01320/03 - Supremo Tribunal Administrativo

O acto através do qual o órgão competente visa sanar a ilegalidade de um acto anterior, mantendo o mesmo conteúdo decisório deste, é um acto de ratificação-sanação, que substitui o acto primário na ordem jurídica, e que determina a perda do objecto do recurso interposto do primeiro acto, o que é causa de extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do disposto no art. 287º, al. e) do CPCivil, aplicável ex vi do art. 1º da LPTA.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE GONDOMAR recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal do despacho judicial de fls. 51vº/52, que, no recurso contencioso interposto por “A...” do seu despacho de 04.01.2002, que indeferiu pedido de licenciamento de obras de urbanização, desatendeu a questão prévia, por si suscitada, da extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, alegadamente decorrente de o despacho objecto desse recurso ter sido alvo de ratificação-sanação por despacho da mesma entidade, de 18.06.2002. Na sua alegação, formula as seguintes conclusões: 1- No presente caso estamos perante a prática de um acto administrativo de ratificação-sanação do acto recorrido (acto primário), visando expurgar o acto recorrido de diversos vícios invalidantes, formais e procedimentais. 2- O acto de ratificação-sanação substitui o acto primário na ordem jurídica e determina a perda do objecto do recurso contencioso do primeiro acto, o que é causa da extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide. 3- Só se justificaria a suspensão (em vez da extinção) da instância se fosse interposto recurso de um eventual acto integrativo da ratificação por vícios próprios, em termos de o respectivo provimento determinar a repristinação do acto primário, hipótese em que os vícios deste deveriam ser apreciados no recurso dele interposto. 4- No presente caso foi interposto recurso do acto ratificativo e, seja qual for o desfecho desse recurso, ele nunca determinará a repristinação do acto ratificado, porquanto, se for negado provimento àquele recurso, o acto ratificativo permanecerá na ordem jurídica como (único) acto definidor da situação jurídica da recorrida, por outro lado, se for concedido provimento ao recurso, com a anulação do acto ratificativo, daí não se seguirá o ressurgimento do acto ratificado (que a própria Administração, ao proceder à sua ratificação-sanação, reconhecera padecer de ilegalidades), mas antes a obrigação de a Administração ou reintegrar a recorrente ou praticar novo acto (eventualmente) de sentido idêntico ao anterior mas sem reincidência dos vícios que determinaram a anulação deste. 5- Deste modo, com o devido respeito, andou mal o MM. Juiz a quo quando julgou improcedente a excepção invocada pela recorrente, e em vez de julgar extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, suspendeu a instância até trânsito em julgado do recurso contencioso interposto do acto de ratificação. 6- O despacho proferido, salvo melhor opinião, viola o disposto nos artºs 6° do ETAF, 287º, al. e) do CPC, ex vi do artº 1° da LPTA, 51°, n° 2 da LPTA e ....do CPA. Termos em que o douto despacho recorrido deve ser anulado, ou revogado, com todas as legais consequências, proferindo-se nova decisão que julgue extinta a instância ... II . Contra-alegou a recorrida “A...”, concluindo nos seguintes termos: 1ª. Ao determinar a suspensão da instância, indeferindo o pedido de extinção da instância requerido pelo Senhor Presidente da Câmara, o douto despacho recorrido não enferma de qualquer vício ou irregularidade, tendo o Tribunal a quo adoptado a única solução consentânea com a tutela jurisdicional efectiva (v. art.º 268°/4 da Constituição), decidindo, aliás, na esteira de jurisprudência pacífica deste Venerando Tribunal - cfr., entre outros, os Acs. STA de 12.01.1984 no Proc. nº 016753; de 12/10/95 no Proc. n° 036209; de 10/01/2001 no Proc. 045682 e de 29.05.2003 no Proc. n° 0367/03, todos in www.dgsi.pt . 2ª. Ao contrário do que defende a entidade administrativa recorrente, nem sempre a prolacção de um acto secundário que vise substituir um anterior na ordem jurídica conduz à perda de objecto do recurso interposto do acto primário, conduzindo à extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, importando sempre aferir se o acto secundário foi ou não, também ele, objecto de impugnação e que vícios são imputados pelo recorrente aos actos impugnados, quer ao acto primário quer no segundo recurso. 3ª. A suspensão da instância decretada pelo despacho sub judice , mais do que possível ou justificável é um imperativo legal por se tratar da única solução consentânea com a tutela jurisdicional efectiva (v. art.º 268°/4 da Constituição), pois a recorrente (aqui recorrida) impugnou o acto integrativo da ratificação por vícios próprios, mostrando-se possível a repristinação ou reposição do acto que se pretendeu ratificar (por efeito da procedência do segundo recurso contencioso) e sendo nesse caso totalmente impossível fazer renascer a instância do recurso depois desta ser declarada extinta. 4ª. Mesmo em caso de revogação do acto impugnado " não deve declarar-se a extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide, quando o acto recorrido é revogado extintivamente ou declarado nulo pelo seu autor e o recorrente prova que interpôs recurso contencioso deste acto "revogatório", pois "nesta hipótese, [tal como no caso dos autos] deve suspender-se a instância no primeiro recurso, até trânsito em julgado da decisão relativa ao segundo, pois a impossibilidade da lide é meramente potencial " (cfr., por todos, o Ac. da 3ª Subsecção do CA do STA, de 10/01/2001, Proc. 045682, in www.dgsi.pt ). 5ª. Ao contrário do pressuposto pela entidade administrativa recorrente, o artigo 51°/2 da LPTA consagra a substituição do objecto do recurso como uma "faculdade" ao dispor do recorrente que pretenda atacar o novo acto “ com os mesmos fundamentos ", não se tratando de nenhuma obrigação ou ónus a cargo do recorrente, e não impossibilitando a interposição de recurso contencioso autónomo – para mais tratando-se de impugnar o acto com fundamentos diferentes – como sucedeu no caso dos autos. 6ª. Improcedem todas as conclusões da alegação da entidade administrativa recorrente, não enfermando a decisão recorrida de qualquer erro de julgamento ou de violação de qualquer uma das disposições legais citadas pela entidade administrativa recorrente. III . O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, referindo que com o recurso interposto do acto integrativo da ratificação, por vícios próprios, se torna possível a repristinação do acto ratificado, objecto do recurso contencioso aqui em causa, justificando-se pois a suspensão da instância em vez da sua extinção. Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) O despacho judicial impugnado teve em consideração a seguinte factualidade: A recorrente contenciosa “A...” interpôs recurso contencioso do despacho do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE GONDOMAR, de 04.01.2002 (objecto do recurso a que se reporta a presente impugnação), nos termos do qual « foi indeferido o pedido de licenciamento de obras de urbanização ao abrigo do disposto na parte inicial da alínea a) do nº 2 do art. 22º do Decreto-Lei 448/91 , de 29 de Novembro, e atenta a decisão de indeferimento proferida pela Direcção-Geral de Turismo, no âmbito do pedido de informação prévia, que é vinculativa para a Câmara Municipal, nos termos do art. 16º , nº 3 do Decreto-Lei 167/97 , de 04 de Julho, por remissão do disposto no artigo 12º, nº 5, do mesmo diploma, bem como por dúvidas de natureza técnica que a operação de loteamento levantar, não se mostrando, assim, a operação de loteamento aprovada por esta Câmara Municipal» (doc. de notificação, de fls. 11); Na sua contestação de fls. 20 e segs., a entidade contenciosamente recorrida requereu a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, invocando, e comprovando nos autos, a prática do seu despacho de 18.06.2002, de ratificação do despacho atrás referido, do seguinte teor: « Nos termos do disposto no artº 137° do CPA e com base no parecer jurídico de 14 de Junho de 2002, procedo à ratificação do acto administrativo praticado em 4-1-2002 no presente processo, passando o acto em causa a ter a seguinte redacção: Indefiro o pedido de licenciamento de obras de urbanização ao abrigo do disposto na parte inicial da alínea a) do n° 2 do art. 22° do Decreto-Lei 448/91 , de 29 de Novembro, uma vez que o pedido de loteamento não se encontra aprovado. Declaro a caducidade da aprovação tácita do pedido de licenciamento de operação de loteamento apresentado em 10-4-2000, pelo decurso do prazo previsto no n° 1 do artº 14° do DL 448/91 na última redacção; Revogo o deferimento tácito do pedido de licenciamento apresentado em 28-11-2000, por falta do parecer obrigatório do ICERR relativamente às vias de acesso do loteamento à Estrada Nacional n° 108, nos termos do disposto no artº 6° do DL 13/71, de 23/1 e do DL 13/04, de 15/1 e atento o disposto no artº 56° , n° 1 do DL 448/91 , na última redacção. Declaro a nulidade do deferimento tácito do pedido de aprovação da operação de loteamento: nos termos do artº 15° do DL 93/90 , de 19/3, por violação ao disposto no artigo 4°, nº 1 do mesmo diploma legal, uma vez que o pedido configura a criação de lotes em área da Reserva Ecológica Nacional (REN); por violação do índice de utilização dos lotes destinados a moradias, dado que o artº 30°, n° 5 do RPDM prevê uma utilização máxima de 20%, devendo esta ser calculada nos termos do artº 6°, n° 2, tendo em conta apenas a área do terreno que serve de base para a operação, ou seja excluindo a área do lote afecta à REN, encontrando-se este índice ultrapassado em diversos lotes, nomeadamente nos lotes nºs 35, 36 e 37; por violação do disposto no n° 1 do artº 9° do DL 448/91 , porque a proposta apresentada prevê a construção das vias de acesso ao loteamento em terrenos particulares que não são propriedade da recorrente. por violação do artº 21° do RPDM, por aprovação de um loteamento sem as vias de acesso; por violação do artº 29°, n° 3 do RPDM, por inexistência do estudo de integração paisagística exigido. por violação do artº 29º, nºs 1 e 6 a) do RPDM, porque o projecto não foi apresentado de forma a configurar dois empreendimentos turísticos, um em cada parcela de terreno, dado que estas se encontram consideravelmente afastadas uma da outra com uma parcela de terreno afecto à REN a dividi-las, o que impede uma correcta ligação entre ambos os lados; e) O presente acto administrativo não está sujeito ao princípio da audiência prévia prevista nos artºs 100° e ss. do CPA, dado que estamos perante um acto de segundo grau e, por outro fado, a interessada já teve oportunidade de se pronunciar no procedimento sobre todas as questões que importam à decisão - cfr. artº 103° , n° 2, alínea a) do CPA , e é praticado ao abrigo da delegação de competências conferida por deliberação da Câmara de 20 de Janeiro de 1998, publicada em edital em 27-01-1998 » (cfr. p.a., a págs. 1392 e 1393); Deste último despacho foi igualmente interposto pela mesma recorrente recurso contencioso – Rec. nº 780/02 do TAC do Porto (cert. de fls. 29 e segs.). 2. Perante os factos que se deixaram transcritos, entendeu o Sr. Juiz a quo que o acto integrativo da ratificação foi objecto de impugnação contenciosa por vícios próprios, os quais, caso venham a proceder, importam a repristinação do despacho ratificado que constitui objecto do recurso a que se reportam os presentes autos. Com esse fundamento, desatendeu a questão da extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, ordenando a suspensão da instância até decisão final do recurso contencioso interposto daquele segundo acto. Alega a entidade agravante que, no presente caso, foi interposto recurso do acto ratificativo, e que, seja qual for o desfecho desse recurso, ele nunca determinará a repristinação do acto ratificado, pelo que o despacho judicial impugnado fez incorrecta aplicação da lei, violando o disposto nos artºs 6° do ETAF, 287º, al. e) do CPC, ex vi do artº 1° da LPTA, e 51°, n° 2 da LPTA. Ocorre ratificação-sanação quando a Administração, confrontada com a ilegalidade de um acto anteriormente praticado, pretende mantê-lo válido na ordem jurídica, praticando um novo acto (acto sobre acto), com o mesmo conteúdo decisório, expurgando o primeiro dos vícios geradores de invalidade A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem entendido pacificamente que o acto através do qual o órgão competente visa sanar a ilegalidade de um acto anterior, mantendo o mesmo conteúdo decisório deste, é um acto de ratificação-sanação, que substitui o acto primário na ordem jurídica, e que determina a perda do objecto do recurso interposto do primeiro acto, o que é causa de extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do disposto no art. 287º, al. e) do CPCivil, aplicável ex vi do art. 1º da LPTA (cfr., por todos, os Acs. de 29.05.2003 – Rec. 367/03, de 13.02.2003 – Rec. 46.237, de 01.03.2001 – Rec. 46.565, de 18.10.2000 – Rec. 44.817, de 15.06.2000 – Rec. 45.493, e de 15.04.98 – Rec. 39.804, este último com larga citação de jurisprudência e doutrina). Reitera-se este entendimento, porque nada do que vem invocado nos obriga a revê-lo. Na verdade, como em situação similar se ponderou no citado Ac. de 15.06.2000, “o interessado poderá imputar ao novo acto, que assumiu no mais o conteúdo do acto primário com eficácia ex tunc , em recurso dele interposto, além dos vícios próprios (vícios do acto integrativo da ratificação), as ilegalidades de que no seu entender o acto ratificado enfermava e o acto ratificativo incorporou – incluíndo as do processo genético do acto ratificado – , excepto aquelas que tenham sido extirpadas pela ratificação-sanação”. Foi precisamente o que fez a recorrente contenciosa, pelo que não se descortina utilidade na lide relativa ao recurso interposto do acto ratificado, que deve julgar-se extinta, uma vez que a eventual anulação do acto que procedeu à ratificação-sanação daquele acto primário não determinará nunca a repristinação deste. E não se diga que tal conclusão está prejudicada pelo facto de em ambos os recursos se invocar a nulidade dos respectivos actos, o que obstaria à ratificação (e, por isso, à perda do objecto do recurso), quer por os actos nulos não serem passíveis de qualquer tipo de convalidação ( art. 137º , nº 1 do CPA ), quer porque a nulidade do acto ratificativo importaria que este não produzisse qualquer efeito. É que, como se vê dos autos, apenas foi invocado, como vício gerador de nulidade, por alegada ofensa de um direito fundamental [ art. 133º , nº 2, d) do CPA ] a violação do direito de propriedade privada da recorrente, o que, segundo jurisprudência uniforme, constitui vício gerador de mera anulabilidade (cfr. Ac. de 07.03.2002 – Rec. 48.179). Ao decidir pela suspensão da instância, a decisão impugnada fez incorrecta aplicação dos referidos normativos, designadamente do art. 287º , al. e) do CPC , aplicável ex vi do artº 1° da LPTA, assim procedendo a alegação do recorrente. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o despacho judicial impugnado, e decretando a extinção do recurso contencioso, por inutilidade superveniente da lide. Custas neste STA a cargo da recorrida, fixando-se a taxa de justiça em 300€ e a procuradoria em 150€. Sem custas na 1ª Instância, por a causa extintiva da lide ser imputável à Administração. Lisboa, 11 de Dezembro de 2003. Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro