IIO DIREITO.
O relato antecedente informa-nos que a Autoridade Recorrida lançou um concurso público para execução da empreitada de adaptação do Quartel do Trem a Escola Superior Agrária de Elvas e que a candidatura da Recorrente, que se apresentou associada a B..., veio a ser excluída em virtude de não cumprir um dos requisitos exigidos pelo respectivo Programa do Concurso.
Inconformada, impugnou contenciosamente essa decisão, com êxito, já que o Tribunal a anulou com o fundamento de que a mesma violava "o artº 98.º, n.º 3, do DL 59/99, de 2/3, com errada aplicação do ponto 19.2, al. b), do Programa do Concurso, o que implica a procedência do recurso, com a consequente anulação do acto recorrido".
E, na sequência deste julgamento, a Autoridade Recorrida proferiu o despacho que ora se sindica no qual, depois de referir que o procedimento tinha decorrido com violação do disposto no art.º 85.º do citado DL 59/99, designadamente do que se consagrava no seu n.º 4, e de que tal ilegalidade inquinava irremediavelmente todo o processado subsequente e que esse vício fora invocado no recurso, se decidiu - "atento o vício legal supra referido em conjugação com a inadequação do presente momento, tendo por base as directivas emanadas em sede de matéria de contenção das despesas por parte do actual Governo" - "promover a anulação e a consequente não continuidade do procedimento tendente à adjudicação. . . " da mencionada obra.
A Recorrente entendeu que este despacho era ilegal - já que violava o dever da correcta fundamentação, ofendia o que dispunha no art.º 107.º do DL 59/99 e violava os princípios da legalidade, da concorrência, da igualdade e da boa fé - e com fundamento nessa ilegalidade impugnou-o no Tribunal recorrido, mas sem sucesso, já que este manteve o acto impugnado por entender que, por um lado, a alegada falta de fundamentação não se verificava e, por outro, que a Autoridade Recorrida tinha o direito de "na defesa do interesse público, de modo justificado (e essa justificação existe, sendo as alegadas razões orçamentais mais do que suficientes para a sua determinação ....) poder decidir pela não continuação do concurso, anulando-o.".
É, pois, deste julgamento que vem o presente recurso jurisdicional onde se reafirma que o despacho recorrido está inquinado dos vícios que lhe foram imputados e que, portanto, o Tribunal a quo fez errado julgamento quando assim não considerou.
Vejamos, pois, começando-se pela alegada insuficiência da fundamentação da decisão recorrida.
1. É hoje pacífico, na doutrina e na jurisprudência, considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os seus actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos administrados - vd. n.º 3 do art. 268° da CRP, art. 1° do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124° do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT - e que esse dever se traduz na exposição das razões que a levam a praticar o acto e a dar-lhe determinado conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta - vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano "Manual", pg. 477 e E. Oliveira "Direito Administrativo", pg. 470.
A fundamentação é, assim, como a jurisprudência vem dizendo repetidamente, um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo e que visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dela informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e permitir-lhe conhecer quais as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro.
Se assim é pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bónus pater família de que fala o art. 487, n.º 2 do CC - fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram (Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369).
O que quer dizer que a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, porque essas insuficiência, obscuridade ou contradição impedem o devido esclarecimento - vd. art. 125.º, n.º 2, do CPA e a citada jurisprudência.
Todavia, a fundamentação - como a mesma jurisprudência vem insistindo - não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão bastando que se traduza numa "sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa "mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto"- vd. arts. 125° do CPA.
2. No caso sub judicio a Recorrente sustenta que o acto impugnado está insuficientemente fundamentado - o que equivalia a falta de fundamentação - porque dele não constam, nem são identificadas as "directivas emanadas em sede de matéria de contenção de despesas por parte do actual Governo" e que essa ausência o impede de a conhecer as verdadeiras razões que o determinaram.
Mas sem razão.
Na verdade, é bom recordar que o acto impugnado consistiu na anulação do procedimento referente ao concurso acima identificado a partir do acto público de abertura de propostas e que tal decisão foi justificada com duas ordens de razões; por um lado, porque que este acto público estava ferido de vício formal determinante da sua anulabilidade - a ausência do Ex.mo Sr. Procurador Geral da República ou de seu representante - e, por outro, porque o Governo, atentas as dificuldades financeiras que se viviam, solicitava que se limitassem as despesas públicas e que o cumprimento dessa recomendação impunha o abandono da projectada obra.
Deste modo, e porque a Recorrente não questiona a legalidade ou a suficiência da fundamentação do despacho recorrido quando neste se declara que o mesmo é ilegal em resultado da ausência de representante da Magistratura do M.P. no acto público, limitar-nos-emos a analisar se a justificação da desistência do prosseguimento do concurso público por causa dos constrangimentos financeiros se pode considerar aceitável e, consequentemente, se pode considerar-se como fundamentação suficiente.
E a resposta a essa questão é claramente positiva.
Com efeito, e se é verdade, como se disse, que a fundamentação do acto se destina a fornecer ao seu destinatário as razões que o determinaram e que, por isso, se diz que o mesmo está fundamentado quando um destinatário normal fica devidamente esclarecido acerca dessa motivação, também o é que a afirmação de que determinado concurso não prosseguirá porque a empreitada que se pretendia adjudicar é financeiramente incomportável é perfeitamente esclarecedora da motivação dessa desistência.
E, se assim é, e se ao fundamentar o despacho ora recorrido a Autoridade Recorrida informou que as razões que a levavam a desistir daquele concurso tinham a ver com a recomendação governamental de contenção das despesas financeiras está a fornecer aos seus destinatários, de modo claro e esclarecedor, o porquê da sua decisão, permitindo-lhes ficar a saber que a mesma só foi tomada porque o Governo queria poupança na despesa pública.
E sendo assim e sendo que esta explicação é razoável, consistente e esclarecedora e que através dela a Recorrente pôde ficar a saber a motivação do abandono do concurso, era desnecessário identificar as concretas directivas onde o Governo recomendava a referida contenção financeira ou proceder à notificação do seu conteúdo, pois que aquela poderia - se entendesse que lhe era indispensável conhecer o teor dessas directivas - requerer a sua identificação e a forma de as poder consultar, ao abrigo do direito à informação consagrado nos art.s 61 e segs. do CPA.
O que significa que o despacho recorrido forneceu à Recorrente as razões da sua prolação e, porque assim, e porque tal explicação foi clara e suficientemente explicativa do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto ter-se-á de concluir que este está devida e suficientemente fundamentado.
A Recorrente não tem, pois, razão quando sustenta que o acto recorrido não está fundamentado porque dele não consta a identificação e o conteúdo das mencionadas directivas governamentais.
Improcede, pois, este fundamento do recurso
3. A Recorrente sustenta, ainda, que a Administração, depois de lançado um concurso, só o poderia anular no caso de se verificar algum dos requisitos previstos no art.º 107.º do DL 59/99 e que, sendo assim e sendo que, no caso dos autos, nenhum desses requisitos se verificava a prolação do despacho recorrido era ilegal.
É controversa neste Supremo Tribunal a questão de saber se, depois de lançado um concurso e estando-se em fase de adjudicação, o mesmo pode ser anulado com fundamento de que essa anulação é a melhor forma de defender o interesse público.
E, assim, o Acórdão de 14/2/02 (rec. 48084) decidiu que "cumprindo à Administração a realização do interesse público, que visa prosseguir através do conjunto de poderes que lhe são conferidos pela lei, não pode a Câmara Municipal de Vagos deixar de ter presente esse interesse público e de se determinar apenas em função dele no momento em que deva deliberar pela adjudicação da venda dos terrenos em causa." E, porque assim, e muito embora a Administração, iniciado o procedimento concursal, esteja obrigada a definir a sua posição quanto à adjudicação já não está "obrigada a adjudicar devendo, como fez, determinar-se em função do interesse público (no caso o interesse público municipal, no âmbito da sua competência e poderes de acção) que lhe compete realizar e prosseguir." - no mesmo sentido pode ver-se Acórdão de 18/5/99 (rec. 44.360), in Apêndices ao DR, de 30/7/02, pg. 3207.
Em sentido contrário pronunciou-se, porém, o Acórdão de 24/4/02 (rec. 48.424) que entendeu que "a possibilidade de a Administração praticar o acto de não adjudicar fora dos pressupostos das diversas al.s do n.º 1 do art.º 71.º do DL 55/95 existe, como antes se disse, mas neste caso - ainda que fundada em razões de melhor ou única forma de prosseguir o interesse público em causa, tanto quanto essa circunstância em a Administração se encontrar de ter de mudar de opinião sobre o modo e os instrumentos para atingir os seus fins, resulte de falta de boa previsão, programação ou cumprimentos dos prazos ou deveres que incumbem a quem abre o concurso - a não adjudicação configura-se como um acto ilícito em violação da referida norma e, portanto, constituirá fundamento de anulação por violação de lei."
Nesta controvérsia, que tem aqui reflexos directos, propendemos a considerar que, pautando-se a actividade administrativa pela realização do interesse público e desenvolvendo-se a mesma dentro dos parâmetros estabelecidos na lei - art.s 3º e 4º do CPA - seria incompreensível que, na ausência de norma proibitiva, se pudesse coarctar a liberdade da Administração - convencida de que errou, de que esse erro determinaria a ofensa do interesse público e de que o bloco da legalidade não impedia a sua correcção - de adoptar as medidas necessárias à correcção desse erro tendo em vista a realização daquele interesse.
E isto porque, muito embora a Administração não tenha o poder de fazer tudo o que bem entender, o princípio da prossecução do interesse público a que está vinculada lhe permite adoptar as condutas que melhor sirvam a realização das finalidades postas por lei a seu cargo. Ponto é que a sua acção se fundamente na lei e se desenvolva dentro dos limites por ela impostos. - Vd. F Amaral, "Curso de Direito Administrativo", pg. 40 e segs. e M. Rebelo de Sousa "Lições de Direito Administrativo, pg. 81 e segs.
E, porque assim, entendemos que, estando em causa a realização do interesse público e inexistindo proibição expressa que impeça a Administração de não adjudicar uma obra posta a concurso nada impede que ela - verificado o erro, a sua prejudicialidade e a possibilidade legal da sua correcção - tome as iniciativas que melhor salvaguardem esse interesse, designadamente através da não adjudicação da empreitada ou da interrupção, temporária ou definitiva, do procedimento concursal, tanto mais quanto é certo que muito embora a actividade da Administração, em sede de concursos públicos, se desenvolva no domínio de poderes vinculados não quer significar que não goze de uma certa margem de discricionaridade na conformação do procedimento concursal e que esta, por principio e na ausência de norma expressa impeditiva, não lhe permita interrompê-lo sempre que o interesse público o exigir.
É que se - como se decidiu no Pleno deste Tribunal - a autovinculação não impede que "a Administração não prescinda da apreciação casuística ou da ponderação específica das situações, assim gozando da faculdade de deferir ou indeferir total ou parcialmente os pedidos face às circunstâncias concretas de cada caso" - Acórdão (P) de 15/1/97, rec. 32.758 - por maioria de razão esta apreciação casuística deve ser aceite quando, havendo vinculação legal, inexista norma expressa que impeça determinada decisão.
A não se entender deste modo seríamos forçados a concluir que o interesse prevalente nesses concursos era o interesse particular e, por isso, que os mesmos se destinavam à satisfação do interesse dos concorrentes e não à realização do interesse da Administração. O que é inaceitável.
- 4.Descendo ao caso sub judicio constatamos que o que está em causa é a violação do disposto no art.º 107.º do DL 59/99, de 2/3, que prescreve :
- "1.- O dono da obra não pode adjudicar a empreitada :
- a)Quando por circunstâncias supervenientes resolva adiar a execução da obra pelo prazo mínimo de um ano.
- b)Quando todas as propostas, ou a mais conveniente, ofereçam preço total consideravelmente superior ao preço base do concurso.
- c)Quando, tratando-se de propostas condicionadas, ou de projectos ou variantes da autoria do empreiteiro, as condições oferecidas e os projectos ou variantes não lhe convenham.
- d)Quando, por grave circunstância superveniente, tenha de proceder-se à revisão e alteração do projecto posto a concurso.
- e)Quando haja indícios de conluio entre os concorrentes.
- f)Quando todas as propostas ofereçam preço anormalmente baixo e as respectivas notas justificativas não sejam tidas como esclarecedoras.
- 2.......
- 3.......
4 ..... "
A leitura deste preceito evidencia que a preocupação do legislador quando estatuiu que a Administração não podia adjudicar a obra nas hipóteses acima enumeradas foi a salvaguarda do interesse público a qual exigia que nestes casos - porque se traduziam em prejuízos, reais ou potenciais, insuportáveis - se proibisse essa adjudicação.
Todavia, e porque o propósito desta norma foi a protecção interesse público teremos de considerar que tal descrição é meramente exemplificativa o que vale por dizer que não está excluída a possibilidade de a Administração, noutras circunstâncias igualmente prejudiciais do interesse público, não proceder à adjudicação, a não ser que, como se disse, haja norma expressa que a tal proíba.
Sendo assim, e sendo que a Recorrente impugnou a decisão que a excluiu do concurso e que esta decisão veio a ser judicialmente anulada, o que determinou a regressão do procedimento concursal a uma fase inicial - na medida em que, a retomarem-se os seus termos, se impunha a admissão da Recorrente ao concurso com todas as consequências que daí adviriam - nada impedia que a Autoridade Recorrida, constatando que o acto público onde aquela exclusão foi decidida sofria de uma outra ilegalidade - o não ter contado com a presença do Sr. Ex.mo Sr. Procurador Geral ou de um seu representante - e considerando as recomendações governamentais de contenção nas despesas públicas, ponderasse a inexistência de condições para não prosseguir com o concurso e, consequentemente, se decidisse pela sua anulação.
Ao decidir como decidiu a Autoridade Recorrida não cometeu nenhuma ilegalidade nem violou nenhum dos princípios invocados pela Recorrente, por um lado, porque não havia norma que proibisse essa anulação, por outro, porque o interesse público o exigia e, finalmente, porque não veio impugnado que a contenção das despesas públicas não ocorresse e não fosse de interesse público.
4. 1. Mas, para além disso, ainda se pode acrescentar que a situação figurada nos autos tem cobertura no citado art.º 107.º do DL 55/99.
Na verdade, se a lei impõe que o dono da obra a não adjudique "quando por circunstâncias supervenientes resolva adiar a execução da obra pelo prazo mínimo de um ano" por maioria de razão aquele tem obrigação de a não adjudicar quando, em função das dificuldades financeiras, constate que não tem dinheiro para a realizar e que, por isso, a execução da obra possa ser definitivamente adiada.
E se assim é a Autoridade Recorrida tinha cobertura nesta disposição quando proferiu o acto impugnado.
Não são, pois, sufragáveis as conclusões da Recorrente.
Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta sentença recorrida.
Custas pela Recorrente fixando-se em 400 euros a taxa de justiça e a procuradoria em metade.
Lisboa, 4 de Fevereiro de 2004
Costa Reis – Relator – António Samagaio – Jorge de Sousa
(A data foi rectificada através do acórdão de 18/02/2004)
