0557/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O acto que suspende a aplicação de normas de um Plano Director Municipal que fazem depender o abate de sobreiros de autorização municipal e da Direcção-Geral das Florestas não tem potencialidade para provocar, por si mesmo, esse abate, que continua sujeito aos condicionalismos impostos pelos DL n.º 11/97, de 14 de Janeiro, e de 169/2001, de 25 de Maio. II - O receio de produção de prejuízos de difícil reparação ou da criação de uma situação de facto consumado que se refere no art. 120.º, n.º 1, alínea b), do CPTA não pode ser hipotético e dependente de factos futuros e incertos.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo Um grupo de cidadãos eleitores da freguesia de …, concelho de Almeirim, ao abrigo das disposições combinadas dos artigos 112 , n.° 2, als. a) e f), do CPTA, 9° , n.° 2, do CPTA, e 2° , da Lei n.° 83/95 , de 31-08, vêm, previamente à acção principal, requerer contra a Presidência do Conselho de Ministros a suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.° 13/2009, bem como a intimação da mesma entidade para a abstenção de “outros futuros actos de autorização que visem o abate de milhares de sobreiros”, na Herdade dos …, concelho de Almeirim. Alegam os requerentes, em síntese, que, pretendendo com a acção principal impedir o abate de milhares de sobreiros, a Resolução em causa ao determinar a suspensão parcial do PDM de Almeirim a fim de permitir a implementação do procedimento de concepção/construção do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo a implantar numa área classificada por aquele Plano como «área rural», abrangendo as categorias de «RAN», «montado de sobro» e «REN», é ilegal e, na medida em que implicará o abate de milhares de sobreiros, possibilita uma lesão iminente e irreversível que conduzirá a uma situação de facto consumado ou a uma situação em que os prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter à situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida. Alegam, ainda, que têm um fundado receio da constituição de uma situação de “facto consumado” temendo a “produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que pretendem ver reconhecidos no processo principal, “o impedimento do abate de milhares de sobreiros, com idades médias acima dos 100 anos”, sendo que o sobreiro destaca-se como um dos maiores tesouros naturais de Portugal pela excelência dos serviços ambientais que presta, nomeadamente a conservação dos solos, a regulação do ciclo da água, a fixação de carbono e a conservação da biodiversidade. A entidade requerida deduziu oposição alegando, em síntese, que a requerida intimação para abstenção de conduta deve ser liminarmente indeferida não só porque não se dirige a qualquer concreto acto, pelo que o seu objecto é indeterminável, como não tem qualquer conexão com as pretensões formuladas na acção principal, razão por que não se apresenta como instrumental para a defesa dos interesses ali invocados. Quanto à requerida suspensão de eficácia da Resolução do CM, deve igualmente ser indeferida não só porque tal acto se limita a ordenar a suspensão parcial do PDM e o seu deferimento não teria outro efeito que não a reposição em vigor das normas suspensas - que é o que recorrente pretende com o pedido de declaração de nulidade formulado na acção principal - como também não é a suspensão do PDM que legitimará qualquer intervenção sobre os sobreiros localizados naquela área, razão por que a manutenção da suspensão do PDM não é susceptível de afectar os interesses que os requerentes pretendem ver protegidos na acção : legalidade da Resolução; por outro lado, a pretensão formulada no processo principal é manifestamente infundada já que, em seu entender, nenhuma das ilegalidades que os requerentes lhe apontam se verifica. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos: A - No Diário da República, 1ª Série, n.° 19, de 28 de Janeiro de 2009, foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.° 13/2009, com o seguinte teor: “Na sequência da publicação da Resolução do Conselho de Ministros n.° 118-B/2008, de 29 de Julho, que define o enquadramento dos procedimentos relativos à concepção/construção novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo (EPVT), bem como autoriza o Ministro da Justiça a abrir o respectivo concurso, impõe-se agora, com vista à concretização tal desiderato de ordem pública, promover as diligências instrumentais de cariz diverso que o caso reclama. No que tange ao ordenamento do território, de acordo asno Plano Director Municipal (PDM) de Almeirim, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 48/93, de 1 de Junho, a área de implantação do EPVT encontra-se classificada como «área rural», abrangendo as categorias de RAN», «montado de sobro» e «REN». Considerando a regulamentação específica do PDM para essas áreas, prevista no artigo 6.°, a instalação de um estabelecimento prisional nessa área apresenta-se desconforme com as disposições aplicáveis do PDM de Almeirim. Contudo, a construção do EPVT assume manifesto interesse nacional, o qual foi reconhecido pela Resolução do Conselho Ministros n.° 118-B/2008, de 29 de Julho, materializado nas valias que lhe estão associadas em matéria de politica prisional, com a inerente promoção das medidas tendentes à prevenção geral e especial dos fenómenos criminais, bem como, ao incremento das condições conexas com a salvaguarda da dignidade humana da população prisional e funcionários do sector. Por outro lado, o presente projecto encontra-se também consagrado no ponto II do capítulo IV do Programa do XVII Governo Constitucional, constituindo uma das obras prioritárias do Ministério da Justiça. Ora, a Câmara Municipal de Almeirim já manifestou uma posição favorável quanto à localização e construção do EPVT, na área do seu município, concretizada na deliberação de 22 de Setembro de 2008. Por conseguinte, entende-se que o carácter de urgência da construção do EPVT se revela incompatível com os prazos legalmente previstos para a alteração, já em curso, do PDM de Almeirim, razão pela qual se mostra adequado e justificado proceder à suspensão parcial de parte das suas normas vigentes, nos termos e para os efeitos do disposto da alínea a) do n.° 2 do artigo 100.°, do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 380/99 , de 22 de Setembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 316/2007 , de 19 de Setembro. Foi ouvida a Câmara Municipal de Almeirim. Assim: Ao abrigo da alínea a) do nº 2 do artigo 100.° do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo Decreto-Lei nº 380/99 , de 22 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.° 316/2007 , de 19 de Setembro, e nos termos da alínea g) do artigo 199.° da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: 1 - Suspender, pelo prazo de três anos, os n.°s 8, 9 e 10 do artigo 6.° e o n.° 7.1.2 do artigo 7.° do Plano Director Municipal de Almeirim, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 48/93, de 1 de Junho, na área delimitada à planta anexa à presente resolução e que dela faz parte integrante. 2 - Determinar que a suspensão referida no número anterior tem por objectivo a concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo (EPVT), prevista na Resolução do Conselho de Ministros n.° 118-B/2008, de 29 de Julho. 3 - Determinar a entrada em vigor da presente resolução no dia seguinte ao da sua publicação. Presidência do Conselho de Ministros, 15 de Janeiro de 2009. - O Primeiro- Ministro, ….” B - Pela Resolução n.° 118-B/2008, publicada No Diário da República I Série, de 29- 07-2008, o Conselho de Ministros resolveu autorizar o Ministério da Justiça, através do Instituto de Gestão Financeira e de Infra-Estruturas da Justiça, IP, a abrir procedimento destinado à adjudicação da empreitada de concepção-construção do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo. C - Em 1-01-2009, deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa a acção administrativa especial intentada pelos requerentes contra A Presidência do Conselho de Ministros, onde se formula o seguinte: “PEDIDO Nestes termos e nos mais de direito que doutamente se suprirão, vem requerer-se a V.ª que se digne, Declarar a Nulidade da Resolução do Conselho de Ministros n.° 13/2009, 28 de Janeiro de 2009, foi publicada no Diário da República 1ª série, N.° 19 a pág. 570, que “suspende parcialmente o Plano Director Municipal de Almeirim, pelo prazo de três anos, com vista à concepção construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo bem como Declarar a Nulidade de todos os actos e procedimentos subsequentes relativos à implantação do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo, na Herdade dos …, Freguesia de …, Concelho de Almeirim; dada manifesta ilegalidade da Resolução do Conselho de Ministros nº 13/2009 de 28 de Janeiro de 2009.” III. Pretendem os requerentes com o presente processo cautelar obter, ao abrigo do artigo 112, n.° 2, al.s a) e f), do CPTA, o decretamento de dois tipos de providências cautelares: uma conservatória - suspensão da eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.° 13/2009; outra antecipatória - intimação do requerido para se abster de praticar qualquer acto cujo conteúdo ou efeito se relacione com a implantação do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo na Herdade dos …, freguesia de …, Concelho de Almeirim. Nos termos conjugados dos artigos 112.°, n.° 1, e 120°, n.° 1, al.s a), b) e c), e n.° 2, todos do CPTA, as providências cautelares, desde que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir (art.° 112, n.° 1) poderão ser decretadas se, cumulativamente, se verificar um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular naquele processo e, no caso de providências conservatórias, não existam circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito - art° 120, n.° l, al. b) - ou, no caso de providências antecipatórias, seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente - art.° 120, n.° 1, 1. c); necessário se torna, ainda, que, ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão não se mostrem superiores aos que podem resultar da sua recusa (art° 120, n.° 2). A possibilidade de concessão das providências cautelares visa evitar que um julgamento, naturalmente mais demorado, da questão em litígio no processo principal não provoque ao seu requerente uma situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter à situação que teria se a ilegalidade não tivesse sido cometida, determinando a inutilidade da sentença nele proferida - cfr. acórdãos de 10 de Novembro de 2005, Proc. n.° 862/05, de 24 de Novembro de 2004, Proc. n.° 1011/04, e de 26 de Outubro de 2006, Proc. n.° 1013A/06. Importa antes de mais relembrar que a acção principal intentada pelos requerentes, da qual este processo é dependente (art° 113 CPTA) tem por objecto a Resolução do Conselho de Ministros n.° 13/2009, transcrita em supra II.A, e nela o único pedido formulado é a declaração de nulidade dessa mesma Resolução bem como de “todos os actos e procedimentos relativos à implantação do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo na Herdade dos …, freguesia de …, Concelho de Almeirim”. O primeiro requisito de que a lei faz depender a concessão das providências cautelares é o da sua instrumentalidade, isto é a providência requerida têm de se mostrar adequada para assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, isto é “deve apresentar-se como um meio de, prevenindo o periculum in mora, garantir antecipada e adequadamente que a hipotética procedência da acção principal não será vã e antes permitirá atingir, no todo ou em parte, os fins jurídicos e práticos por ela visados em última análise”- acórdão de 10-05-07, Proc.° n.° 210/07. No presente processo, os requerentes solicitam, além do mais, a intimação da entidade requerida - Presidência do Conselho de Ministros - para se abster” de praticar qualquer acto cujo conteúdo ou efeito se relacione com a implantação do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo na Herdade dos …, freguesia de …, Concelho de Almeirim ...”, “ de modo a que cessem de imediato toda a actividade e todos os actos e procedimentos” relativos à implantação daquele Estabelecimento. Tal medida cautelar que, com o actual CPTA passou a ser possível deduzir contra a Administração, tem enquadramento legal na al. f), do n.° 2, do artigo 120, do citado código, que entre o elenco exemplificativo que ali enumera, prevê a “intimação para a adopção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular, designadamente de um concessionário, por alegada violação ou fundado receio de violação de normas de direito administrativo”. No caso em análise os requerentes formulam o pedido de intimação de uma forma vaga e genérica que conduz, como alega o requerido, a uma indeterminação do seu objecto, o qual pela própria natureza da medida exige que se especifique concretamente qual a concreta conduta que se pretende que o requerido adopte ou se abstenha de praticar. Por outro lado, atentos os termos da acção principal proposta em especial o pedido formulado - declaração de nulidade de actos administrativos -, não se vê de que modo seja indispensável ou necessário para assegurar o efeito visado na acção o decretamento da requerida intimação. Na verdade a eventual declaração de nulidade da Resolução e (ou) dos actos e procedimentos genericamente referidos no pedido produzirá todos os efeitos próprios - o acto nulo não produzirá quaisquer efeitos (artigo 134, n.° 1, do CPTA) - independentemente da adopção da requerida medida. Como escrevem Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos”, pag. 569, “a intimação para um comportamento poderá configurar-se como a medida cautelar típica da acção de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos mencionada no artigo 37°, n.° 2, alínea c), ou da acção de condenação ao cumprimento de deveres de prestar, a que se refere o artigo 37°, n.° 2, alínea e), sendo adequada a assegurar a realização provisória da pretensão que está em causa. Esta medida cautelar tem, assim, um campo de aplicação próprio quando se trate de obrigar um órgão administrativo a pagar certo montante, a entregar certa coisa, a prestar certo facto a praticar ou abster-se de praticar certo comportamento...”. Ora, na acção principal não é formulado qualquer pedido de condenação do Réu a abster-se de praticar quaisquer actos ou comportamentos. Assim, deve ter-se por inverificado aquele requisito da instrumentalidade uma vez que a tutela provisória pretendida com a providência cautelar não irá ser objecto de qualquer pronúncia naquela acção, pois que nela não foi formulado qualquer pedido com tal objecto - cfr. acórdão de 27-04-2006, Proc.° n.° 19106 -, pelo que o pedido de intimação formulado pelos requerentes, terá de ser indeferido - art.°s 112, n.° 1, e 113, n.° l, do CPTA. Os requerentes solicitam, também, o decretamento da suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.° 13/2009. Tal Resolução determina a suspensão, por três anos, dos n.° 8, 9 e 10, do artigo 6°, e do n.° 7.1.2, do artigo 7 do PDM de Almeirim, a qual “tem por objectivo a concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo”. Alegam os requerentes que tal decisão é ilegal por violação de diversas normas de direito administrativo, e que a providência que requerem visa evitar que se proceda ao abate de “milhares de sobreiros” o que, a acontecer, provocará prejuízos de difícil reparação para o ambiente e para a saúde e qualidade de vida das populações, criando uma situação de facto consumado insusceptível de ser reposta em caso de procedência da acção principal. Não se mostrando manifesta a falta de fundamento da acção principal, importa averiguar se se verificam os pressupostos para o deferimento da providência conservatória requerida: “ fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (art.° 120, n.° 1, al. a), do CPTA.). Há, pois que verificar se a execução do acto suspendendo provoca os alegados prejuízos de difícil reparação para os interesses que os requerentes visam assegurar no processo principal. Na verdade, a suspensão só será de conceder se for certo que a imediata execução do acto constitui uma causa, ao menos presumível ou provável, da alegada ofensa (dificilmente reparável) daqueles interesses - cfr. acórdão de 31-10- 2007, Proc.° n.° 741/07. No caso em apreço o acto suspendendo - Resolução n.° 13/2009 - limita-se a decretar a suspensão dos números 8, 9 e 10, do artigo 6°, e o n.° 7.1.2, do artigo 7°, do PDM de Almeirim, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 48/83, de 1-06, e publicado no DR, I Série-B, de 1-06-1993, cujo teor é o seguinte: Artigo 6° Áreas rurais …. 8 - Carecem de licença municipal as seguintes acções: As construções de natureza agrícola ou habitacional. Todas as acções previstas no âmbito dos Dec. -Lei 139/89, de 29 de Abril e Dec. - Lei 343/75, de 3 de Julho. Destruição do revestimento vegetal que não tenha fins agrícolas. Aterros ou escavações que alterem o relevo natural e as camadas de solo arável. Depósitos de sucata, entulhos combustíveis e outros de idêntica natureza. Jogos ou desportos públicos. Áreas permanentes de estacionamento público de veículos. Parques de campismo e de caravanismo. 9 - Nas áreas rurais, apenas serão admitidos edifícios de habitação destinados ao proprietário do terreno desde que o mesmo não possua outra habitação no concelho, nem condições económicas para a ter em áreas urbanas. 10 - A construção de novos edifícios nas áreas rurais, ficam sujeitos às seguintes condições gerais: O afastamento mínimo dos edifícios habitacionais e os seus anexos deverão ser os seguintes, relativamente às suas extremas da propriedade: Frente - 10 metros Laterais - 5 metros até à profundidade de 30 metros A partir desta propriedade poderão construir-se instalações destinadas a actividades agrícolas no limite do lote desde que a sua altura não exceda 4 metros. Para maiores alturas mantém-se a distância dos 5 metros referidos. Altura máxima dos edifícios - 6,5 metros • Habitações - 2 Pisos • Instalações agrícolas - 1 Piso Exceptuam-se os silos, depósitos de água e instalações especiais, tecnicamente justificadas. c) O índice máximo de construção (relação entre área bruta construída e a área da propriedade), será de 15%, não podendo a habitação exceder 5%. Não se contabilizam nesta área as instalações de estufas e agro-pecuária. d) Nas propriedades que abranjam simultaneamente terrenos da RAN, REN, áreas de protecção e “outros terrenos agrícolas”, as construções só podem ser feitas nestes últimos. Artigo 7º Áreas de protecção e enquadramento 7.1.2 - Nestas áreas são proibidas todas as actividades susceptíveis de danificar quaisquer valores desse património (florístico, faunístico, paisagístico, geológico, etc.) e designadamente: O abate de árvores sem expressa autorização Municipal, sendo no caso de sobreiros e azinheiras autorização da Direcção Geral de Florestas e no caso de árvores de interesse público autorização da Direcção Geral do Património Edificado. Alteração da morfologia do terreno com abertura de caminhos (excepto os previstos no PDM), construção de edifícios, instalações de linhas de transporte de energia e telefónicas. Depósito de sucata, entulho, combustíveis, etc., materiais e outros de idêntica natureza. Prática de campismo fora dos locais para tal designados pela Câmara Municipal. Colocação de painéis publicitários. Há que recordar que o está em causa é a Resolução n.° 13/2009, a qual, como dela expressamente resulta, foi proferida na sequência de uma anterior - a n.° 118-B/2008 - que conferiu ao Ministério da Justiça autorização para abrir o competente procedimento administrativo com vista à concepção e construção do EPVT. Assim, quer a concepção, que implica a concreta implantação no solo bem o projecto de arquitectura e especialidades, quer a construção do Estabelecimento serão objecto desse procedimento tutelado e dirigido pelo Ministério da Justiça. O que os requerentes alegam como fundamento da requerida suspensão de eficácia do acto administrativo em causa é que “têm um fundado receio da constituição de uma situação de “facto consumado” temendo a “produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que pretendem ver reconhecidos no processo principal”, o impedimento do abate de milhares de sobreiros, com idades médias acima dos 100 anos”. Ora, conforme resulta do teor das disposições suspensas, supra transcritas, a execução do acto administrativo contido na Resolução n.° 13/2009, tem como único efeito o facto de tais normas deixarem de ter aplicação, isto é que o eventual abate de sobreiros deixa de estar sujeito a autorização municipal e da Direcção Geral das Florestas, ali previstas - cfr. pontos 8, do art.° 6, e 7.1.2, do art.° 7, do PDM de Almeirim. Tal acto nunca terá, pois, a potencialidade de causar qualquer dos prejuízos invocados pelos requerentes ou de criar uma situação que em caso de procedência da acção principal a tome inútil por ser difícil ou impossível reconstituir a situação que existiria não fosse a ilegalidade eventualmente cometida. Por outro lado, o abate dos sobreiros continuará sujeito aos condicionalismos impostos pela legislação própria que estabelece a protecção desse espécie vegetal – DL nº 11/97 , de 14-01, e DL n.° 169/2001 , de 25-05 -, não tendo aquela Resolução como efeito qualquer autorização para abater tais arvores á margem dos pressupostos exigidos por aqueles diplomas. Acresce que a construção do EPVT só poderá vir a causar um eventual e futuro abate de sobreiros findo o procedimento de concepção/construção que, como se disse, está a cargo do Ministério da Justiça, a seguir os seus termos. Só após a decisão final de tal procedimento que aprove a concepção do projecto de concepção e construção do Estabelecimento é que, eventualmente, será legítimo recear a produção dos alegados prejuízos irreparáveis ou da criação potencial de uma situação de facto consumado. Os danos invocados, para além de incertos - dependem do projecto elaborar e a aprovar, do qual não há nos autos qualquer notícia - seriam, pois, sempre futuros e hipotéticos. Daqui se conclui que como efeito directo da execução do acto suspendendo não resulta qualquer lesão ou perigo imediato de lesão para a manutenção dos sobreiros; isto é, não ocorre qualquer causalidade entre o acto suspendendo e o dano invocado pelos requerentes. Por tudo o que fica exposto se conclui que se não verifica, o requisito do periculum in mora, já que não só o decretamento da providência requerida se não mostra necessária para assegurar a utilidade da eventual decisão favorável a proferir na acção principal, como também dela não resultam os prejuízos invocados pelos requerentes, razão por que não se verifica o requisito previsto na al. b), do n° 1, do artigo 120, do CPTA. Assim, face á natureza cumulativa dos requisitos enumerados nos n.°1, al. b) e n.° 2, do citado artigo 120° - cfr. acórdão de 8-01-2009, Proc.° n.° 813/08 - tanto basta para concluir pela denegação da providência conservatória requerida, tornando-se desnecessária, por inútil, a averiguação da existência do pressuposto a que alude o n.° 2, da mesma disposição legal (ponderação de interesses). IV. Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em indeferir os pedidos de intimação e de suspensão de eficácia formulados pelos requerentes. Sem custas, por isenção (art.° 2°, n.° 1, al. d), do CCJudiciais). Lisboa, 5 de Agosto de 2009. – Freitas Carvalho (relator) – Brandão de Pinho – Políbio Henriques.