1Relatório
A..., devidamente identificado nos autos, recorreu, nos termos do art. 150º do CPTA para este Supremo Tribunal do acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo – Sul em 8-3-07, que decretou a sua perda de mandato de Vereador da Câmara Municipal de ..., formulando (em síntese) as conclusões seguintes:
- a)A possibilidade prevista no n.º 3 da Lei 4/83 de se declarar a perda de mandado não dependia apenas do titular do cargo político ser notificado para apresentar a declaração em falta e abster-se de o fazer no prazo assinalado; pois supunha ainda que essa actuação omissiva pudesse ser havida como um caso de incumprimento culposo, ou seja, como um “non facere” susceptível de ser alvo de juízo ético - jurídico de censura em que a culpa sempre se traduz” (na senda do Acórdão do STA de 14-8-2007, proc. 681/07);
- b)Dos factos provados, consta unicamente que “foi remetido ao demandado pelo Tribunal Constitucional, o ofício n.º 687/06 … “inscrito no local a completar no destino, consta nome ilegível”, não sendo dado como provado que o recorrido tivesse recebido a notificação em causa e o art° 70º do CPA aponta para a notificação por via postal "na localidade da residência";
- c)De acordo com a interpretação e aplicação conjugadas dos art°s 254° e 255°, n° 1 do CPC a notificação deveria ter sido efectuada no "local da sua residência ou sede ou no domicílio escolhido" e o recorrido não só não tem a profissão de vereador como não é "empregado público" da Câmara, pelo que nunca se poderá considerar a Câmara como domicílio profissional ou domicílio escolhido ou necessário, pelo que não terá lugar a aplicação dos art°s 83° e 87° do C. Civil;
- d)A presunção da notificação ter sido efectuada (art° 254°, n° 4 do CPC) só se verificaria se a mesma tivesse sido remetida para a residência do notificando ou domicílio escolhido, o que não foi seguramente o caso dos autos, não sendo também aplicável às notificações nos procedimentos administrativos mas tão-só nas judiciais;
- e)A perda de mandato tem, por outro lado carácter sancionatório, equivalendo a sua gravidade a uma pena disciplinar, o que implica a necessidade de ter em conta os princípios do direito disciplinar na apreciação a efectuar sobe a sua aplicação, como bem refere o douto voto de vencido proferido no Acórdão recorrido, o que obrigaria a que a notificação em causa do TC devesse ter sido efectuada na pessoa do ora recorrido, assinando ele próprio o aviso de recepção (art°s 59°, n° 1, 69°, n° 1 do Estatuto Disciplinar - DL n° 24/84, de 16-01 e art° 113°, n° 5 do CPP);
- f)Não se encontrando preenchido o pressuposto do incumprimento culposo não poderia nunca ser imputada ao R. a perda do mandato como vereador da Câmara de ...;
- g)- O R. só veio a ter conhecimento da notificação do Tribunal Constitucional quando foi citado para contestar a acção, o que ocorreu no dia 18-05-07 e, no dia 24-05-07, o ora R. remeteu ao Tribunal Constitucional a Declaração dos seus Rendimentos bem como do seu Património e Cargos Sociais, pelo que não existe nem existiu o incumprimento culposo a que se refere o n° 1 do artº 3º da Lei n° 4/83, de 2/4, com a redacção da Lei n° 25/95, de 18/8;
- h)Que as notificações para serem válidas têm se ser efectuadas no domicílio do notificando é jurisprudencialmente assumido sem divergências (vidé por todos o acórdão do STA de 7.7.2005, Proc. n° 0553/05);
- i)Em processo em tudo similar, em que foi demandado também um vereador da mesma Câmara Municipal de ... este Supremo Tribunal Administrativo (Acórdão do STA de 14-08-2007 (Recurso de Revista Per Saltum-1ª Secção, Procº nº 681/07- vindos do TAF/Leiria sob o nº 502/07.8BELRA) manteve a decisão absolutória assumida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que não decretou a perda de mandato desse também vereador e, por outro lado, em processo também idêntico, o TAC - Sul (Proc. n.º 02954/07-2º Juízo, 1ª Secção), relativo a vereador da Câmara de Salvaterra de Magos, igualmente do distrito de Santarém, proferiu Acórdão, negando provimento ao recurso e confirmando a sentença recorrida que não declarou a perda de mandato do vereador em causa;
- j)No Acórdão recorrido foram violadas as seguintes disposições legais, quer substantivas, quer processuais (n.º1 do art° 3° da Lei n° 4/83, de 02-04, com a redacção da Lei n° 25/95, de 18-08, os art°s 82°, 83° e 87° do C. Civil, art° 70° do CP Administrativo e art°s 254° e 255°, n° 1 do C.P Civil, bem como art°s 59, n° 1, 69, n° 1 do Estatuto Disciplinar - DL n° 24/84, de 16-01 e ano 113, n° 5 do CPP );
- k)- Deve, assim, ser mantida a douta sentença do Mmo Juiz "a quo", revogando-se o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 03-08-07 e proferindo-se Acórdão no sentido da referida jurisprudência dominante nestes casos.
Respondeu a Ex.ma Procuradora Geral-Adjunta, no Tribunal Central Administrativo, pugnado pela manutenção do acórdão. Defendeu, em suma, que a forma da notificação é regulada no art. 70º do CPA e, subsidiariamente, no art. 255º, 1 do CPC. Considera, por último, que a remessa da carta para a Câmara Municipal se mostra correcta perante a abrangência do conceito de domicílio dado pelo C. Civil. Estando em causa uma actuação inerente ao exercício de funções públicas a lei estabelece esse local, como domicílio necessário relativamente ao actos que com tal actuação se relacionam.
Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, proferido nos termos do art. 150º do CPTA, foi admitida a revista.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência.
A matéria de facto fixada nos autos é a seguinte:
- a)O demandado (ora recorrente) foi eleito e é vereador da C.M. de ..., na sequência das eleições autárquicas realizadas a 9-10-2005, tendo sido investido nas suas funções em 31-10-2005;
- b)Foi remetido ao demandado, pelo Tribunal Constitucional, o ofício n.º 687/06, de 17-10-2008 (fls. 8), com aviso de recepção de fls. 9, onde consta como destinatário “A... – Vereador da C.M. de ..., Rua ...”. Inscrito no local a completar no destino, consta nome ilegível e a data de 10-10-2000.
- 2.2.Matéria de Direito
Para compreendermos e recortarmos com precisão o objecto do presente recurso, vejamos – antes de mais - o que essencialmente se passou no processo.
O M.P. intentou a presente acção pedindo a perda de mandato de Vereador do ora recorrente, com o fundamento de este ter sido notificado, com essa cominação, para entregar a declaração de rendimentos no Tribunal Constitucional e não o ter feito no prazo legal.
Na 1ª instância, a acção foi julgada improcedente por se ter considerado verificada a “excepção peremptória” decorrente do facto “da notificação para entrega da declaração de rendimentos, e respectiva cominação de perda do mandato, não ter sido feita na sua residência, mas na Câmara Municipal”. Considerou ainda que a Câmara Municipal não era o seu domicílio profissional, uma vez que o ora recorrente não é vereador a tempo inteiro, exercendo uma actividade privada, não tendo a sua vida profissional na Câmara.
No Tribunal Central Administrativo este entendimento não foi acolhido e a sentença foi revogada. Entendeu aquele Tribunal que a notificação em causa foi feita nos termos legais, considerando ainda aplicável o disposto no art. 254º do C. P.Civil, segundo o qual a “notificação presume-se efectuada, competindo ao demandado provar que o não foi por motivos que não lhe são imputáveis (art. 234º, n.º 4 do C. P. Civil), o que não sucedeu no caso dos autos. Não ocorreu, pois, a excepção invocada pelo réu ao contrário do decidido em 1ª instância. Considerou ainda que é do mais elementar bom senso que a notificação tenha sido feita para a Câmara Municipal. E em consequência, revogou a sentença da 1ª instância e declarou a perda do mandato.
No recurso de revista para o Supremo Tribunal o recorrente, como decorre do relatório deste acórdão, entende em síntese que (i) a notificação deveria ter sido efectuada no local da sua residência ou sede, ou domicílio escolhido; (ii) a presunção da notificação só se verifica se a mesma for remetida para a residência do notificando; (iii) a perda do mandato tem, por outro lado, carácter sancionatório, equivalendo a sua gravidade a uma pena disciplinar, o que obriga a que a notificação em causa do Tribunal Constitucional devesse ter sido efectuada na sua pessoa.
O Acórdão deste Supremo Tribunal admitiu a revista relativamente à seguinte questão:
“Saber se, na ausência de disposição expressa na Lei 4/83 de 2 de Abril (na redacção dada pela Lei 25/95, de 18 de Agosto) sobre a forma de notificação prevista no art. 3º, n.º 1 desta lei, deverá aplicar-se o regime previsto no art. 70º do CPA e no CPC ou se, atenta, a natureza da cominação estatuída naquela norma, a notificação terá, necessariamente, carácter pessoal.”
2.2.2. Apreciação da questão.
O art. 3º, n.º 1, da Lei 4/83, de 2 de Abril, na redacção da Lei 25/95, de 1 de Agosto, tem a seguinte redacção:
“1 - Em caso de não apresentação das declarações previstas nos artigos 1.° e 2.°, a entidade competente para o seu depósito notificará o titular do cargo a que se aplica a presente lei para a apresentar no prazo de 30 dias consecutivos, sob pena de, em caso de incumprimento culposo, salvo quanto ao Presidente da República, ao Presidente da Assembleia da República e ao Primeiro-Ministro, incorrer em declaração de perda do mandato, demissão ou destituição judicial, consoante os casos, ou, quando se trate da situação prevista na primeira parte do n.° 1 do artigo 2.°, incorrer em inibição por período de um a cinco anos para o exercício de cargo que obrigue à referida declaração e que não corresponda ao exercício de funções como magistrado de carreira.
(…)”
Nada nos diz o preceito – nem qualquer outra disposição legal - sobre a forma da notificação em causa, nem sobre o local para onde a mesma deve ser remetida. Devemos, pois, recorrer à lei geral.
O Código de Procedimento Administrativo, no art. 70º sob a epígrafe “Forma das notificações”, diz-nos que as mesmas podem ser feitas:
- “a)Por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando;
- b)Pessoalmente, se esta forma de notificação não prejudicar a celeridade do procedimento ou se for inviável a notificação por via postal;
- c)Por telegrama, telefone, telex ou telefax, se a urgência do caso recomendar o uso de tais meios;
- d)Por edital a afixar nos locais de estilo, ou no anúncio a publicar no Diário da República, no boletim Municipal ou em dois jornais mais lidos da localidade da residência ou sede dos notificandos, se os interessados forem desconhecidos ou em tal número que torne inconveniente outra forma de notificação.”
Há, nas regras do art. 70º, alguma precedência. A notificação edital, por exemplo, só pode ser feita se for impossível (ausência) ou excessivamente incerta (elevado número de pessoas a notificar) a notificação postal, ou pessoal (por entrega em mão ao destinatário). Mas, entre as regras das alíneas a) e b) não há qualquer precedência. Como defendem ESTEVES DE OLIVEIRA e outros (Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, pág. 361) havendo concorrência de pressupostos, isto é, não sendo inviável a notificação postal e não havendo atraso por ela ser feita pessoalmente, a Administração pode escolher livremente uma dessas formas de notificação.
No presente caso, não era inviável a notificação postal e também não havia atraso se a mesma fosse feita por “entrega em mão”, pelo que qualquer das formas cumpria a forma da notificação prevista no art. 70º do CPA.
Não será assim se houver lei especial que afaste este regime.
Este aspecto da questão foi equacionado no voto de vencido no acórdão do TCA, apelando para a natureza sancionatória do procedimento em curso. Também o recorrente lhe dá especial destaque e o acórdão preliminar deste Supremo Tribunal, sobre a admissibilidade do recurso, põe o acento tónico neste ponto, considerando pertinente a questão de saber se “atenta a natureza da cominação estatuída naquela norma, a notificação terá, necessariamente, carácter pessoal”.
Não existe qualquer norma que visando directa e expressamente a notificação para a apresentação da declaração de rendimentos, imponha a notificação através de “entrega em mão” (notificação pessoal).
Também não é no Código de Processo Penal que podemos encontrar uma regra (analogicamente) aplicável, pois no processo penal a notificação do arguido, depois de prestar Termo de Identidade e Residência é feita através de aviso postal simples – cfr. art. 196º, 3 do CPP e Reclamação Penal n.º 5091/07.4, publicada in www.trp.pt – Reclamações.
Mais difícil é a questão de saber se é aplicável “por analogia” o regime do art. 59º, 1, do Estatuto Disciplinar, que manda notificar pessoalmente o arguido da acusação, para haver a certeza da sua efectiva notificação. As razões de certeza estão ligadas ainda à efectiva garantia do direito de defesa, e, portanto, são as mesmas razões que justificariam a notificação pessoal do titular do cargo político perante a cominação de perda de mandato.
Para responder a este aspecto da questão impõe-se fazer uma distinção entre os requisitos da notificação e da culpa no incumprimento. A notificação pode obedecer a todos os requisitos legais e, ainda assim, não haver culpa no incumprimento dos deveres que através da mesma se comunicavam – pense-se na hipótese do notificando provar o justo impedimento.
Em contrapartida a exigência de culpa no incumprimento não implica necessariamente a notificação pessoal. Se houver a certeza de que o notificando recebeu a notificação postal, podemos concluir que o subsequente incumprimento foi culposo se não sobrevierem razões justificativas.
A culpa qualifica uma actuação de quem não procede com o cuidado a que segundo as circunstâncias “está obrigado e de que é capaz” (é a definição de negligência hoje constante do art. 15º do C. Penal). Assim, em situações, como a dos presentes autos, só haverá incumprimento culposo se o titular do cargo conhecesse (ou pudesse e devesse conhecer) a obrigação em causa. Como não pode haver presunções de culpa, em qualquer procedimento sancionatório, nos termos do art. 32º, n.ºs 2 e 10 da Constituição, a prova da expedição do aviso postal, nunca pode equivaler à prova desse conhecimento. Não podem ser, por isso, aplicáveis as presunções previstas no art. 254º, n.º 2 e 3 do Código de Processo Civil. Como se disse no acórdão deste Supremo Tribunal de 14-8-2007, proferido no processo 0681/07, num caso idêntico (também relativa a um vereador da mesma Câmara Municipal) “… uma tal culpa (…) seria mesmo inconcebível se ele não tivesse sido notificado para cumprir, naquele “prazo de 30 dias consecutivos”, o dever já entretanto em falta. (…) E tudo isto se prende com um ponto absolutamente óbvio: só após ser seguro que o recorrido, por via da notificação, realmente tomara conhecimento do prazo poderia dizer-se que lhe era exigível observá-lo – e que, portanto, o incumprimento dele era susceptível de ser havido como culposo”.
Tendo em conta esta distinção podemos afirmar que a exigência de culpa no incumprimento não impõe, nem implica a notificação pessoal. Implica ou impõe, sim, que qualquer que seja a forma de notificação, o titular do cargo político, tenha conhecimento da obrigação cujo incumprimento dentro do prazo legal implica a perda do mandato. Para que o comportamento do notificando seja passível de um juízo de censura a título de culpa, qualquer forma de notificação legalmente prevista é possível, mas trata-se apenas de uma condição necessária e nunca de uma condição suficiente: Provada a notificação na forma legal é necessário ainda provar a culpa no incumprimento.
Sendo assim, não há razão para a aplicação analógica do art. 59º, 1, do Estatuto Disciplinar, dado que a notificação por via postal, só por si, não implica o incumprimento culposo da respectiva obrigação. Mas, se apesar da notificação postal, o autor (Ministério Público) provar que o réu (titular do caro político) recebeu efectivamente a notificação, então, estarão reunidos os pressupostos para a declaração de perda do mandato – sem que possa invocar-se a invalidade da notificação.
Com este entendimento, o destino do objecto postal (domicílio profissional ou residência habitual) só por si não é determinante. O local para onde for enviada a notificação é apenas um dos elementos a ter em conta na apreciação dos factos de onde emerge a culpa, cuja alegação e prova cabe ao autor – por força da presunção de inocência, aqui também aplicável, nos termos do art. 32º, 2 e 10, da Constituição.
Podemos responder, então, à questão que o acórdão preliminar entendeu submeter à revista. A separação metodológica entre os requisitos da notificação e da culpa no cumprimento da obrigação leva-nos a aplicar à notificação as regas gerais do art. 70º do CPA, ou seja, na ausência de lei especial, a aceitar como admissível a notificação através de aviso postal ou de carta registada com aviso de recepção. Porém, como vimos, a possibilidade de escolha quanto à “forma de notificação” não dispensa a existência de culpa, aferida nos termos também expostos: só pode haver culpa no incumprimento da obrigação de entrega da declaração de rendimentos susceptível de provocar a perda de mandato, no caso do titular do cargo político ter recebido a notificação com essa cominação.
Se aplicarmos o Direito assim definido aos factos provados no processo, não pode manter-se o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que não só considerou válida notificação (por carta registada com aviso de recepção dirigida à Câmara Municipal) mas também apelou à presunção do art. 254º do CPC, para dar como certo o conhecimento por parte do destinatário do conteúdo da notificação e aí fundar a culpa no incumprimento, pois ao agir desse modo violou as regras jurídicas sobre a presunção de inocência, previstas no art. 32º, 2 e 10, directamente aplicável por força 18º, 1, da Constituição.
Assim e perante a matéria dada como provada (expedição de carta registada com aviso de recepção, sem alegação de que o réu tivesse assinado o respectivo aviso, ou de qualquer outro modo, tido conhecimento do conteúdo da notificação) impõe-se absolver o réu do pedido.
Note-se ainda que, na presente acção, não tendo o autor alegado que o notificando tenha efectivamente recebido a notificação não se justifica a baixa do processo para ampliação da matéria de facto, nos termos do art. 729º, 3 do CPC.
