IVDo Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Desde logo importa sublinhar que tendo-se o acidente objeto da presente Ação verificado em 19 de Novembro de 1998, o diploma relativamente à Responsabilidade Civil aplicável será o Decreto-lei n.º 48.051 de 21.11.67, e não a Lei nº 67/2007, em que assenta a decisão recorrida.
Ainda que face à questão em apreciação os dois regimes não defiram significativamente, em qualquer caso, o facto da decisão recorrida se basear em diploma legal não vigente à data dos factos objeto da Ação, determinará a revogação da decisão proferida, e o julgamento por esta instância em substituição, nos termos e para os efeitos do Artº 665º CPC.
Refira-se, em qualquer caso, manter-se a factualidade dada como provada e supra transcrita.
O sentido da decisão face ao presente processo está, naturalmente, condicionado por aquilo que pôde ser dado como provado.
Como decorre da generalidade da Jurisprudência e Doutrina Administrativa, a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos regia-se à data dos factos relevantes, pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, pelo que aqueles serão responsáveis quando for de concluir que os seus órgãos ou agentes praticaram, por ação ou omissão, atos ilícitos e culposos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, e que daí resultou um dano para terceiro.
Por outro lado, e em linha com o Acórdão do STA nº 0903/03 de 03-07-2003, refira-se ainda que "para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano" Acórdão STA de 9.5.02 no recurso 48077. A ação improcederá se um destes requisitos se não verificar”.
O facto ilícito consiste numa ação (ou omissão) praticada por órgãos ou agentes estaduais (em sentido lato) violadora das "normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis" ou "as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração" (art.º 6 do DL 48.051, de 21.11.67).
A culpa é o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente. Envolve um juízo de censura, face à ação ou omissão, segundo a diligência de um bom pai de família (art.º 4, n.º 1).
O nexo causal existirá quando o facto ilícito for a causa adequada do dano.
De acordo com o preceituado no art.º 563 do CC «A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão».
Constitui jurisprudência pacífica, designadamente do Colendo STA, que o nexo causal entre o facto ilícito e o dano se deve determinar pela doutrina da causalidade adequada, ali contemplada, nos mesmos termos em que o direito civil a admite, entendimento extensível, de resto, a todos os requisitos da responsabilidade civil (acórdão STA de 6.3.02, no recurso 48155).
Finalmente, o dano traduz-se no prejuízo causado pelo facto ilícito (art.º 564º do CC).
Relativamente ao nexo de causalidade vigora, como se disse, a teoria da causalidade adequada na formulação consagrada no art°563° do CC.
Em qualquer caso, como se refere no Acórdão do STA de 2002.10.02 in Recurso 1690/02:
"(...) a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil cada vez que pratica um ato administrativo ilegal.”
Com efeito, resulta da conjugação do artº 6° do DL 48.051, de 21.11.1967, com os artºs 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um ato ilícito gerador de responsabilidade.
Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de proteção do interesse material do particular, não bastando uma proteção meramente reflexa ou ocasional.
Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89 RLJ, Ano 125° p.84 e AC. STA de 31.05.2000, recº 41201).
Sintetizando, refira-se que a responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública do Estado e demais pessoas coletivas por facto ilícito, a que se referem os normativos aludidos coincide, no essencial, como tem sido jurisprudência uniforme, designadamente do Colendo STA, com a responsabilidade civil consagrada no art. 483º do Código Civil, dependendo a obrigação de indemnizar, como ficou já dito, da verificação cumulativa dos pressupostos: facto, ilicitude, culpa, nexo de causalidade e dano – (cf. entre outros Ac. STA de 04.12.03, rec. 557/03 e de 11.02.03, rec. 323/02).
A fim de facilitar a visualização da controvertida questão do ponto de vista normativo, infra se transcrevem, parcialmente, os Artigos 2º, 3º e 6º do DL nº 48.051, então aplicável:
Artº 2º
- 1.O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
- 2.Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas coletivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.
Artº 3º
“Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.”
Artº 6º
Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.”
Reiterando e sublinhando o precedentemente expendido, refira-se que a responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes regia-se efetivamente pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, assentando nos pressupostos da idêntica responsabilidade previstos na lei civil, com as especialidades resultantes das normas próprias relativas à responsabilidade dos entes públicos, o que quer dizer que a sua concretização depende da prática de um facto (ou da sua omissão), da ilicitude deste, da culpa do agente, do dano e do nexo de causalidade entre o facto e o dano.
O juízo de ilicitude é um juízo objetivo que incide sobre a conduta do agente no qual se constata que este violou as regras que devia observar, mas este juízo não é suficiente para fazer emergir o dever de indemnizar - isto é, para que o instituto da responsabilidade civil possa operar - visto que a obrigação indemnizatória só nasce quando à ilicitude da conduta estiver associada a culpa do agente – isto é, aquela violação objetiva tiver sido ditada por razões juridicamente censuráveis.
Como resulta do Acórdão nº 0226/09 do STA, de 04-02-2010 “… face à definição ampla de ilicitude constante do art. 6° do DL n° 48.051/67, de 21 de Novembro, estando em causa a violação do dever de boa administração, a culpa assume o aspeto subjetivo da ilicitude, que se traduz na culpabilidade do agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha obrigação de conhecer e de adotar.
Com referência à culpa, como ensina ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, agir com culpa, significa atuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E essa conduta será reprovável quando o lesante em face das circunstâncias concretas da situação “podia e devia ter agido de outro modo”.
Importa infletir agora para a análise concreta do suscitado.
Desde logo, entende o Recorrente que terá sido feito incorreto julgamento da matéria de facto.
- Mais se entende que se verificará Erro de direito, em virtude do Município de G... ter alegadamente omitido os mais elementares deveres de vigilância, pelo que deveria ser responsabilizado pelas consequências do acidente em causa.
Vejamos:
No que respeita à matéria de facto, entende-se que a fixação da matéria de facto foi feita de forma correta e adequada, até pela conjugação da prova documental e testemunhal produzida.
Desde logo, são questionados os artigos 75º e 87º dos factos provados, que no entender do Recorrente não o deveriam ter sido.
A fim de facilitar a visualização e análise do suscitado, infra se transcrevem os mesmos:
- “75)O pavilhão em causa não é acessível a todos”;
- “87)A permanência do A. na área de jogo, a saltar à corda, não foi autorizada pelo R.”
A “motivação” que serve de suporte à matéria dada como provada, evidência de forma clara e manifesta a razão pela qual foram ambos os referidos factos dados como provados.
Aí se refere, sintomática e designadamente, que o Vereador que alegadamente teria autorizado o Autor, então menor, a utilizar o Pavilhão, afirmou que “jamais consentiu que o Autor utilizasse o ringue ou quaisquer equipamentos desportivos”, mais referindo “que o acesso ao mesmo (pavilhão) era restrito”.
Resulta da matéria dada como provada que a presença do menor no pavilhão, enquanto os seus pais aí trabalhavam, seria do conhecimento, pelo menos, do Vereador responsável, que o toleraria, o que não permite, no entanto, tirar como consequente ilação que a sua presença estivesse autorizada e que aí pudesse utilizar todo o equipamento desportivo existente, tanto mais que a sua presença sempre pressuporia a supervisão dos seus pais.
No que concerne ao direito, e sem prejuízo de tudo quanto supra ficou dito, importa reafirmar, aqui já em concreto, que o regime legal então vigente assentava, no que à Responsabilidade Civil extracontratual concerne, no DL 48.051 de 21.11.1967.
A norma enquadradora está, naturalmente na Constituição da Republica Portuguesa, no seu artigo 22°,sendo que o legislador ordinário concretizou o regime, no que aqui importa, no DL 48.051 de 21.11.1967 criando um regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos causados a terceiros por atos de gestão pública relativamente à função Administrativa do Estado e demais entidades públicas, concretizando também o direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva relativamente a tais funções do Estado (art. 268° n° 4 CRP).
Paralelamente ao artigo 483° do Código Civil em que se consagra a responsabilidade por factos ilícitos, no domínio do direito privado, impõe o citado DL 48.051 a responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público pelos danos causados a terceiros resultante de atos ilícitos culposamente provocados pelos respetivos agentes ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício — cfr. art° 2° n° 1 e art° 6° - Dec Lei n° 48.051.
Importa pois em face de tudo quanto ficou já expendido e em função da matéria dada como provada, verificar se estarão preenchidos cumulativamente os já explicitados pressupostos/requisitos da responsabilidade civil extracontratual.
Tal como havia sido decidido na Sentença do Tribunal a quo, não se vislumbra que estejam integralmente preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, designadamente que tenha havido uma conduta ilícita e culposa por parte do Município, seja por ação ou omissão.
Como se viu, e no que respeita à ilicitude, para que se verifique o dever de indemnizar não basta que alguém pratique um ato supostamente prejudicial aos interesses de outrem, sendo essencial que o mesmo seja ilícito, e que viole um normativo legal imperativo ou proibitivo.
A ilicitude surge assim como violação de um direito de outrem ou violação da lei que protege interesses alheios.
A conduta será ilícita na medida em que o sujeito podendo ter atuado corretamente, agiu de forma diferente violando direitos ou interesses de outro legalmente protegidos.
A ilicitude, como pressuposto da responsabilidade civil, centra-se não tanto no resultado mas na própria conduta que o gerou. Se uma conduta é proibida é porque ela é contrária ao ordenamento jurídico, o que obriga à adoção de uma determinada diligência para evitar a violação da respetiva norma.
A ilicitude radica precisamente na inobservância dessa diligência mediante a infração de uma norma, pelo que o ordenamento jurídico emite um juízo de reprovação sobre a conduta realizada, obrigando à reparação do dano. A apreciação da responsabilidade exige que a conduta lesiva reúna a nota de antijuridicidade pelo autor ter transgredido as regras de conduta ou cometido uma injustiça com a sua atuação.
Não basta a prática de um facto lesivo de um interesse de outrem para que seja obrigado a reparar o dano. A lesão de interesses alheios só obriga a indemnizar se a conduta for contrária a uma norma destinada a proteger o interesse subjetivo de outrem ou a uma norma genérica de proteção de interesses alheios.
Não existe, portanto, ilicitude quando o comportamento do agente, apesar da lesão de bens jurídicos, não prossiga qualquer fim proibido por lei.
No que toca ao pressuposto da culpa, exige-se que a conduta tenha sido praticada com dolo ou mera culpa. A ilicitude é um elemento da responsabilidade civil por culpa, mas a realização de um facto ilícito não pressupõe automaticamente que o sujeito deva responder, sendo necessário que ele tenha agido com culpa.
Agir com culpa significa atuar em termos da conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E a conduta do lesante é reprovável, quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo.
Deste pressuposto da culpabilidade resulta que, em princípio, só está obrigado a indemnizar quem agiu com culpa, quem cometeu uma imprudência na sua forma de atuar. A doutrina jurídica tradicional inspirou-se totalmente no conceito de culpa, pelo que o autor de um dano só responde quando a sua atuação resulta de uma vontade de causar dano ou de negligência. O lesado só poderá ressarcir-se à custa de outrem quando os danos provindo de facto ilícito sejam imputáveis à conduta culposa de terceiro.
Verificada a situação em concreto, mostra-se que a conduta do Município não preencheu os pressupostos da ilicitude e culpa nos termos explicitados.
Na realidade, não se vislumbra ter havido qualquer ação ou omissão ilícita ou culposa por parte do Município ou dos seus agentes, mormente a omissão do seu dever de cuidado e vigilância sobre o pavilhão municipal.
Com efeito, se era conhecida a presença do menor junto dos seus progenitores, sendo a mesma tolerada, não era suposto que o mesmo utilizasse o espaço e os equipamentos inexistentes no Pavilhão, os quais se destinavam a uma utilização coletiva, organizada e institucional.
Diferente seria a situação se o acidente tivesse ocorrido, por exemplo, num “parque infantil” público.
Como se refere na decisão recorrida, e aqui se reafirma, "Em primeiro lugar porque não pode afirmar-se a existência de um dever de vigilância das balizas em circunstâncias em que as mesmas não se encontram acessíveis ao público.”
Na realidade, não sendo o pavilhão em causa "acessível a todos" (ponto 75 da Fundamentação De Facto) sendo que "os clubes e associações interessados na sua utilização têm de se inscrever" (ponto 76 da Fundamentação De Facto), não se mostra possível responsabilizar, ainda que por omissão, o município ou os seus agentes, pelo ocorrido.
Com efeito, ficou provado que na hora do acidente (17 horas), o pavilhão não estava aberto ao público, nem decorria qualquer atividade desportiva, ou outra.
Não era pois suposto que o município supervisionasse qualquer atividade num espaço que se encontrava ainda encerrado, não sendo espectável que a área de jogo do pavilhão fosse utilizada por quem quer que seja e, muito menos por uma criança desacompanhada de qualquer vigilância dos seus progenitores.
Sem querer penalizar ou responsabilizar diretamente os progenitores do então menor pelo acidente verificado, pois, para além deste, foram quem mais sofreu e ainda sofrerão pelo ocorrido, sempre se dirá, como o fez a Sentença Recorrida e o Ministério Público no seu Parecer, que não ficou provada a dinâmica do acidente e os seus contornos.
Apenas se pode concluir que a baliza que tombou sobre o então menor era constituída por uma pesada estrutura de ferro (ponto 7) da Fundamentação de Facto) e que se encontrava no interior do pavilhão, cujo acesso era restrito.
Assim, importa concluir, ao abrigo de critérios de razoabilidade e da experiência comum, que o aqui Recorrente terá contribuído decisivamente, ainda que de forma acidental, para a queda da baliza, o que sempre poderia ter sido evitado se tivesse sido assegurada uma eficaz e permanente supervisão do então menor pelos seus pais que trabalhavam no local, omissão essa que não pode ser imputada ao Município, até por se tratar de uma zona de acesso restrito e limitado.
A baliza em causa, atentas as suas características (pesada e de ferro) era equipamento, por natureza estável, sendo certo que não foi sequer suscitado que antes tivesse caído ou pudesse previsivelmente cair, em circunstâncias de utilização normal.
Como referido na decisão recorrida, conclui-se como o fez o Colendo Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 26 de Abril de 2012 (Procº nº 738/2010) que se trata “pois, de equipamento que não comportava, em si mesmo, uma perigosidade óbvia e representável pelos responsáveis da Escola, cuja necessidade de prevenção explicaria a emergência daqueles invocados deveres de vigilância, de cuja violação decorreria a pretendida ilicitude. E nem se diga, (…) que a perigosidade desse equipamento se revelou, afinal, pela inesperada e inadequada utilização que dele fez o acidentado (…) pois que – como bem se pondera no acórdão desta Subsecção, de 4.10.07 (Rº 1186/06) – «só, por absurdo se sustentaria que uma perigosidade apenas vaga, remota e longínqua acarreta, ‘ea ipsa’, um dever de jurídico de a neutralizar. A propósito deste último ponto – prossegue o mesmo aresto – lembraremos que são em número indefinido as coisas capazes de reflexa ou indiretamente trazer males imprevisíveis – sendo fantasioso e vão o desejo de em absoluto os prevenir. Por isso, quando se fala nos perigos que são próprios das coisas, alude-se àqueles para que elas potencialmente tendem segundo linhas típicas de causalidade; e não às ameaças ou riscos que elas só possibilitam em virtude de circunstâncias inopinadas e casuais, ou seja, devido ao cruzamento imprevisto e aleatório de linhas de causalidade diferentes. E um outro aspeto, aliás próximo do anterior, merece ser considerado: para além de um problema de existência, toda a perigosidade juridicamente relevante supõe ainda um problema de grau. É que a existência de uma perigosidade potencial é sempre uma condição necessária do surgimento de deveres de vigilância; mas não é, nem pode ser, sua condição suficiente, pois tais deveres só brotam deveras a partir de um certo patamar de ameaça ou perigo, em que se distingue aquilo que é sociologicamente suportável do que o não é.”
Em face de tudo quanto precedentemente ficou explicitado, não se reconhece ter sido violado por parte do Município ou dos seus agentes, por ação ou omissão, qualquer dever de cuidado, manutenção ou vigilância do pavilhão, e correspondentemente praticada qualquer conduta ilícita nem agido com culpa, em face do que se não mostram preenchidos integralmente os cumulativos requisitos, necessários para que fosse possível imputar a responsabilidade pelo ocorrido ao Município.
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte confirmar a decisão recorrida ainda que com diversa fundamentação jurídica, julgando a ação improcedente.
Custas pelo Recorrente
Porto, 19 de Novembro de 2015
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Luís Migueis Garcia
