurídica aprovada pelo Despacho SEOP 37- XII/92. Na verdade, o interessado cerca de mês e meio depois da aprovação do projecto pela JAE, apresentou o pedido de licenciamento das obras à Câmara Municipal de Pinhel, o qual, após ser instruído como os necessários pareceres de outras entidades, foi deferido apenas em 18-01-2002, sendo que o pedido de emissão de alvará, recusado pelo acto impugnado, ocorreu em 7-06-2002. Assim, por um lado, como bem refere a sentença recorrida “ não podia exigir-se ao concessionário, por um lado, que tivesse providenciado pela aprovação do licenciamento pertinente junto da edilidade territorialmente competente, in casu, na Câmara Municipal de Pinhel (sob pena de completa imprevidência e, por razões lógicas que bem se compreendem e, por isso, nos dispensamos de elencar), antes do licenciamento junto da JAE e, por outro, que tivesse sido executada a obra no terreno, apenas detentora a concessionária de alvará da JAE, sem o pertinente e necessário licenciamento junto da autarquia “; por outro lado, atento os termos em que foi aberto o concurso, em que foi atribuída a concessão ao recorrido e o enquadramento legal da situação ao longo do procedimento - sempre ao abrigo do Despacho SEVC 9/89-XI, de 19 de Julho - tem de se considerar aplicável, sob pena de violação dos princípios da boa fé, da legalidade, da defesa dos direitos e interesses dos cidadãos, a disciplina constante das normas aprovadas por aquele Despacho, Acresce que se não conhece norma legal que imponha ao requerente do licenciamento municipal - obrigatório, à data, nos termos do DL 166/70, de 15-04 (art° 1°), e 13/71, de 23-01 (artº 11º, al. b, e 14°, al. c)) - o ónus de, em caso de ultrapassagem pela entidade administrativa dos respectivos prazos de decisão, de invocar o deferimento tácito e desencadear o respectivo meio processual junto do tribunal competente; por outro lado, não resulta dos autos nem se alegam factos que indiciem negligência do recorrido que tenha determinado a demora verificada na aprovação do projecto de obras pela Câmara Municipal de Pinhel. Nem se diga como faz o recorrente que a solução da decisão recorrida significa colocar nas mãos do particular a data do início das obras e entrada em funcionamento das áreas de serviço, com manifesto prejuízo do interesse publico que subjaz à concessão. É que, ainda que hipoteticamente se configure uma situação dessas, as normas aprovadas por qualquer do Despachos que vimos falando contêm uma disposição que permitiria à JAE por termo a essa situação. Na verdade quer o ponto 6.1, do Despacho SEVC 9/89-XI, de 19 de Julho, quer o ponto 6.3 SEOP 37-XII/92, de 27-11-1992, estatuem que “ A concessão de novas áreas de serviço é atribuída a título precário, podendo a Junta Autónoma de Estradas, em qualquer momento que julgar conveniente, por não cumprimento das presentes normas ou por ponderadas razões de interesse geral, modificar os termos de concessão, suspendê-la temporariamente ou fazê-la cessar definitivamente, sem direito a qualquer indemnização.”, Assim, com base nesta norma, verificados que fosse os respectivos pressupostos de aplicação, seria, eventualmente, possível pusesse termo a uma concessão em que, por exemplo, o concessionário não desenvolvesse diligentemente as actividades necessárias ao licenciamento legalmente exigido de modo a que fosse possível o início das obras e a entrada em funcionamento da área de serviço nos prazos fixados naquelas normas. Mas não é essa a situação dos autos, em que o atraso do licenciamento se deveu a vicissitudes da própria Administração e o motivo invocado para o indeferimento foi o facto de não ser possível concluir as obras de instalação da área de serviço no prazo de um ano contados a partir da comunicação da aprovação do projecto pela JAE, nos termos do ponto 11.3 do Despacho SEOP 37- XII/92, de 27-11-1992, o que implicava a caducidade automática da concessão. Claudica, assim, toda a argumentação do recorrente que assenta no pressuposto de que à situação dos autos era aplicável a disciplina jurídica aprovada pelo referido Despacho SEOP 37-XII/92, de 27-11-1992. Conclui-se, deste modo, tal como a sentença recorrida, que o acto contenciosamente recorrido padece do vício de violação de lei - por erro nos pressupostos de facto e de direito - na medida em que o recorrente contencioso formulou o pedido de emissão do alvará à Direcção de Estradas da Guarda em 7-06-2002, muito antes de decorrido o prazo de dois anos fixado no ponto 7.5, das normas aprovadas pelo Despacho SEVC 9/89-XI, de 19 de Julho, uma vez que a aprovação do projecto de obras pela Câmara Municipal de Pinhel teve lugar apenas em 18-01-2002, o que o torna anulável. Nos termos e com os fundamentos expostos, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente. IV. Acordam, assim, em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida. Sem custas. Lisboa, 12 de Julho de 2007 - Freitas Carvalho (relator) - Santos Botelho - Rui Botelho.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART100.
CPC96 ART660 ART668.
DESP SEVC 9/89-XI IN DR IIS DE 1989/07/19.
DESP SEOP 37-XII/92 IN DR IIS DE 1992/11/27.
DL 166/70 DE 1970/04/15 ART1.

Sumário

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

O Presidente do Conselho de Administração do IEP, identificado nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A..., identificado nos autos, anulou o indeferimento tácito, imputável ao recorrente, do recurso hierárquico do despacho, de 21-06-2002, do Director de Estradas de Portugal, que havia indeferido o pedido de emissão do alvará de licença de construção da área de serviço de Pínzio, no IP5, lanço Guarda/Vilar Formoso, ao Km 9,700.

I. O recorrente formula as conclusões seguintes:

A. Director de Estradas da Guarda não cometeu qualquer ilegalidade ao indeferir o pedido de alvará para a construção da área de serviço de Pínzio.

B. De facto, era sua obrigação aplicar o disposto nos números 6.3 e 11.3 do Despacho SEOP 37 - XII/92, por ser esse o regulamento aplicável ao caso sub judice.

C. As normas deste regulamento determinam a caducidade da concessão desde que passado 1 (um) ano sobre a aprovação do projecto de construção e as obras não tenham sido iniciadas, como aconteceu manifestamente com o ora Recorrido.

D. O indeferimento tácito do recurso hierárquico de tal decisão em nada modifica a eficácia ou legalidade do acto impugnado administrativamente.

E. Efectivamente, quando o recorrido requereu a emissão do alvará de construção, em 7 de Junho de 2002, o direito conferido pelo acto de concessão já havia caducado, porque “Se as obras não forem iniciadas dentro de um ano a partir da comunicação da aprovação do projecto, sem motivo justificado, a concessão atribuída caducará automaticamente.”.

F. No caso sub judice, o Recorrido deixou decorrer o prazo que lhe estava fixado pelo acto de concessão para requerer o alvará de construção da área de serviço e não apresentou qualquer motivo justificado ou explicação razoável para a sua omissão e negligência, em patente violação das prescrições do regulamento que conformava o seu estatuto e actividade como concessionário.

G. A concessão é, nos termos do regulamento que presidiu ao acto concessório quer do regulamento que regulava a instalação e a exploração da área de serviço, um acto precário, não constitutivo de direitos e revogável a todo o tempo.

H. O Despacho SEVC 9/89 - XI de 19 de Julho estabelecia o conjunto de normas para a instalação e exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis até à entrada em vigor do Despacho SEOP 37-XII/92 de 22 de Dezembro, que veio substituir o primeiro, no que diz respeito à instalação e à exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis.

I. Nos termos do disposto no n.º 1.1 do Despacho SEOP 37-XII/92, de 22 de Dezembro

- sob a epígrafe “Objecto e âmbito de aplicação” - “As presentes normas destinam-se a orientar a localização, a instalação e a exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis, sendo aplicável, a partir da data da sua publicação, nas estradas nacionais (...).“.

J. Na verdade, a legalidade de um acto administrativo afere-se pela realidade de facto existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo, então, em vigor, conforme postula o princípio do “tempus regit actum”.

K. A concessão foi atribuída ao Recorrido ao abrigo do Despacho SEVC 9/89-XI, de 19 de Julho, mas a instalação e exploração só poderia verificar-se no âmbito do regulamento de 1992 sobre áreas de serviço.

L. O licenciamento do projecto só ocorreu no âmbito do Despacho SEOP 37 – XII/92, de 22 de Dezembro, cujas normas se encontravam em vigor há cerca de 5 (cinco) anos.

M. A aplicabilidade ao caso sub judice deste regulamento prende-se com o interesse público concreto de exploração e instalação e não com a natureza de anterior acto de concessão cuja validade é salvaguardada.

N. O projecto em causa foi aprovado definitivamente em Dezembro de 1997 e passado 1 (um) ano (i.e. em Dezembro de 1998) - ou mesmo, decorridos 2 (dois) anos, ao abrigo do Despacho SEVC 9/89-XI de 19 de Julho -, o Recorrido não tinha, ainda, dado inicio às obras de instalação da área de serviço, nem tinha, sequer, requerido o seu licenciamento junto da Direcção de Estradas da Guarda ou apresentado qualquer motivo justificado para a respectiva omissão (cfr. n.º 8 e n.º 11.3, ambos, do Despacho SEOP 37-XII/92).

O. Quer isto significar que desde 30 de Setembro de 1997 a 25 de Fevereiro de 1998, data em que requereu e iniciou o processo de licenciamento junto da Câmara Municipal de Pinhel, o interessado, ora Recorrido, nada fez no sentido de empenhar-se, com a celeridade que o procedimento exigia, atentos os prazos legais em curso - prazos esses que o interessado não poderia deixar de conhecer -, na obtenção da licença de construção junto da autarquia.

P. A Sentença recorrida deu apenas relevância jurídica ao facto de em 18 de Janeiro de 2002 ter a Câmara Municipal de Pinhel aprovado o projecto.

Q. O que no caso em apreço, e tendo em conta a necessidade de licenciamento daquela autarquia, preconizado pelo Tribunal a quo, ocorreu 90 (noventa) dias após o pedido (cfr. alínea c) do n.° 1 do artigo 12° do Decreto-Lei n.° 166/70, de 15 de Abril).

R. A Sentença recorrida dá erradamente como assente que só a partir do licenciamento expresso por parte da Câmara Municipal se iniciaria o prazo para a construção da área de serviço.

S. O que tem como inaceitável consequência que se a Câmara Municipal de Pinhel não se pronunciasse ou se o interessado não requeresse o licenciamento o prazo para a construção - qualquer que ele fosse - se suspenderia até que surgisse um acto expresso da autarquia.

T. Deste modo, subverteu-se a conjugação do regime de licenciamento instituído pelo Decreto-Lei n.° 166/70, de 15 de Abril, a que presidiram intuitos simplificadores e de aceleração na resolução de procedimentos (cfr. preâmbulo do diploma), com a regulamentação da instalação das áreas de serviço e postos de abastecimento.

U. O requerente do licenciamento municipal, o ora Recorrido, poderia e deveria ter-se insurgido contra o acto silente junto dos Tribunais Administrativos e requerer em execução de sentença a passagem da licença municipal de construção, que seria pressuposto do início das obras de construção da área de serviço.

V. O Recorrido não o fez - deixou passar 4 (quatro) anos - e contra o que dispunha o regulamento aplicável - qualquer dos regulamentos - não informou a Junta Autónoma de Estradas.

W. E se o tivesse feito, isto é se não tivesse assumido um comportamento omissivo e negligente, a falta de licenciamento expresso da Câmara Municipal, no prazo legal, constituiria “motivo justificado” para o atraso na conclusão da instalação da área de serviço, bem como a invocação do deferimento tácito do projecto entregue na autarquia competente.

X. Como reconhece o concessionário e os factos provados na Sentença recorrida, entre 1997 e 2002 nada se passou por exclusiva responsabilidade do concessionário em relação ao alegado pressuposto do licenciamento camarário, quando claramente se impunha uma atitude juridicamente relevante para prolongar o prazo de instalação da área de serviço.

Y. Ou seja, ao longo de 5 (cinco) anos o ora Recorrido nada mais fez ou requereu à Direcção de Estradas da Guarda - ainda que à cautela - no sentido de pedir a prorrogação do prazo que, desde a aprovação do projecto, tinha começado a correr para o início das obras de instalação da área de serviço (cfr. 11.3 do Despacho SEOP 37- XII/92).

Z. A inércia do interessado conduziu vinculadamente ao indeferimento do Director de Estradas da Guarda e ao posterior acto tácito de indeferimento do Presidente do Conselho de Administração do Instituto de Estradas de Portugal, sob pena de se violar o quadro normativo a que estavam vinculados e de lesarem o interesse público.

AA. Não tendo o Recorrido iniciado as obras de instalação da área de serviço que lhe havia sido concessionada, ainda que a título precário, no prazo de 1 (um) ano - ou mesmo 2 (dois) anos - a partir da aprovação do projecto respectivo, nem tendo justificado esse facto, conforme lhe era imposto pela normas em vigor, a concessão caducou automaticamente.

BB. Não existiu dever de audiência prévia porque o acto impugnado consubstancia um acto declarativo vinculado, em estrita obediência ao princípio da legalidade, cujo intuito visou declarar e confirmar a caducidade que havia operado ope legis.

CC. Tão pouco, ao contrário do entendimento sufragado pelo Tribunal a quo, a emissão do alvará constituía a prática de um acto vinculado mercê do licenciamento anteriormente existente.

DD. Mas mesmo que este entendimento fosse defensável, ainda, assim, a renovação do acto impugnado por expurgação desse vício procedimental acarretaria efeitos jurídicos inúteis no caso sub judice.

EE. Quanto ao alegado erro de facto, por alegadamente se assumir a inexistência de aprovação para o projecto por parte da Câmara Municipal de Pinhel, inexiste qualquer fundamento nesse sentido.

FF. Efectivamente, só em 10 de Julho de 2002 é que o ora Recorrido comunicou à Direcção de Estradas da Guarda, mediante cópia junta à Reclamação do acto de indeferimento do Director de Estradas da Guarda, o conteúdo do ofício da Câmara Municipal de Pinhel, datado de 18 de Janeiro de 2002, onde, como referia o Recorrido, “se alcança a respectiva aprovação do projecto”.

GG. Inexiste, igualmente, qualquer violação da lei por a emissão do alvará, requerida ao Director de Estradas da Guarda, alegadamente constituir a prática de um acto vinculado mercê do licenciamento anterior, já que tal conclusão não se coaduna com a natureza precária da concessão em causa.

HH. O acto impugnado não carece de fundamentação porque se trata de um acto tácito e em caso de indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de acto expresso é de considerar transferida para o acto silente de indeferimento a fundamentação expressa do acto objecto desse recurso.

II. O acto do Presidente do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal manteve a fundamentação do acto do Director de Estradas da Guarda, objecto de recurso hierárquico.

JJ. Assim, a Sentença recorrida não especifica os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão proferida, bem como não se pronuncia sobre questões que devia apreciar para decidir em conformidade com os factos dados como provados e aplicar correctamente o direito.

Contra alegou o recorrido particular formulando as conclusões seguintes:

A. A posição sustentada pelo aqui Recorrente neste recurso é ilegal por violação dos princípios da legalidade da actuação da administração, da justiça e imparcialidade, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos e da boa-fé (art.°s 3°, 4°, 6°, 6°-A do CPA e 266º e 268° da CRP), na medida em que sustenta nesta sede o oposto daquilo que sustentou em sede de procedimento administrativo, maxime na Informação n.° 162/2003/GJ/12 e despachos que sobre ela recaíram - Ponto 15 da matéria de facto dada por assente na presente lide, por referencia a fls. 104 a 114 dos autos - e Informação n.° 57-GJ/ex-ICERR de 2003-04-16 - Ponto 14 da matéria de facto dada por assente na presente lide, por referencia a fls. 118 a 125 dos autos.

Posto isto,

B. A atribuição da Concessão ao ora Recorrido foi efectuada com base na moldura legal constituída pelo o Dec.- Lei n.° 166/70 de 15 de Abril (art.°s 1° al. c), 7°, 9° e 21° do Dec.-Lei n.° 166/70 de 15 de Abril), o Dec.-Lei n.° 13/71 (art.°s 10°, 11°, 13°, 14°, 16° e 18° do Dec.-Lei n.° 13/71), a Portaria n.° 114/71, o Dec.-Lei n.° 184/78, o Dec.-Lei n.° 434/78, o Dec.-Lei n.° 296/83, o Dec.-Lei n.° 183/85 e o Dec.-Lei n.° 394/85.

C. Nesse enquadramento, um projecto para a instalação de uma área de serviço carecia de aprovação por parte de múltiplas entidades, das quais se destacam: a Câmara Municipal territorialmente competente (art°s 1° al. e), 7°, 9° e 21° do Dec.-Lei n.° 166/70 de 15 de Abril) a Junta Autónoma das Estradas (art.°s 10°, 11°, 13°, 14°, 16° e 18° do Dec.-Lei n.° 13/71 complementado pela Portaria n.° 114/71); o Ministério do Ambiente; o Ministério da Agricultura e o Serviço Nacional de Bombeiros.

D. O prazo de dois anos resultante do ponto 7.5 do Despacho SEVC 9/89-XI de 6 de Julho (tal como o prazo de um ano previsto no ponto 9.2 do Despacho SEOP 37-XII/92 de 22/12/1992, caso fosse este, que não é, o aqui aplicável), apenas tem o seu termo a quo a partir da data da obtenção da última aprovação por parte das entidades com jurisdição sobre a questão.

E. As normas legais que vieram a substituir os citados diplomas legais mantiveram a estrutura e condicionalismos que emergiam da legislação atrás citada.

F. A conjugação das disposições atrás referidas com o disposto no art.° 129° CPA permite concluir que o acto administrativo de atribuição da concessão tem carácter ou eficácia diferida, i.e., os seus efeitos ficam dependentes de outros actos ou formalidades que devem preceder a execução dos trabalhos.

G. Mesmo sem recurso a estas disposições legais, e tal como referido na Sentença recorrida, uma análise de simples bom-senso, lógica jurídico-procedimental e norteada por critérios de boa-fé da administração, leva a concluir que era totalmente inconcebível exigir-se que o concessionário estivesse sujeito a um prazo para iniciar a execução das obras previstas na concessão independentemente de outros licenciamentos junto de terceiras entidades.

H. A emissão pela DEG (estrutura desconcentrada do IEP) das Declarações de fls. 36 e 37 dos autos, até por imperativo constitucional de tutela da legalidade e prossecução do interesse público, de protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça e imparcialidade e, sobretudo, da boa-fé e colaboração da administração com os particulares (previstos nos art.°s 266° e 268° da CRP e nos art°s 3°, 4°, 5°, 6°-A e 7° do CPA), determina a total ilegalidade do acto anulado, pelo que improcedem as Conclusões A) a AA), EE e FF) das Alegações do IEP.

I. Será inconstitucional, por violação do disposto nos art.°s 266° e 268° da CRP, a norma constante do art.° 14° al. c) do Dec.-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro articulada com o regime instituído pelos art.°s 1° al. c), 7°, 9° e 21° do Dec.-Lei n.° 166/70 de 15 de Abril e com os Despacho SEVC 9/89-XI e Despacho SEOP 37-XII/92, na interpretação sustentada pelo Recorrente IEP.

H. Por outro lado, a necessidade de audiência prévia no caso do acto em apreço nos presentes autos é imposta não só por se tratar de um acto de conteúdo negativo (de indeferimento de uma pretensão do concessionário), mas também pelo facto de tal audiência prévia constituir uma obrigação legal (art°s 100° e ss. do CPA) e constitucional (art.° 267°, n°4 CRP), a que a administração se encontra vinculada.

K. Acresce que, ao contrário do sustentado pelo IEP, a norma que o habilitava a indeferir a pretensão do particular não prevê a prática de um acto absolutamente vinculado, mas sim com uma patente margem de discricionariedade, quando prevê como critério condicionador dos seus efeitos a apreciação de eventuais motivos justificados (Ponto 11.3 do Despacho SEOP 37-XII/92), que obviamente pressupõe a existência de um contraditório por parte do administrado, pelo que improcede a Conclusão BB) das Alegações do IEP.

L. Em todo o caso, seria inconstitucional, por violação do disposto no art.° 267° n.° 4 da CRP, a norma com base na qual se determinasse que a natureza do procedimento ou da decisão instituído pelo Despacho SEOP 37-XII/92, no Ponto 11.3 respectivo, geraria uma caducidade ope legis e um acto vinculado relativamente ao qual a audiência prévia seria dispensável.

M. Também improcedem as Conclusões CC), DD) e GG) das Alegações do Recorrente IEP, na medida em que o acto de emissão do alvará (enquanto título que manifesta um licenciamento preteritamente ocorrido aquando da aprovação do projecto pelo IEP), constitui um acto vinculado, por força do disposto no art.° 13°, n.° 2, 2ª Parte, do Dec. Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro.

N. Por outro lado, o acto do DEG não apresenta uma fundamentação com os requisitos exigidos no art.° 125° CPA, i.e., uma fundamentação expressa através de uma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão que esclareçam concretamente a motivação do acto, termos em que improcedem as Conclusões HH) e II) do Recurso do IEP.

O. Por fim, da leitura da Sentença recorrida constata-se que a mesma seleccionou a matéria de facto com interesse para a decisão da causa (pp. 5 a 8 do aresto recorrido), indicou as disposições normativas em que assentou (ao longo de toda a decisão), além de que explicitou claramente todos os raciocínios que seguiu ao proceder à aplicação de tais disposições legais aos factos dados por assentes, permitindo assim aos destinatários da decisão compreender o caminho percorrido pelo julgador.

P. Ora, e apesar de nem sequer ser o caso em apreço posto que a decisão recorrida apresenta toda a fundamentação necessária, o certo é que «só a falta absoluta de motivação de uma decisão constitui a nulidade da alínea b) do n.° 1 do art.° 668° do CPC», inexistindo por conseguinte a nulidade prevista no art.° 668° n.° 1 al. b) como pretende o Recorrente.

Q. Além disso, conheceu a Sentença recorrida de todas as questões que devia apreciar em ordem a tal decisão, posto que a norma do art.° 668° n.° 1 d) CPC não abarca as alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, não cometendo tal nulidade a sentença que não trata explicitamente de todas as considerações, argumentos, juízos de valor alegados pelas partes.

R. Razões pelas quais improcede igualmente, e por fim, a Nulidade imputada pelo Recorrente IEP à Sentença recorrida na alínea JJ) das suas Conclusões.

A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer:

“A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

Foi concedido provimento ao recurso contencioso com base na procedência de dois vícios: um vício de violação de lei e um vício de forma por violação do princípio da audiência.

Começaremos pela análise do vício de violação de lei.

Para efeitos de saber se o pedido de emissão de alvará de licença de construção dirigido à Direcção de Estradas da Guarda (DEG) foi ou não tempestivo parece-nos que se deverá considerar aplicáveis as normas aprovadas pelo Despacho do Secretário de Estado das Vias de Comunicação 9/89-X, de 89.07.06, publicado no DR II série de 89.07.19 (Desp. SEVC 9/89-X) e não as normas aprovadas pelo Despacho do Secretário das Obras Públicas 37-XII/92 publicado no DR II série de 92.12.22

Os princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica assim o impõem.

Com efeito, o concurso para a concessão da área de serviço em causa foi publicitado através de edital, onde constava que tal era feito ao abrigo de disposições aprovadas por aquele Despacho de 1989, ficando-se, assim, a saber que o procedimento respeitante à concessão era regulado por tais normas - cfr. fls 29 dos autos. Acontece que a actividade procedimental seguinte, destinada à emissão de alvará de licença de construção por parte da Direcção de Estradas se integra no mesmo procedimento iniciado com a apresentação da proposta para concessão da área de serviço, visto que nos termos da norma regulamentar 6.8, aprovada pelo mesmo Despacho, a concessão será atribuída condicionalmente, só se convertendo em definitiva após a execução das obras de instalação.

Daí se compreender uma convicção por parte do administrado de que tais normas regulariam toda a actividade administrativa no processo que só iria terminar com a execução das obras. Na própria Administração, no âmbito do Gabinete Jurídico do Instituto das Estradas de Portugal (IEP), se perfilhou esse entendimento, conforme dá conta o despacho do Senhor Director do Gabinete Jurídico, de 2003.04.16, ao dar a sua concordância ao parecer em que se fundou (cfr fls 118 a 125 dos autos e ponto 14 da matéria de facto da sentença).

Ora a interpretação a retirar da norma 7.5 aprovada pelo referido Despacho de 1989, sobre o início da contagem dos prazos aí previstos, só pode ser aquela que a sentença e o mencionado despacho de 2003.04.16 consideraram, ou seja, a de que tais prazos se contarão a partir da aprovação de todos os projectos legalmente exigidos nesta matéria, nomeadamente o que é apresentado perante as câmaras municipais.

Esta é a interpretação que se harmoniza com os princípios da proporcionalidade, da justiça e da boa fé, pelos quais se deve reger a actuação da Administração.

No presente caso, tal como ponderou a sentença, “ não podia exigir-se ao concessionário, por um lado, que tivesse providenciado pela aprovação do licenciamento pertinente junto da edilidade territorialmente competente, in casu, na Câmara Municipal de Pinhel antes do licenciamento junto da JAE e, outro, que tivesse sido executada a obra no terreno, apenas detentora a concessionária de alvará da JAE, sem o pertinente e necessário licenciamento junto da autarquia (que, atenta a obra em causa, teve de socorrer-se de pareceres diversos junto de entidades exteriores, como o PA nos demonstra).”

É certo que esta interpretação envolve algum risco - que, realce-se, não ocorreu neste caso - que é a o de a decisão definitiva da Direcção de Estradas ficar dependente de demoras injustificadas do particular em requerer o licenciamento junto da câmara.

De qualquer modo esta interpretação ainda assim deve prevalecer, sob pena de ocorrer uma diminuição desadequada das garantias dos particulares, sendo que a Administração ao prosseguir o interesse público está obrigada a fazê-lo no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, em conformidade com o princípio consagrado no art° 4º do CPA.

Em razão do exposto, a sentença não merece a censura que lhe é dirigida, no que concerne à parte ora em análise.

Mas também no tocante à violação do princípio da audiência a entidade recorrente carece de razão.

O acto do Senhor Director de Estradas da Guarda de 2002.06.21, exarado no ofício com a referência nº 1305 (cfr fls 14 dos autos) deveria ter sido precedido da audiência do interessado.

Conforme se escreveu em recente acórdão deste STA, de 2006.11.22, no processo n.° 425/06:

“A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art° 26 7°, nº 5, da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final; o fim legal dessa formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (art° 100), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento.”

Carece, assim, de razão a entidade recorrente na alegação que formula sobre esta matéria.

Mesmo no que concerne à invocação da natureza vinculada do despacho em causa, a razão não está do seu lado. Como é sabido, numa tal hipótese o vício não deixa de ocorrer, apenas se podendo questionar se tem ou não efeitos invalidantes.

De qual quer modo, como tem sido entendido, de forma reiterada pela jurisprudência deste STA “o princípio do aproveitamento do acto administrativo, negando eficácia invalidante do vício constatado, só poderá valer em casos de actividade vinculada da administração apenas quando se possa afirmar, com inteira segurança, que o novo acto a praticar pela Administração, em execução de julgado anulatório, teria forçosamente o conteúdo decisório idêntico ao do acto anulado” - cfr os acórdãos do T. Pleno de 2005.06.16, processo nº 1204/03, e de 99.10.15, processo n° 21488.

Ora, não é manifestamente isto que ocorre na situação dos autos.

Nestes termos, improcede, quanto a esta matéria a alegação da entidade recorrente

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.”

II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

1. Em 11 de Julho de 1988, a Junta Autónoma de Estradas - JAE abriu concurso para a concessão de uma área de serviço no IP5, lanço Guarda / Vilar Formoso, entre o Km.

3,450 e o Km 9,800.

2. Tendo-se apresentado ao concurso, ao abrigo do Despacho SEVC 9/89-XI, de 6/7, foi atribuída a concessão ao recorrente, nos termos constantes de fls. 30 dos autos.

3. Após várias alterações dos projectos apresentados, em 30 de Setembro de 1997, foi o recorrente informado do deferimento do projecto, nos termos que constam de fls. 31 e 32 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos para todos os efeitos legais, atribuindo-lhe condicionalmente a concessão em 12/10/1998, renovada em 17/12/1999, com a obrigação da mesma área de serviço entrar em funcionamento dentro do prazo de dois anos, nos termos do disposto no ponto 7.5 das normas aprovadas por despacho do Secretário de Estado das Vias de Comunicação - SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989, publicado no DR, II Série, nº 164, de 19/7/1989 (fls. 222 a 226 dos autos).

4. Na sequência do deferimento, dito em 3, em 25 de Fevereiro de 1998, o recorrente requereu à Câmara Municipal de Pinhel (CMP) a aprovação do projecto de construção da área de serviço e consequente licenciamento, nos termos que constam de fls. 247 e 248 dos autos.

5. Por decisão da CMP de 18/1/2002, notificada ao recorrente em 23 de Janeiro de 2002, foi aprovado o licenciamento requerido e referido em 4, emitindo o respectivo alvará nº 33/2003, em 17/1/2003, e renovado, com o nº 175/2004, em 27/9/2004, com validade até 26/3/2006 - cfr. doc.tos de fls. 278 e 280 dos autos.

6. Em 12/1/1998, a Direcção de Estradas do Distrito da Guarda - Junta Autónoma de Estradas e, em 17/12/1999, a Direcção de Estradas do Distrito da Guarda - ICERR - Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, emitiu as declarações de fls. 36 e 37, assinadas pelo Engenheiro Director, em exercício, respectivamente, que aqui se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais, referindo-se, nas duas, inter alliud, que “Encontra-se pois, a concessionária em condições de proceder ao levantamento do alvará de licença de construção, contra o pagamento das devidas taxas”.

7. Em 7/6/2002, o recorrente, na qualidade de titular da concessão daquela área de serviço (área de serviço de Pínzio), requereu ao Director de Estradas da Guarda a emissão de Alvará de Licença de Construção - fls. 12.

8. Por despacho do Director de Estradas do Distrito da Guarda, de 21/06/2002, o requerimento, dito em 7, foi indeferido, uma vez que (como refere, além do mais):

“Em 30/09/97, por fax enviado a V. Exa foram impostas as condições de aprovação do projecto definitivo, onde V. Exa entregou as necessárias rectificações em

5/12/97.

Esta Direcção de Estradas atribuiu condicionalmente a concessão da área de serviço, ao abrigo do ponto 6.3 do Despacho SEOP, 37-XII/92, em 12/01/98 renovada em 17/12/99.

O documento referido impunha a entrada da área de serviço no prazo de dois anos, o que não se verificou”. - cfr. doc.to de fls. 164 do PA.

9. Em 10/7/2002, o recorrente apresentou reclamação dirigida ao autor do acto, nos termos que constam de fls. 165 e 166 do PA

10. Em 18/7/2002, o Director de Estradas da Guarda manteve a recusa na emissão do alvará, nos termos do despacho de fls. 168 do PA

11. Em 16/8/2002, o recorrente instaurou recurso hierárquico necessário para o Presidente do Conselho de Administração do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária [ex-ICERR, por força do Dec. Lei n° 227/2002, de 30/10, integrado no Instituto das Estradas de Portugal (IEP) - fls. 15.

12. Em 18/9/2002, o recorrente foi notificado de que “a apreciação do recurso hierárquico interposto se encontra suspensa ..., até que a Auditoria Jurídica do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação se pronuncie sobre o recurso tutelar”.

13. Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 20/01/2003, exarado sobre a informação n° 3/03, da Auditoria Jurídica, relativa ao recurso tutelar, foi rejeitado o recurso, por não ter sido esgotada a via hierárquica.

14. Referente ao recurso hierárquico, dito em 11, foi elaborado, em 16 de Abril de 2003, o parecer n° 57/GF/ ex-ICERR, inserto nos autos a fls. 118 a 125, com a concordância do Director do Gabinete Jurídico, em que se opinou pelo seu provimento, com a revogação do “acto de indeferimento de emissão do alvará do Exm° Sr. Director de Estradas da Guarda de 21/06/2002”,

15. Referente ao mesmo recurso hierárquico, dito em 11, foi elaborada, em 12/6/2003, a informação n° 162/2003/GJ do IEP, com despacho do Vice Presidente do IEP, inserto nos autos a fls. 109 a 114 que aqui damos por reproduzida, para todos os efeitos legais.

16. Sobre o recurso hierárquico, dito em 11 e 14, não foi proferido despacho.

17. Antes da decisão, dita em 8, não foi o recorrente previamente ouvido.

Ao abrigo do artigo 712, n°2, do CPCivil, aditam-se os seguintes factos:

18. O teor integral do ofício de fls.164 do P.A. referido em supra 8 (ofício n.° 1305, de 21-06-02) é o seguinte:

“ASSUNTO: Área de Serviço de Pínzio

Em resposta ao vosso ofício datado de 6/06/02, somos a informar o seguinte:

Quanto ao ponto n° 1, não tem esta Direcção de Estradas qualquer conhecimento, até à presente data da aprovação do projecto pela Câmara Municipal de Pinhel.

Quanto ao ponto 2, informamos V. Exa que, nos termos das leis gerais vigentes, não é o facto de dizer “vimos comunicar” que valida actos que pretende tomar.

Efectivamente qualquer acto de construção ou movimentação obriga ao necessário licenciamento.

Quanto ao ponto 4,: não temos qualquer conhecimento ou contacto com a empresa petrolífera, nem tão, pouco esses compromissos obrigam estes serviços.

Não é pelo facto de comunicar a colocação de painéis, que lhes dá autorização mas sim o devido licenciamento.

Em 30/09/97, por Fax enviado a V. Exa foram impostas as condições para aprovação do projecto definitivo, onde V. Exa entregou as necessárias rectificações em

5/12/97

Esta Direcção de Estradas, atribuiu condicionalmente a concessão da área de serviço, ao abrigo do ponto 6.3 do Despacho SEOP, 37-XII/92, em 12/01/98 renovada em 17/12/99.

O documento referido, impunha a entrada da área de serviço no prazo de 2 anos, o que não se verificou.

Pelo exposto nega-se o solicitado. Com os cumprimentos,

O Director de Estradas”

19. A reclamação referida em supra 9 é do seguinte teor:

“Assunto: Área de Serviço de Pínzio V/of 1305 de 21/06/02

Ex Senhor Eng.

A. .., concessionário melhor identificado nos autos, vem, face ao v/ ofício em referência expôr e requerer o seguinte:

1. Dado o desconhecimento alegado na vossa comunicação, junto anexamos cópia do ofício recebido da Câmara Municipal de Pinhel, de onde se alcança a respectiva aprovação do projecto (Doc. 1).

2. Lembramos que as referências à empresa petrolífera, constam do respectivo processo de licenciamento, existente nos vossos serviços.

3. Importa ainda referir que ao contrário do constante do v/ of, a atribuição da concessão da área de serviço, foi-o ao abrigo do Despacho S.E.V.C./89-XI, de 89.07.06 (e não de 92 como referem no v/ ofício).

4. Efectuadas estas observações elementares não podemos deixar de lamentar o teor do v/ ofício, para o qual se tivesse sido dado cumprimento ao artigo 100° do Código do Procedimento Administrativo, teríamos dissipado as eventuais dúvidas em sede da audiência prévia

5. Não podemos, assim, deixar de realçar o voluntarismo e falta de fundamentação com que é tratado um assunto desta dimensão e com todos os procedimentos já adoptados.

6. Realmente, só a dispersão e contingências por que todo o processo passou, podem explicar a conclusão plasmada no vosso ofício quando referem “o documento referido, impunha a entrada da área de serviço no prazo de 2 anos, o que não se verificou“.

7. Ou será que, na documentação existente no processo, a referência ao prazo de 2 anos, não se refere às fases da construção, nomeadamente do Hotel?

8. Em conclusão:

a) Porque o procedimento foi legal e as autorizações existem, reitera o pedido constante do nosso requerimento de 06.06.2002, devendo ser emitido o Alvará de Licença de Construção.

b) Porque o v/ofício padece de falta de fundamentação legal (artigos 124 e segs do C. P.A. e DL. n °. 256-A/77 de 17/06), deverá o mesmo ser revogado.

c) Deve também ser revogado por violação de lei e vício no procedimento legalmente exigível (art°. 100° do C.P.A)”

20. O despacho referido em supra 10 é do seguinte teor:

“ASSUNTO: Área de Serviço de Pínzio

Em resposta ao vosso ofício datado de 10/07/02, somos a informar o seguinte:

1° Recebemos uma cópia anexa ao vosso ofício referente a uma licença emitida pela

Câmara Municipal de Pinhel n ° 1/052.

2° O vosso ofício de 06/06/02 referia no ponto 4 a existência compromissos assumidos com a empresa petrolífera que não estando explícitos continuamos sem saber a que se referem.

3° Pedimos desculpa pelo lapso de termos inserido o ano de 92 em vez de 89.

4° De facto, esta Direcção de Estradas não deu cumprimento ao disposto no art. 100º do Código de Procedimento Administrativo, mas o interessado, no caso V Exa, por sua livre iniciativa veio ao processo administrativo tomar posição quanto às questões a resolver, não ficando por isso prejudicado, embora tendo ocorrido preterição da formalidade de audiência dos interessados acaba com este requerimento por V. Exa. apresentado por não e ver afectado ou restringido as suas garantias processuais.

Por sua vez e veja-se o que dispõe o Ac do STA de 05/07/90 que refere que não ocorre a violação do direito de audiência do art. 100° n° 1 do CPA, quando a decisão final apesar de ter sido tomada sem audição prévia do interessado, não houve instrução e a mesma se tenha baseado no requerimento apresentado pelo requerente, provas e parecer juntos pelo mesmo, que foi o caso, nomeadamente com base no requerimento apresentado por V. Exa, o projecto, o parecer da nossa técnica e ainda outros elementos.

5° Recusamos peremptoriamente o conteúdo do ponto 5 do ofício em análise. O mesmo se diga quanto ao referido no ponto 6.

6° Devera caso pretenda, explicitar objectivamente e melhor o que pretende com o ponto 7.

Em conclusão: No entender desta Direcção de Estradas mantém-se a posição de que não existem condições para a emissão do alvará não se revogando a nossa decisão. Com os melhores cumprimentos,

O Director de Estradas”

III. Importa em primeiro lugar determinar qual o exacto sentido decisório da sentença recorrida uma vez que sendo ela o objecto do presente recurso o âmbito deste encontra-se limitado às questões por ela decididas.

Começando por conhecer do vício de forma por falta de audiência prévia por nos termos do artigo 100, do CPA, e concluir pela sua verificação, a sentença, com a consideração de que “sempre se podendo entender que, com o requerimento apresentado pelo recorrente, no seguimento do despacho de 21/6/2002, o interessado levou ao processo elementos que poderiam levar a alterar a decisão de recusa de emissão do alvará - o que se poderia entender, como pronúncia nos termos dos arts. 100°- e ss. do CPA - atenta a nova decisão do Director de Estradas de 18/7/2002 onde aflora, por exemplo, a aprovação do projecto de arquitectura e licenciamento final por parte da CM de Pinhel, aí se fundamentando a desnecessidade da formalidade de audiência prévia, ...” passou a conhecer dos restantes vícios alegados pelo recorrente.

A decisão recorrida, face à tomada de posição do recorrente no procedimento quanto à decisão de indeferimento de 21-06-02, do Director de Estradas da Guarda, o que motivou a apreciação dos argumentos do interessado - cfr. pontos 8 a 10 e 18 a 20 da matéria de facto - afastou a relevância do vício de forma por falta de audiência prévia do interessado e, apesar da declaração genérica de que assiste razão ao recorrente “quanto aos demais vícios, referentes ao erro nos pressupostos de facto ... e violação de lei (nas diversas vertentes, apontadas pelo recorrente )”, acabou por anular o acto recorrido, pelos seguintes motivos:

- por erro nos pressupostos de facto - uma vez que o acto recorrido partiu do princípio de que não existia projecto de construção aprovado pela Câmara Municipal de Pinhel, e, consequentemente violação de lei por ofensa ao disposto no ponto 7.5, do Despacho SEVC 9/89-XI, de 6-07-1989.

- subsidiariamente, para a hipótese de ser aplicável o Despacho SEOP 37- XII/92, de 27-11-1992, sempre ocorreria violação do seu ponto 11.3, na medida em que “ocorreria motivo justificado” para a não observância do prazo de um ano ali fixado.

O recorrente, além de arguir a nulidade da sentença por falta de fundamentação de facto e de direito, discorda do decidido alegando, em síntese, que à situação em apreço é aplicável o Despacho SEOP 37-X/92, de 27-11-92, pelo que a decisão recorrida ao decidir com base no Despacho SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989, incorreu em erro de julgamento fazendo incorrecta interpretação e aplicação do ponto 11.3, daquele primeiro Despacho.

Considerando que a sentença “deu provimento na integra a todos os vícios invocados pelo recorrido “- cfr. pontos 132 e 133 das alegações - imputa-lhe novos “pretensos” erros de julgamento sustentando que inexiste violação do dever de audiência já que, face à caducidade da concessão pelo decurso do prazo fixado no ponto 11.3, do Despacho SEOP 37-X/92, a decisão de recusar a emissão do alvará de licença, atento o disposto naquele ponto 11.3 e a natureza precária do acto de concessão, impunha-se vinculadamente à entidade administrativa, o que também afasta o invocado vício de revogação ilegal por violação do artigo 141, do CPA; finalmente considera os motivos do indeferimento tácito anulado constam do acto expresso objecto do recurso hierárquico, pelo que não existe falta de fundamentação.

III.1. Comecemos pela invocada nulidade da sentença:

Na óptica do recorrente, a decisão recorrida “deu provimento na integra a todos os vícios invocados pelo recorrido”, limitando-se a aderir às razões do recorrente contencioso sem fazer uma ponderação concreta sobre a verificação dos mesmos e sem “fundamentar cada um dos alegados vícios invocados pelo recorrido, abstendo-se de aplicar o direito à factualidade provada” sobre a qual se não pronuncia - cfr. pontos 132, 133 e 155 das alegações, e conclusão JJ. - não apresentando, pois, qualquer fundamentação de facto e de direito para tal, pelo que teria incorrido na nulidade prevista no n.° 1, al. b), do artigo 668, do CPCivil.

Dispõe este normativo que a sentença é nula “quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.

Como acima se viu, a sentença recorrida, anulou o acto contenciosamente impugnado tão só com base no vício de violação de lei por erro nos pressupostos.

Não conheceu, por se apresentarem prejudicados pela procedência daquele, dos vícios de violação de lei por revogação ilegal de acto constitutivo de direitos (concessão) ou de falta de fundamentação pelo que, não tendo estes vícios sido objecto de apreciação na decisão recorrida, não faz qualquer sentido imputar à sentença a nulidade por falta de fundamentação uma vez que nenhum deles “justifica a decisão”; por outro lado, não tinha que deles conhecer já que tal se mostrava prejudicado pela procedência dos outros dois vícios de violação de lei que só por si justificavam a anulação do acto recorrido - cfr. no n° 2, do artigo 660, do CPCivil.

Relativamente ao vício que fundamenta a decisão anulatória - erro nos pressupostos - a sentença, ao referir explícita de forma clara as razões de facto - à data do pedido de emissão de alvará já a Câmara Municipal de Pinhel tinha licenciado as obras, e a conduta da Administração durante o procedimento administrativo - e de direito - violação do ponto 7.5 do Despacho SEVC-9/89-XI.

A sentença recorrida contém, pois, a fundamentação de facto e de direito que, de forma coerente e lógica, conduz à decisão de anulação do acto contenciosamente impugnado, pelo que não ocorre a nulidade invocada.

III. 2 Quanto ao mérito do recurso:

Como acabamos de ver (supra III.) a apreciação do mérito do presente recurso jurisdicional resume-se à questão de saber se a sentença recorrida ao anular o acto contenciosamente impugnado por erro nos pressupostos, incorreu ou no erro de julgamento que o recorrente lhe imputa.

Recordemos, antes de mais, os factos relevantes para a decisão:

- O recorrente apresentou-se ao concurso aberto pela JAE em 11-07-1988, para a concessão da área de serviço no IP 5, lanço Guarda - Vilar Formoso, designada de Pínzio, a qual lhe foi atribuída” ao abrigo do disposto no ponto 6.8 das normas aprovadas pelo despacho do SEVC9/89-XI, de 89.07.06”, ao abrigo das quais o concurso foi aberto - cfr. fls. 29 e pontos 1 e 2 da matéria de facto.

- Em 30-09-1997, foi informado da aprovação pela JAE do projecto definitivo da instalação da área de serviço com a obrigação da mesma entrar em funcionamento dentro do prazo de dois anos, nos termos do disposto no ponto 7.5 das normas aprovadas por despacho do Secretário de Estado das Vias de Comunicação - SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989 - ponto 3 matéria de facto.

- Em 25-02-1998, requereu à Câmara Municipal de Pinhel o licenciamento das obras de construção necessárias à instalação da área de serviço de acordo com o projecto aprovado pela JAE - fls. 247, ponto 4 matéria de facto.

- Em 5-08-1999, os serviços técnicos de Obras e Urbanismo da Câmara Municipal de Pinhel, emitiram um parecer técnico sobre o pedido de licenciamento no qual referiam, além do mais, a necessidade de obtenção prévia de pareceres de diversas entidades: Direcção Regional do Ambiente do Centro, Serviço Nacional de Bombeiros e Licença de Utilização do Domínio Hídrico, o último dos quais foi emitido em 22-12-2001 - cfr. fls. 265 a 273.

- Em 23-01-2002 foi notificado que a Câmara Municipal de Pinhel, por deliberação de 18-01-2002, aprovou o licenciamento que requerera - ponto 5 da matéria de facto.

- Em 7-06-2002, na sequência da aprovação do projecto quer pela ex-JAE, quer pela Câmara Municipal requereu ao Director de Estradas da Guarda a emissão do alvará de licença de construção da área de serviço - ponto 7 da matéria de facto.

- O que, por despacho de 21-06-2002, lhe foi indeferido com o fundamento de que aquela Direcção de Estradas não tinha conhecimento da existência do licenciamento da Câmara Municipal de Pinhel e porque tinha decorrido mais de dois anos desde a concessão condicional da área de serviço sem que esta tenha entrado em funcionamento pontos 8 e 18 da matéria de facto.

- Apresentada reclamação de tal despacho, reiterando o pedido de emissão do alvará, foi a mesma indeferida, mantendo-se o despacho reclamado.

A sentença recorrida, face à matéria de facto apurada, decidiu que o acto contenciosamente impugnado ao recusar a emissão do alvará com o fundamento de que o recorrente contencioso só a requereu em 7-06-2002, pelo não tendo iniciado as obras de instalação da área de serviço no prazo de um ano a contar da comunicação da aprovação do projecto pela JAE, que ocorreu em 30-09-1997 (ponto 3. da matéria de facto), por força do ponto 11.3 do Despacho SEOP37-12/92, a concessão que lhe foi atribuída nessa data já teria caducado, era ilegal com base no seguinte discurso argumentativo:

“Tendo em consideração:

- a data da aprovação do projecto definitivo pela JAE, cujas rectificações finais foram entregues pelo recorrente em 5/12/1997;

- a atribuição condicional da concessão da área de serviço em 12/1/98, renovada em 17/12/99 - factos em que o Director de Estradas da Guarda alicerça a recusa na emissão do alvará - cfr. ponto 6 dos factos dados como provados

- a data de entrada do pedido de licenciamento na CM de Pinhel - 25/2/1998;

- a sua aprovação em 18/1/2002 e sua notificação ao recorrente em 23 de Janeiro de 2002, é manifesto que, na data do pedido de emissão do alvará na Direcção de Estradas da Guarda - 7/6/2002 - ainda não haviam decorrido os dois anos previstos nos termos do disposto no ponto 7.5 das normas aprovadas por no Despacho do Secretário de Estado das Vias de Comunicação - SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989, publicado no DR, II Série, n°. 164, de 19/7/1989 (fls. 222 a 226 dos autos).

Na verdade, não podia exigir-se ao concessionário, por um lado, que tivesse providenciado pela aprovação do licenciamento pertinente junto da edilidade territorialmente competente, in casu, na Câmara Municipal de Pinhel (sob pena de completa imprevidência e, por razões lógicas que bem se compreendem e, por isso, nos dispensamos de elencar), antes do licenciamento junto da JAE e, por outro, que tivesse sido executada a obra no terreno, apenas detentora a concessionária de alvará da JAE, sem o pertinente e necessário licenciamento junto da autarquia (que, obviamente, atenta a obra em causa, teve de socorrer-se de pareceres diversos junto de entidades exteriores, como o PA nos demonstra), como decorria (e decorre) da legislação aplicável que, tanto o recorrente, como também (e, mesmo em especial, atenta a formação técnica dos seus quadros) a entidade recorrida, não podem justificada e relevantemente alegar desconhecer.

Quer isto significar, atento os passos cronológicos acima referidos e que a matéria de facto dada como provada evidencia, que ao concessionário não podia ser exigido que colocasse em funcionamento uma área de serviço sem que obtivesse, das diversas entidades competentes para a decisão na matéria, a pertinente autorização / licenciamento.

Aliás, se assim se entendesse, não deveria ter-se feito constar das declarações referidas no ponto 6 dos factos dados como provados que «Encontra-se pois, a concessionária em condições de proceder ao levantamento do alvará de licença de construção, contra o pagamento das devidas taxas», o que vai muito além da primeira parte do documento, este sim, de simples declaração, diversamente do conteúdo segundo parágrafo, sob pena de violação dos princípios da boa fé e da legalidade, defesa dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça e da imparcialidade - valores e princípios apontados na Informação do IEP referida no ponto 14 dos factos dados como provados e que suportavam a revogação do despacho de 21/6/2002 do Director da DEG, para a qual não deixamos de remeter, atenta a exaustiva e pertinente análise fáctico jurídica dela constante.

A sentença considerou, pois, que as obras de instalação da área de serviço em causa só podiam ser iniciadas após a aprovação de todos os projectos exigíveis, designadamente do licenciamento municipal nos termos do DL n.° 166/70, de 15 de Abril (art.°s 1º al. a) e c), 7º, 9º e 21º) e a autorização da JAE, nos termos do Dec.-Lei n.° 13/71, de 23-01 (art.°s 100, al. c) 11º, 13°, 14°, 16° e 18°), e Portaria n.° 114/71, de 1-03, pelo que aplicando a disciplina jurídica aprovada pelo Despacho SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989 - que no seu ponto 7.5 dispunha que os prazos máximos para a conclusão das obras de instalação das áreas de serviço (no caso 2 anos) se contam “a partir da data de aprovação dos respectivos projectos"1 - Dispõe o ponto 7.5, das normas aprovadas pelo Despacho SEVC 9/89-XI, de 6/7/1989:

“As obras de instalação de áreas de serviço deverão ser efectuadas de modo que a sua entrada em funcionamento ocorra dentro de um ano, para as classes C e D, e de dois anos, para as classes A e B, sendo estes prazos máximos contados a partir da data de aprovação dos respectivos projectos.”

”- face ao facto de entre a notificação ao aqui recorrido da aprovação do licenciamento municipal das obras, ocorrido em 23 de Janeiro de 2002, e a apresentação do pedido de emissão de alvará formulado perante a entidade recorrente - em 7/6/2002 - não terem decorrido dois anos, o despacho contenciosamente impugnado era ilegal por violação daquele ponto 7.5.

Sustenta o recorrente, porém que à situação em apreço é aplicável o disposto no ponto 11.3 das normas aprovadas pelo Despacho SEOP 37 - XII/92, de 27-11-1992 - que dispõe que “se as obras não forem iniciadas dentro de um ano a partir da comunicação da aprovação do projecto, sem motivo justificado, a concessão caducará automaticamente” - uma vez que o Despacho SEVC 9/89-XI de 19 de Julho que estabelecia o conjunto de normas para a instalação e exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis, foi substituído pelo primeiro, que veio regular essa mesma matéria fazendo com que o prazo para o início das obras começasse a correr a partir da comunicação da aprovação do projecto pela JAE ( e não com a do último de todos os projectos), no caso em 30-09-97, sendo certo que aquando da atribuição da concessão ao aqui recorrido era este que vigorava.

O recorrente não questiona a necessidade de licenciamento municipal das obras de instalação da área de serviço; o que alega é que o interessado deveria ter requerido o alvará no prazos fixados nas normas aprovadas pelo Despachos que vêm sendo referidos (1 ou 2 anos a contar da aprovação do projecto) e ir informando a JAE do andamento do licenciamento municipal bem como, em caso de ultrapassagem dos prazos, accionar os mecanismos do deferimento tácito, pois, assim, existiria “motivo justificado” que obviaria à caducidade da concessão prevista o ponto 11.3 do Despacho SEOP 37- XII/92; não o tendo feito deve entender-se que a concessão caducou automaticamente nos termos do referido ponto 11.3.

Não assiste razão ao recorrente quando pretende ver aplicada ao caso em apreço a disciplina jurídica aprovada pelo Despacho SEOP 37- XII/92.

Na verdade, o interessado cerca de mês e meio depois da aprovação do projecto pela JAE, apresentou o pedido de licenciamento das obras à Câmara Municipal de Pinhel, o qual, após ser instruído como os necessários pareceres de outras entidades, foi deferido apenas em 18-01-2002, sendo que o pedido de emissão de alvará, recusado pelo acto impugnado, ocorreu em 7-06-2002.

Assim, por um lado, como bem refere a sentença recorrida “ não podia exigir-se ao concessionário, por um lado, que tivesse providenciado pela aprovação do licenciamento pertinente junto da edilidade territorialmente competente, in casu, na Câmara Municipal de Pinhel (sob pena de completa imprevidência e, por razões lógicas que bem se compreendem e, por isso, nos dispensamos de elencar), antes do licenciamento junto da JAE e, por outro, que tivesse sido executada a obra no terreno, apenas detentora a concessionária de alvará da JAE, sem o pertinente e necessário licenciamento junto da autarquia “; por outro lado, atento os termos em que foi aberto o concurso, em que foi atribuída a concessão ao recorrido e o enquadramento legal da situação ao longo do procedimento - sempre ao abrigo do Despacho SEVC 9/89-XI, de 19 de Julho - tem de se considerar aplicável, sob pena de violação dos princípios da boa fé, da legalidade, da defesa dos direitos e interesses dos cidadãos, a disciplina constante das normas aprovadas por aquele Despacho,

Acresce que se não conhece norma legal que imponha ao requerente do licenciamento municipal - obrigatório, à data, nos termos do DL 166/70, de 15-04 (art° 1°), e 13/71, de 23-01 (artº 11º, al. b, e 14°, al. c)) - o ónus de, em caso de ultrapassagem pela entidade administrativa dos respectivos prazos de decisão, de invocar o deferimento tácito e desencadear o respectivo meio processual junto do tribunal competente; por outro lado, não resulta dos autos nem se alegam factos que indiciem negligência do recorrido que tenha determinado a demora verificada na aprovação do projecto de obras pela Câmara Municipal de Pinhel.

Nem se diga como faz o recorrente que a solução da decisão recorrida significa colocar nas mãos do particular a data do início das obras e entrada em funcionamento das áreas de serviço, com manifesto prejuízo do interesse publico que subjaz à concessão.

É que, ainda que hipoteticamente se configure uma situação dessas, as normas aprovadas por qualquer do Despachos que vimos falando contêm uma disposição que permitiria à JAE por termo a essa situação.

Na verdade quer o ponto 6.1, do Despacho SEVC 9/89-XI, de 19 de Julho, quer o ponto 6.3 SEOP 37-XII/92, de 27-11-1992, estatuem que “ A concessão de novas áreas de serviço é atribuída a título precário, podendo a Junta Autónoma de Estradas, em qualquer momento que julgar conveniente, por não cumprimento das presentes normas ou por ponderadas razões de interesse geral, modificar os termos de concessão, suspendê-la temporariamente ou fazê-la cessar definitivamente, sem direito a qualquer indemnização.”,

Assim, com base nesta norma, verificados que fosse os respectivos pressupostos de aplicação, seria, eventualmente, possível pusesse termo a uma concessão em que, por exemplo, o concessionário não desenvolvesse diligentemente as actividades necessárias ao licenciamento legalmente exigido de modo a que fosse possível o início das obras e a entrada em funcionamento da área de serviço nos prazos fixados naquelas normas.

Mas não é essa a situação dos autos, em que o atraso do licenciamento se deveu a vicissitudes da própria Administração e o motivo invocado para o indeferimento foi o facto de não ser possível concluir as obras de instalação da área de serviço no prazo de um ano contados a partir da comunicação da aprovação do projecto pela JAE, nos termos do ponto 11.3 do Despacho SEOP 37- XII/92, de 27-11-1992, o que implicava a caducidade automática da concessão.

Claudica, assim, toda a argumentação do recorrente que assenta no pressuposto de que à situação dos autos era aplicável a disciplina jurídica aprovada pelo referido Despacho SEOP 37-XII/92, de 27-11-1992.

Conclui-se, deste modo, tal como a sentença recorrida, que o acto contenciosamente recorrido padece do vício de violação de lei - por erro nos pressupostos de facto e de direito - na medida em que o recorrente contencioso formulou o pedido de emissão do alvará à Direcção de Estradas da Guarda em 7-06-2002, muito antes de decorrido o prazo de dois anos fixado no ponto 7.5, das normas aprovadas pelo Despacho SEVC 9/89-XI, de 19 de Julho, uma vez que a aprovação do projecto de obras pela Câmara Municipal de Pinhel teve lugar apenas em 18-01-2002, o que o torna anulável.

Nos termos e com os fundamentos expostos, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV. Acordam, assim, em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Julho de 2007 - Freitas Carvalho (relator) - Santos Botelho - Rui Botelho.

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