02065/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento da responsabilidade nos actos lícitos acolhida no artigo 9º do DL nº 48.051, de 27-11-1967, preceito que terá de ser interpretado à luz do preceituado no artigo 22º da CRP.

II- Os pressupostos em que assenta a responsabilidade prevista no aludido artigo 9º são os seguintes:

a) A prática por órgão ou agente da administração de acto que formal e substancialmente se confine nos limites do poder que legalmente dispõe;

b) A produção de danos;

c) O nexo causal entre a conduta e os danos;

d) Que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais;

e) E que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns particulares, na prossecução do interesse geral e que não se apresentem como resultantes do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

“C. ............ – Produção.............., SA”, com sede em ......, intentou no TAF de Lisboa uma Acção Administrativa Comum, na forma ordinária, contra o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas ou, caso não se reconheça legitimidade passiva a este, contra o Estado Português, pedindo a sua condenação a pagar-lhe a quantia de € 563.528,60, a título de indemnização por danos patrimoniais emergentes e lucros cessantes, causados pelas condutas lícitas que determinaram a proibição de comercialização e consequente destruição dos bens propriedade da autora, acrescido dos correspondentes juros legais desde a data da citação e até efectivo e integral pagamento.

O TAF de Lisboa, por decisão datada de 3-3-2005, declarou-se incompetente em razão do território para conhecer do pedido e remeteu o processo ao TAF de Leiria [cfr. fls. 420/421 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Por sentença do TAF de Leiria, datada de 29-5-2006, foi a acção julgada integralmente procedente e o Estado Português condenado a pagar à autora a quantia peticionada, acrescida dos juros entretanto vencidos e dos vincendos até integral e efectivo pagamento [cfr. fls. 663/686 dos autos].

Inconformado, interpôs o Estado Português recurso jurisdicional da sentença, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

“1- A sentença é nula por não ter conhecido da questão, referida nos dois últimos artigos da contestação, que, tendo em conta o disposto no artigo 17º, nº 1 do Regulamento (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho de 28-1-2002, afasta a responsabilidade do RE, no que respeita à destruição dos produtos em causa;

2- Pois, nos termos deste incumbe aos operadores das empresas do sector alimentar, como é o caso da autora, assegurar a não introdução no mercado de géneros alimentícios que não preencham os requisitos da legislação alimentar aplicável às suas actividades;

3- Ora, a destruição da carne de aves, fundamento do pedido de indemnização, apenas ocorreu pelo facto de, como se reconhece na sentença, ter havido uma crise no sector decorrente do facto de haverem sido detectados resíduos de Furaltadona em organismos de aves vivas pertencentes a alguns criadores, de tais factos haverem sido noticiados, deles decorrendo uma quebra drástica no consumo e como medida para restabelecer a confiança dos consumidores e a retoma no sector o que se conseguiu [pontos 2 a 12 da matéria de facto dada como provada].

4- Pelo que se a autora tivesse demonstrado que a carne das suas aves não se encontrava contaminada, nos termos do artigo 17º, não havia necessidade de proceder à sua destruição e a mesma não teria os prejuízos que reclama;

5- Assim, a apreciação de tal questão levaria à absolvição do RE;

6- Foram assim violados os artigos 17º, nº 1 do Regulamento citado e o artigo 668º, nº 1, alínea d), 1ª parte do CPCivil;

7- O valor da indemnização em que o RE foi condenado não pode ser aferido pelo custo da produção, como o foi, mas pelo valor de mercado da carne de aves, pois esta se destinava à venda, aliás já se encontrava no início do circuito de venda, uma vez que estava congelada, e era esse o valor que a autora receberia pela mesma, quaisquer que fossem os seus custos de produção, era essa a situação que existiria não fora a sua destruição, sendo pois esse o valor que o artigo 562º do Cód. Civil determina que se deverá atender;

8- Dos documentos 7 e 8, apoiados nos depoimentos das testemunhas Maria de Fátima e Maria da Luz, decorre que o valor de venda, o valor de mercado dos produtos do stock da autora é o constante do quesito 19º, reportando-se o constante do quesito 18º ao valor do custo de produção, que não poderá ser aqui tomado em conta;

9- Pelo que, ao contrário do que se decidiu, deverá ser dado como provado o constante do quesito 19º, e não o constante do quesito 18º, sendo pois de € 154.268,74 o valor a considerar na eventual indemnização;

10- Não o fazendo e dando-se como provado, na matéria de facto, o quesito 18º e não o 19º, foram violados os artigos 653º, nº 2, 659º, nº 3, 690º-A, nº 1 e 712º, nº 1, alíneas a) e b), todos do CPCivil, e o artigo 562º do Cód. Civil;

11- Não foi alegado pelo RE, no domínio da causalidade, a existência de causa virtual, a qual se encontra tipificada na lei para as situações em que opera, mas antes a causalidade adequada, entendida esta conforme o disposto no artigo 563º do Cód. Civil, nos termos do qual "a indemnização só cobrirá aqueles danos cuja verificação era lícito nessa altura prever que não ocorressem, se não fosse a lesão. Ou, por outras palavras: o autor do facto só será obrigado a reparar aqueles danos que não se teriam verificado sem esse facto e que, abstraindo deste, seria de prever que não se tivessem produzido", sendo que a causalidade adequada se refere ao "processo factual que, em concreto, conduziu ao dano";

12- Pese embora a actuação do RE seja a causa directa e imediata dos prejuízos da autora, aquela só ocorre atenta a crise dos nitrofuranos, pela qual o sector, onde a autora se insere, e ela própria, são responsáveis;

13- Tendo em conta o acima referida no que respeita à causalidade adequada, os prejuízos que a autora sofreu não são os que decorreriam adequadamente da actuação do RE, já que, atento o ponto 11 da matéria de facto dada como provada se retira que o congelamento da carne se ficou a dever à necessidade "de começar a congelar a carne em excesso, decorrente da quebra de consumo, para evitar a sua deterioração e consequente inutilização no sentido da sua posterior venda, que no entanto nunca ocorreria atentas as suspeitas da contaminação", sendo que a quebra de consumo decorre da notícia de existência de nitrofuranos na aludida carne [pontos 8 e 9 da matéria de facto];

14- É pois a ordem dada uma causa naturalística do dano, não contendo contudo a mesma a adequação, entendida esta nos mencionados termos legais, para produzir o dano, pois o mesmo decorria do comportamento do mercado atenta a existência de nitrofuranos nos produtos a vender, o aludido processo factual, pelo que a autora e outros produtores de frango são responsáveis;

15- Falece pois o nexo causal, em termos de causalidade adequada, pois provavelmente os danos ainda seriam maiores se não fora a acção do RE e assim a acção terá, por esse motivo, de improceder;

16- De qualquer modo este comportamento, do sector e da autora, na crise que levou à quebra do consumo e a actuação do RE para recuperar o sector, deverá ser tomado em consideração na redução equitativa da indemnização nos termos do artigo 494º do Cód. Civil;

17- Para além disso o dano não é especial, pois a medida tomada não visou uma pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa, antes recaiu sobre os operadores económicos que comercializavam carne de aves congelada de origem nacional, não especificando quaisquer destes;

18- Na verdade, a medida teve em vista não apenas a autora, mas vários cidadãos, não os concretizando, nem os determinando, pelo que os prejuízos em causa não podem ser considerados como especiais, por não revestirem uma natureza de especificidade subjectiva na consideração de quem os suporta;

19- Também a medida decorre da crise dos nitrofuranos que advém da reincidência em infracções no que respeita aos ingredientes que alguns produtores colocam na alimentação das aves, desrespeitando o legalmente estipulado, e tem em vista restabelecer o consumo que tinha caído a pique, tendo pois a máquina estatal sido motivada pela actuação do sector e visando o relançamento deste, com sacrifício de alguns dos bens dos operadores desse mesmo sector;

20- Assim, os prejuízos invocados não podem deixar de ser integrados naquele número de sacrifícios que o sector, e não apenas determinadas pessoas ou entidades, teria de suportar para restabelecer a confiança dos consumidores e relançar o consumo, sendo que a saúde pública se bastava com a proibição da comercialização do frango antes ordenada;

21- Não são pois tais prejuízos de considerar como «"anormais", pois que são inerentes aos riscos normais da vida em sociedade, concretamente aos riscos da actividade comercial, suportados por todos os cidadãos que se encontrem em situações idênticas à da recorrente», ou seja, no caso à da autora;

22- Atentas as condições e o modo como actualmente se criam as aves, as quais vêm ao conhecimento público através das notícias que, principalmente nos tempos de crise do sector, a comunicação social, e sobretudo a televisão, dão conta, e de que a crise dos nitrofuranos é apenas mais um exemplo, sendo que estas são cada vez mais frequentes, devem ser considerados tais riscos como "normais";

23- Seria paralisante da actividade da Administração que esta se visse constrangida a ressarcir os prejuízos que causa ao tentar solucionar um problema de quebra de mercado em determinado sector, chocando ainda mais se se atentar que foi esse mesmo sector que o causou, sendo certo que, caso a Administração nada tivesse feito, não tinha cumprido o seu dever de intervir para restabelecer a confiança no sector;

24- Pelo que, e parafraseando mais uma vez o decidido pelo STA, «não podem considerar-se os invocados prejuízos como "ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração" [citado Acórdão do STA, de 21-3-2003], pelo que os mesmos devem considerar-se "comuns", no sentido de que recaem genericamente sobre todos os cidadãos ou sobre categorias amplas e abstractas de pessoas, e "normais", no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade» [citado Acórdão de 2-12-2004];

25- Foram violados, para além dos acima citados, os artigos 563º e 494º do Cód. Civil, e 9º, nº 1 do DL nº 48.051, de 21-11-1967.” [cfr. fls. 697vº/700 dos autos].

A autora contra-alegou, pugnando pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 704/730 dos autos].

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

1. A autora é uma sociedade comercial que tem por objecto a produção e comercialização e abate de frangos e produtos avícolas e alimentares [alínea A) dos factos dados como assentes];

2. Em Março de 2003, houve uma crise que afectou a industria avícola portuguesa resultante de terem surgido análises reveladoras da presença de substâncias com características antimicrobianas em organismos de aves vivas, pertencentes a alguns criadores, designadamente a presença de Furaltadona, crise esta que ficou conhecida como a crise dos Nitrofuranos [alínea B) dos factos dados como assentes];

3. Nesta data o Ministério da Agricultura e Pescas desenvolveu um Plano de Acção que compreendeu uma medida de salvaguarda que consistiu em ordenar a retirada de toda as carnes de frango, peru e codorniz, com data de produção anterior a 13 de Março de 2003 [alínea C) dos factos dados como assentes];

4. Em 16 de Março de 2003 o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, emitiu um comunicado [Doc. nº 4, junto à pi que aqui se dá por integralmente reproduzido] onde determinava:

1. A proibição imediata da comercialização de carne de aves congelada de origem nacional [frango, peru e codornizes] que tenha sido congelada antes de 14 de Março de 2003, devendo os operadores económicos [dos matadouros à restauração] proceder à retirada desses produtos do mercado;

2. A proibição de exportação da carne atrás referida que tenha sido congelada antes daquela data;

3. A Direcção-Geral de Veterinária e a Direcção-Geral de Fiscalização e Controlo de Qualidade Alimentar devem actuar no sentido de fiscalizar a aplicação destas medidas [alínea D) dos factos dados como assentes];

5. Com data de 20 de Março de 2003 foi emitida circular pelo Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural e das Pescas DGFCQA [Doc. nº 6, junto à pi que aqui se dá por integralmente reproduzido] onde é referido: “Assim, considerando que têm sido detectados outros casos positivos em explorações não incluídas nas 43 inicialmente referenciadas e, de acordo com as orientações do Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Pescas, deverão os produtos que se encontram armazenados ser destruídos por conta do respectivo operador. Esta operação deverá ser comunicada previamente...” [alínea E) dos factos dados como assentes];

6. As autoridades que supervisionaram directamente as operações de destruição dos bens em causa, ou o MADRP, não recolheram quaisquer amostras dos bens em causa para posterior sujeição a análise. Não foi determinada a efectiva existência de contaminação por Nitrofuranos dos produtos em causa por via de qualquer análise realizada aos mesmos [alínea F e G) dos factos dados como assentes];

7. Foram destruídas a carne de aves congeladas constantes dos autos de destruição referidos nos documentos nºs 8, 12, 13, 15, 17 a 26 e 28, 129, 131, 132, 135, 138, 139 anexos à pi [alínea H) dos factos dados como assentes];

8. Logo que, através dos meios de comunicação social, foi publicamente noticiada a existência de aves, provenientes de aviários Portugueses onde havia sido detectada a presença de Furaltadona, o consumo de frango e de outras espécies de aves caiu entre 70 a 90%, tendo os produtos pertencentes à autora sido retirados do mercado e destruídos por razões de segurança alimentar e de forma a relançar o consumo de carne de aves [resposta dada aos artigos 1º e 2º da Base Instrutória];

9. Durante o período de crise houve um decréscimo de consumo de frango de 70 a 90%. Com as medidas tomadas pelo MADRP conseguiu-se restabelecer a confiança junto dos consumidores e relançar o consumo de aves no mercado [resposta dada aos artigos 3º e 4º da Base Instrutória];

10. A carne apreendida e posteriormente destruída era apenas carne congelada, sendo possível fazer análise laboratorial à carne congelada apreendida. Cada frango que fosse retirado para análise tinha de ser posteriormente destruído [resposta dada aos artigos 5º, 6º e 7º da Base Instrutória];

11. A necessidade de proceder ao congelamento da carne deveu-se à necessidade que os operadores tiveram de começar a congelar a carne em excesso, decorrente da quebra do consumo, para evitar a sua deterioração e consequente inutilização no sentido da sua posterior venda, que, no entanto, nunca ocorreria, atentas as suspeitas de contaminação. O mesmo aconteceria com a carne produzida após 16-3-2003, dadas as dúvidas de contaminação que sempre existiriam [resposta dada aos artigos 8º, 9º e 10º da Base Instrutória];

12. Após a retirada do mercado e destruição da carne de frango congelada o seu consumo foi retomado [resposta dada aos artigos 11º, 12º e 13º da Base Instrutória];

13. A destruição do stock da autora compreendeu a aniquilação de 158.224,35 kg de peso líquido e 39.620,75Kg de peso líquido de produtos que haviam sido devolvidos por parte de diversos clientes, e 14.987,6 kg de peso líquido de carne de aves congelada da Região Autónoma ................ A autora com a destruição dos produtos referidos teve um prejuízo de 480.204,20 Euros referentes ao seu Stock, 53.668,16 Euros de produtos que estavam na posse de clientes situados em Portugal Continental, e 23.057,64 Euros de produtos que estavam na posse de clientes dos .............. [resposta dada aos artigos 14º, 15º, 16º, 17º, 18º, 20º e 21º da Base Instrutória];

14. A autora foi obrigada a contratar a terceiros o aluguer de espaço em Câmaras de Congelados com vista a conservar os bens em causa, tendo alugado câmara de congelados à empresa SDF, no valor de 3.141,00 Euros [resposta dada aos artigos 22º e 23º da Base Instrutória];

15. Para a realização das operações de destruição a autora teve de recorrer às instalações da empresa ITS, a quem liquidou o valor de 0,1600 por cada kg de produto destruído, no valor total de 1.395,20 Euros [resposta dada aos artigos 24º e 25º da Base Instrutória];

16. Teve ainda de se socorrer das instalações do Instituto de Alimentação e Mercados Agrícola, a quem liquidou o montante de 0,200 por kg de carne de aves, no total de 577,50 Euros. Teve ainda de liquidar à empresa responsável pela venda dos produtos para os Açores as despesas realizadas com o transporte desses bens, no valor de 1.484,90 Euros [resposta dada aos artigos 26º, 27 e 28º da Base Instrutória];

17. O Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural das Pescas manifestou vontade de indemnizar os lesados pelos prejuízos que resultaram das destruições dos stocks resultantes da ordem emanada em 5) [resposta dada ao artigo 29º da Base Instrutória].

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo esta a factualidade relevante, vejamos pois se a sentença recorrida incorreu na nulidade e nos erros de julgamento que o recorrente Estado lhe aponta.

De acordo com as conclusões da alegação de recurso do réu Estado – que, nos termos do disposto no artigo 684º do CPCivil, delimitam o objecto do recurso –, as questões a resolver no presente recurso jurisdicional são as seguintes:

- A nulidade da sentença, pelo facto de ter sido omitida pronúncia sobre a questão levantada nos dois últimos artigos da contestação do réu Estado, ou seja, da obrigação que impendia sobre a autora de demonstrar que a carne das aves que produzia e comercializava não estava contaminada com Furaltadona [artigo 668º, nº 1, alínea d) do CPCivil] – conclusões 1ª a 6ª da alegação do réu Estado;

- O erro sobre a valoração da prova testemunhal, que levou a dar como provada a matéria de facto constante do quesito 18º e não provada a constante do quesito 19º – conclusões 7ª a 10ª da alegação do réu Estado;

- E, finalmente, a inexistência do nexo de causalidade e a natureza não especial e anormal dos prejuízos sofridos pela autora – conclusões 11ª a 25ª da alegação do réu Estado.

Comecemos pela invocada nulidade da sentença.

Nos artigos 72º e 73º da sua contestação veio o réu Estado sustentar que, nos termos do artigo 17º, nº 1 do Regulamento (CE) nº 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28-1-2002, aplicável como direito interno, incumbe aos operadores das empresas do sector alimentar e do sector de alimentos para animais, assegurar, em todas as fases de produção, transformação e distribuição, nas empresas sob o seu controlo, que os géneros alimentícios, ou os alimentos para animais, preencham os requisitos da legislação alimentar aplicáveis às suas actividades e verificar o cumprimento desses requisitos. Porém, a autora nem alegou, nem nunca conseguiu garantir que a carne de aves que produzia e comercializava, não estava contaminada com Furaltadona, sendo que, de acordo com esta norma, incumbia-lhe garantir que os produtos em causa respeitavam a legislação aplicável.

Ora, no entender do recorrente, a sentença foi totalmente omissa no tocante a esta questão, pelo que se mostra incursa na nulidade prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 668º do CPCivil.

Vejamos, pois, se a crítica é fundada.

Como decorre da matéria de facto dada como assente na sentença recorrida, em Março de 2003, houve uma crise que afectou a industria avícola portuguesa resultante de terem surgido análises reveladoras da presença de substâncias com características anti-microbianas em organismos de aves vivas, pertencentes a alguns criadores, designadamente a presença de Furaltadona, crise esta que ficou conhecida como a crise dos Nitrofuranos [alínea B) dos factos dados como assentes], o que levou o Ministério da Agricultura e Pescas a desenvolver um Plano de Acção que compreendeu uma medida de salvaguarda que consistiu em ordenar a retirada de toda as carnes de frango, peru e codorniz, com data de produção anterior a 13 de Março de 2003 [alínea C) dos factos dados como assentes].

Assim, em 16 de Março de 2003 o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, emitiu um comunicado em que determinava a proibição imediata da comercialização de carne de aves congelada de origem nacional [frango, peru e codornizes] que tenha sido congelada antes de 14 de Março de 2003, devendo os operadores económicos [dos matadouros à restauração] proceder à retirada desses produtos do mercado e a proibição de exportação da carne atrás referida que tenha sido congelada antes daquela data, mais determinando que competiria à Direcção-Geral de Veterinária e a Direcção-Geral de Fiscalização e Controlo de Qualidade Alimentar actuar no sentido de fiscalizar a aplicação dessas medidas [alínea D) dos factos dados como assentes].

Posteriormente, com data de 20 de Março de 2003, foi emitida circular pelo Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural e das Pescas, que considerando “que têm sido detectados outros casos positivos em explorações não incluídas nas 43 inicialmente referenciadas e, de acordo com as orientações do Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Pescas”, determinou que os produtos que se encontram armazenados deveriam ser destruídos por conta do respectivo operador [alínea E) dos factos dados como assentes].

E, finalmente, mais se provou que as autoridades que supervisionaram directamente as operações de destruição dos bens em causa, ou o MADRP, não recolheram quaisquer amostras dos mesmos para posterior sujeição a análise, nem foi determinada a efectiva existência de contaminação por nitrofuranos dos produtos em causa por via de qualquer análise realizada aos mesmos [alínea F e G) dos factos dados como assentes].

Em consequência dessa medida, motivada por razões de saúde pública, a autora viu-se obrigada a destruir a carne de aves congeladas constantes dos autos de destruição referidos nos documentos nºs 8, 12, 13, 15, 17 a 26 e 28, 129, 131, 132, 135, 138, 139 anexos à petição inicial [alínea H) dos factos dados como assentes].

A norma invocada pelo réu Estado nos dois últimos artigos da sua contestação – o artigo 17º, nº 1 do Regulamento (CE) nº 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28-1-2002, aplicável como direito interno –, segundo a qual incumbe aos operadores das empresas do sector alimentar e do sector de alimentos para animais, assegurar, em todas as fases de produção, transformação e distribuição, nas empresas sob o seu controlo, que os géneros alimentícios, ou os alimentos para animais, preencham os requisitos da legislação alimentar aplicáveis às suas actividades e verificar o cumprimento desses requisitos, não tinha aqui aplicação, já que a decisão tomada pelo Estado português, que consistiu em ordenar a retirada de toda a carne de frango, peru e codorniz, com data de produção anterior a 13 de Março de 2003, foi uma decisão com carácter excepcional, motivada exclusivamente por razões de salvaguarda da saúde pública, sem curar de saber se em concreto a carne das aves produzidas pela autora se encontravam ou não contaminadas.

De resto, tendo resultado provado que as autoridades que supervisionaram directamente as operações de destruição da carne de aves em causa não recolheram quaisquer amostras das mesmas para posterior sujeição a análise, inviabilizando por essa via que fosse determinada a efectiva existência de contaminação por nitrofuranos dos produtos em causa, o cumprimento das obrigações emergentes do citado artigo 17º, nº 1 do Regulamento (CE) nº 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28-1-2002, por parte da autora, tornou-se impossível, pelo que a norma em causa nunca poderia ser aplicável.

Deste modo, resultando desde logo da matéria de facto dada como assente essa impossibilidade, não tinha a sentença recorrida que se pronunciar sobre a questão suscitada pelo réu Estado nos dois últimos artigos da sua contestação, razão pela qual não incorreu na apontada nulidade.

* * * * * *

Sustenta também o Estado português que o Senhor Juiz “a quo” incorreu em erro sobre a valoração da prova testemunhal, que levou a dar como provada a matéria de facto constante do quesito 18º e não provada a constante do quesito 19º [cfr. conclusões 7ª a 10ª da alegação do réu Estado].

Vejamos.

O artigo 712º do CPCivil prevê quais os casos em que a decisão do tribunal de 1ª instância sobre a matéria de facto pode ser alterada pelo tribunal de recurso.

Esses casos são os seguintes:

a) Se do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa ou se, tendo ocorrido gravação dos depoimentos prestados, tiver sido impugnada, nos termos do artigo 690º-A, a decisão com base neles proferida;

b) Se os elementos fornecidos pelo processo impuserem decisão diversa, insusceptível de ser destruída por quaisquer outras provas;

c) Se o recorrente apresentar documento novo superveniente e que, por si só, seja suficiente para destruir a prova em que a decisão assentou.

No caso presente, só releva a hipótese referida na segunda parte da alínea a) supra, pelo que a este TCA Sul apenas compete reapreciar as provas em que assentou a parte impugnada da decisão, tendo em atenção o conteúdo das alegações de recorrente e recorrido, sem prejuízo de oficiosamente atender a quaisquer outros elementos probatórios que hajam servido de fundamento à decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados.

Os pontos da matéria de facto que o recorrente Estado sustenta terem sido incorrectamente julgados são os quesitos 18º e 19º da base instrutória.

No quesito 18º – que deve ser lido conjuntamente com o quesito 17º – perguntava-se se do prejuízo sofrido pela autora com a destruição dos produtos referidos nos quesitos 14º, 15º e 16º, no montante de € 503.258,84, a quantia correspondente ao stock da autora era de € 480.204,28, enquanto no quesito 19º se perguntava se o valor desse stock correspondia a apenas € 154.268,74.

A autora, para prova do quesito 18º, indicou a testemunha Maria da Purificação Pereira, sua técnica de contas, a qual, confrontada com o doc. de fls. 292, foi peremptória em afirmar o que dele constava – valor do custo de produção dos diversos produtos congelados produzidos pela autora –, esclarecendo de forma clara como é que se chegou aos valores do custo de produção dos diversos produtos congelados produzidos. Referiu, nomeadamente, que o valor do kg de frango e demais produtos congelados foi encontrado tendo em conta o valor pago aos fornecedores dos pintos do dia, sua posterior alimentação, abate, energia despendida com a rede de frio e a sua embalagem.

Por seu turno, as testemunhas arroladas pelo réu Estado para contra-prova do facto quesitado sob 18º – Maria ......................., funcionária pública, Maria da ......................., directora dos Serviços de Estatística e Gestão de Informação do Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar, e Fernando Bernardo, médico veterinário, e à data Subdirector-Geral de Veterinária –, não tendo conhecimento directo sobre a actividade da autora e, sobretudo, sobre a sua contabilidade, limitaram-se a afirmar quais os valores a que eram comercializadas as carcaças de frango fresco, decorrente do seu conhecimento do mercado no geral e do tratamento estatístico que os respectivos departamentos da Administração onde exerciam funções coligiam, mas que não incluía a recolha e tratamento de dados referentes a produtos congelados.

Deste modo, as referidas testemunhas não conseguiram infirmar o depoimento da testemunha Maria da ................., como salientou o Senhor Juiz “a quo” no despacho em que fundamentou as respostas dadas aos quesitos da base instrutória, e que justificou a resposta afirmativa dada ao quesito 18º.

Por conseguinte, após a audição dos depoimentos gravados das testemunhas em causa, requerido pelo réu Estado, não se afigura existir qualquer erro na valoração dos aludidos depoimentos, susceptível de conduzir a uma decisão diversa daquela a que chegou o TAF de Leiria, dando como provada a matéria de facto quesitada no artigo 18º da base instrutória.

Improcedem, deste modo, as conclusões 7ª a 10ª da alegação do réu Estado.

* * * * * *

Finalmente, sustenta o réu Estado nas conclusões 11ª a 25ª da sua alegação que não resultou provada a existência do nexo de causalidade nem a natureza não especial e anormal dos prejuízos sofridos pela autora.

Vejamos se lhe assiste razão.

A questão não é nova e já foi objecto de pronúncia em arestos do TCA Norte [acórdão de 14-2-2008] e do STA [acórdãos de 16-5-2002, proferido no âmbito do recurso nº 0509/02, e de 29-5-2003, proferido no âmbito do recurso nº 0688/03].

No citado acórdão de 16-5-2002, o STA enquadrou a questão da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos, prevista no artigo 9º do DL nº 48.051, de 27-11-1967, nos seguintes termos:

“Tal como já atrás se assinalou, a acção intentada pela agora Recorrida, insere-se na responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos [artigo 9º do DL nº 48.051, de 27-11-67].

No âmbito de aplicação do citado preceito legal, a responsabilidade assenta no princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos.

O aludido princípio é visto por alguns como um verdadeiro princípio fundamental tanto de direito administrativo como de direito constitucional [cfr. P. Devolvé, in “Le principe d’egalité devant les charges publiques” e R. Chapus, in “Droit Adminstratif”, Vol. I, 7ª edição, a págs. 1091 e segs.].

De qualquer maneira, o que importa reter, desde logo, é que o mencionado princípio constitui, basicamente, o fundamento da responsabilidade por actos lícitos.

Concretamente, ter-se-á de deparar com um sacrifício especial não imposto à generalidade das pessoas e que não seja inerente aos riscos de vida em sociedade.

Esta tem sido a jurisprudência afirmada reiteradamente neste STA [Vidé, designadamente, os Acs. de 28-1-97 - Rec. 31844, de 13-1-00 - Rec. 44287, de 2-2-00 - Rec. 44443, de 25-5-00 - Rec. 41420, de 27-9-00 - Rec. 29018 e de 19-12-00 - Rec. 31791. Quanto a esta temática, cfr., ainda, J. J.Gomes Canotilho, in “O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos” e a RLJ, ano 124, nº 3804, a pág. 86, bem como os Pareceres do C. Consultivo da PGR, nºs 162/80, de 11-6-812 e 187/83, de 7-2-84, in DR, II Série, de 18-3-92 e 6.4.84, respectivamente].

Por outro lado, tal como se decidiu no Ac. de 13-1-00 - Rec. 44287, o disposto no artigo 9º do DL nº 48.051 terá de ser interpretado à luz do preceituado no artigo 22º da CRP.

Os pressupostos em que assenta a responsabilidade prevista no dito artigo 9º são os seguintes:

a) a prática por órgão ou agente da administração da acto que formal e substancialmente se confine nos limites do poder que legalmente dispõe;

b) a produção de danos;

c) nexo causal entre a conduta e os danos;

d) que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais;

e) que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns dos particulares, na prossecução do interesse geral.

Propriamente em relação ao último dos pressupostos acabados de enunciar, este STA tem afirmado que constitui encargo ou sacrifício especial e anormal o que é imposto, não à generalidade das pessoas, mas a pessoa ou pessoas certa(s) e determinada(s) e que não pode ter-se como resultante do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade [Cfr., entre outros, o Ac. de 2-2-00 - Rec. 44443].

Sucede, precisamente, que, caso em discussão, se verificam todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos.

Com efeito, dos autos decorre que a Direcção de Serviços de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, da Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior, do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, procedeu à apreensão dos produtos adquiridos pela Recorrida e importados da Bélgica.

Tal apreensão, não é configurada pela Recorrida na sua petição como integrando um conduta ilegal por parte da Administração, já que ela é vista como inserida nas medidas determinadas pelo Conselho das Comunidades Europeias aos Estados-Membros tendo em vista a protecção da saúde dos consumidores em relação à contaminação por dioxina de determinados produtos animais destinados ao consumo humano ou animal derivados de bovinos e suínos provenientes da Bélgica.

Do exposto decorre a verificação do pressuposto atrás referenciado na alínea a).

E também se mostra preenchido o pressuposto indicado na alínea b), na medida em que as aludidas apreensões causaram prejuízos à Recorrida, prejuízos esses a que se reportam os pontos 9 a 16 e 18 da matéria de facto dada como provada na sentença.

Por outro lado, à luz da factualidade apurada é, ainda, possível estabelecer um nexo de causalidade entre as ditas apreensões e os danos apurados.

Com efeito, devido às apreensões efectuadas pela Administração em 7-6-99, a Recorrida, desde essa data, ficou privada do uso das carnes que tinha adquirido, não as podendo destinar ao fim para que as tinha importado, já que, por força dos autos de apreensão documentados a fls. 17-19 e 23-23, o material apreendido, depois de selado, foi entregue à guarda de um fiel depositário, no caso, o Director de Produção da Recorrida, acabando a referida carne por ser retirada das instalações da Recorrida pela Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, em 7 e 8 de Março de 2001 [cfr. os pontos 3, 4, 5 e 18 da matéria de facto dada como provada].

Ou seja, a Recorrida não só se viu impossibilitada de dispor do aludido material apreendido como também teve de suportar os custos inerentes à sua permanência e manutenção nas suas instalações [cfr. os pontos 9/16 da matéria de facto].

Está, por isso, demonstrada a existência do nexo de causalidade entre a referenciada conduta da Administração e os danos sofridos pela Recorrida, nexo esse apurado segundo a teoria da causalidade adequada, acolhida no artigo 563º do Cód. Civil.

De facto, a descrita actuação da Administração é susceptível de se mostrar, face à experiência comum, como causadora dos danos já atrás explicitados, destarte se mostrando verificado o pressuposto indicado na antes referida alínea c).

Acresce que também se verificam os pressupostos referido nas alíneas d) e e).

Na verdade, é preciso não esquecer que, contrariamente ao defendido pelo Recorrente, as carnes não foram apreendidas por se ter constatado a sua contaminação por dioxina, mas apenas, devido às medidas cautelares desencadeadas pelo Governo Português, no seguimento das Directivas do Conselho das Comunidades Europeias, designadamente as referenciadas no artigo 7º da contestação.

É o que resulta, sem margem para dúvidas, dos autos de apreensão já atrás indicados, onde se não alude, minimamente, a qualquer infracção cometida pela Recorrida em relação às carnes importadas da Bélgica, apenas se referindo que as apreensões se ficaram a dever “à notificação de alerta 99.45 da Comissão Europeia datada de 3 de Junho e suas notas de informação adicionais e Decisão da Comissão 1538 de 4/6/99” – cfr. fls. 17v. e 23.

Por outro lado, tal como decorre das cópias das facturas juntas com os autos de notícia elaborados, em 7-6-99, pela Direcção de Serviços de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, as carnes apreendidas foram adquiridas pela Recorrida em data anterior ao Alerta 99.45 e à citada Decisão da Comissão [cfr. os doc. de fls. 13 e 15].

Não se trata, assim, da importação de carnes da Bélgica depois de efectivação do dito alerta sanitário e da aprovação das já referidas Decisões da Comissão.

Acresce que, diferentemente do sustentado pelo Recorrente, não impendia sobre a Recorrida um qualquer ónus de ilidir a hipotética prova da contaminação por dioxina da carne por si importada da Bélgica.

Com efeito, nenhuma das fontes normativas invocadas pelo Recorrente na sua alegação permite concluir pela existência de qualquer regra consagrando tal ónus probatório, não o consagrando, designadamente, as Decisões da Comissão por si identificadas no artigo 7º da sua contestação.

Cumpre, ainda, assinalar que, no caso em análise, ficou demonstrado não se ter efectuado qualquer exame pericial às carnes apreendidas [cfr. o ponto 6 da matéria de facto].

Ora, não era sobre a Recorrida que impendia o ónus de proceder a tal exame, tanto mais que as carnes apreendidas se encontravam à guarda de um fiel depositária e à ordem da Administração.

Não se pode, por isso, concluir, como pretende o Recorrente, que tais carnes se encontravam contaminadas por dioxina.

Contudo, tal circunstância, não tornando ilícita a apreensão, na medida em que esta se ficou a dever à necessidade de desencadear as medidas cautelares sanitárias conducentes à prevenção da possível contaminação por dioxina, desta via se defendendo a saúde pública, não implica que os encargos e prejuízos decorrentes da apreensão efectuada tenham de ser suportados pelo Recorrido, que em nada contribuiu para a verificação dos danos, já que se não demonstrou que a importação das carnes da Bélgica enfermasse de qualquer ilegalidade, não se podendo, por outro lado, afirmar que a Recorrida tivesse pretendido introduzir no circuito comercial produtos perigosos para a saúde pública, sendo, por isso, destituída de fundamento, não só pelo já exposto mas também por se alicerçar em matéria de facto que não foi dada como provada, a tese do Recorrente que aponta para a intenção da Recorrida colocar no mercado produtos contaminados, continuando o Recorrente a dar como assente um pressuposto que não logrou demonstrar, qual seja, a contaminação por dioxina da carne apreendida.

Ou seja, não seria legítimo que fosse a Recorrida a suportar no seu património os prejuízos decorrentes de uma medida que foi desencadeada tendo em vista a protecção de um bem [a saúde pública] que a todos interessa proteger.

Vê-se, assim que à Recorrida, na prossecução do interesse geral, foi imposto, mediante as ditas apreensões, um prejuízo especial e anormal.

Não se trata, por isso, aqui, de um prejuízo que se possa considerar como decorrente do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade ou de um qualquer risco inerente à actividade económica, já que não só não deparamos com uma situação normalmente previsível nem, tão pouco, se trata de algo que, num juízo de normalidade, se deva ter como passível de ocorrer no âmbito da actividade industrial desenvolvida pela Recorrida.

As dificuldades que o Estado Português hipoteticamente tivesse na realização do exame pericial à carne apreendida, para além de não provadas nos autos, não tendo sido, por outro lado, imputadas a qualquer conduta da Recorrida, necessariamente se têm de considerar como irrelevando no âmbito da presente acção”.

Ora, acolhendo o enquadramento jurídico efectuado pelo acórdão citado para o caso dos autos ora em recurso, não podemos deixar de concluir que também aqui assiste à autora, e ora recorrida, o direito a ser indemnizada dos prejuízos que teve com a ordem lícita proveniente do Ministério da Agricultura, que determinou a proibição imediata da comercialização de carne de aves congelada de origem nacional [frango, peru e codornizes] que tenha sido congelada antes de 14 de Março de 2003, e que impôs aos operadores económicos [dos matadouros à restauração] que procedessem à retirada desses produtos do mercado, bem como a proibição de exportação da carne atrás referida que tenha sido congelada antes daquela data, a que corresponde a obrigação de ressarcimento de tais prejuízos por parte do Estado Português.

Daí que, ao julgar procedente a acção, o Tribunal “a quo” fez uma interpretação e aplicação correcta das normas legais aplicáveis, nomeadamente, as invocadas pelo recorrente, improcedendo deste modo as conclusões 11ª a 25ª da alegação do Estado português.

E, sendo assim, a sentença recorrida não merece qualquer censura, impondo-se por isso a respectiva confirmação.

IV. DECISÃO

Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando em consequência a sentença recorrida.

Sem custas, atenta a isenção de que goza o recorrente.

Lisboa, 15 de Abril de 2010

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[António Coelho da Cunha]

[Fonseca da Paz]