Quem foi o relator do acórdão 01617/02?

O relator foi Políbio Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01617/02?

O acórdão foi proferido em 08 de julho de 2003.

01617/02 - STA

Sumário

I - Não é uma mera aparência de acto o despacho do presidente da câmara aposto sobre um requerimento de alteração de projecto de obras e que indefere o pedido. Tal acto existe no mundo natural e, no campo jurídico, não é um mero quid que se pretende fazer passar por acto administrativo, uma vez que tendo conteúdo, autoria certa, consubstanciando uma manifestação de vontade da Administração e provindo da autoridade a quem foi dirigida a pretensão, não lhe falta nenhum dos elementos estruturais que o permitam identificar como acto administrativo. II - A notificação é requisito da eficácia do acto administrativo notificado e as irregularidades daquele acto de comunicação não são fonte autónoma de invalidade do acto administrativo. III - No caso de errada identificação do autor do acto recorrido, se a questão da legitimidade passiva está já definitivamente firmada por decisão sobre a qual se constituiu caso julgado formal, não há lugar ao convite, previsto no art. 40º n° 1, al. a) LPTA, para correcção da petição.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A..., identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho de 11 de Outubro de 1990 do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais. Por sentença de 2002.04.19 foi declarado inexistente o acto impugnado. Inconformada, a autoridade contenciosamente recorrida interpõe recurso jurisdicional dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: I. A douta decisão recorrida, considera, que o acto notificado, contenciosamente impugnado através do presente recurso é juridicamente inexistente, não obstante a sua aparência de acto, ter produzido efeitos jurídicos como se de um verdadeiro acto se tratasse; II. O acto recorrido é o despacho proferido em 11/10/90, que indeferiu o requerimento apresentado pelo Recorrente em 14/05/90, pedido de alteração ao projecto e licença de construção nº 1671/88; III.A douta decisão recorrida não tomou em consideração todos os elementos constantes do processo instrutor, os quais, a terem sido considerados implicariam necessariamente uma decisão diferente da que afinal veio a ser proferida; IV.Contrariamente ao referido na alínea d) não foi apresentado pelo recorrente qualquer pedido em 25 de Junho de 1990, e, a informação datada de 25/05/90, recaiu sobre o pedido de alterações formulado em 14/05/90, não correspondendo por isso à verdade, o constante na alínea f); V. A douta decisão recorrida é por isso passível de reforma, nos termos do disposto no artigo 669º, nº 2, alínea b) do Código de Processo Civil, o que desde já se requer; VI.O despacho proferido pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Cascais, é perfeitamente válido, a notificação que foi enviada ao Recorrente é que identifica erradamente o autor do acto; VII.“O acto inexistente é um quid que se pretende fazer passar por acto administrativo, mas a que faltam certos elementos estruturais constitutivos que permitem identificar um tipo legal de acto administrativo” (In Freitas do Amaral “Curso de Direito Administrativo – Vol. II); VIII.Parece-nos, que no caso vertente não estamos perante uma situação de inexistência. Na verdade, há apenas irregularidade na notificação do acto, a qual identifica erradamente o autor do acto; IX.O despacho do Sr. Presidente praticado em 11 de Outubro de 1990, que indeferiu o pedido de alterações ao projecto e licença de construção nº 1671/88, encontra-se apto a produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, sendo o mesmo conforme a ordem jurídica; X. A notificação dos actos administrativos é um requisito de eficácia e não um requisito de validade desses actos; XI.A “eficácia” é a efectiva produção de efeitos jurídicos, a projecção na realidade da vida dos efeitos jurídicos que integram o conteúdo de um acto administrativo; XII.Sendo a notificação um requisito de eficácia, a sua falta ou a sua irregularidade não pode conduzir à invalidade do acto. Se o acto está perfeito e é válido, assim continuará; o que lhe falta é a aptidão para produzir efeitos. Não é eficaz e não opera a caducidade do efeito impugnatório enquanto todos esses elementos não forem levados ao conhecimento do interessado; XIII.Nesta conformidade e, porque a notificação é um mero acto instrumental, obviamente diferente do acto notificado e, o seu conteúdo nunca poderá interferir com a validade desse mesmo acto, a consequência da irregularidade da notificação nunca poderá ser a inexistência do acto proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal; XIV.Por outro lado e, uma vez que o Sr. Vereador não praticou qualquer acto, muito menos susceptível de lesar os direitos ou interesses do recorrente, a decisão teria sempre que ser a rejeição do presente recurso por falta de objecto; XV.A douta decisão violou assim os artigos 68º, 127º, 130º. nº 2. 133º e 134º do CPA, bem como o artigo 30º da LPTA, 57º nº 4 do RSTA e ainda o artigo 268º nº 4 da CRP; XVI.A douta decisão recorrida é também nula, nos termos do artigo 668º, nº 1, alínea a), do Código de Processo Civil, na medida em que a mesma não especifica os fundamentos de facto e de direito, que a fundamentam; XVII.Não esclarece nomeadamente, quais os efeitos lesivos que a notificação em questão poderá ter provocado na esfera jurídica do Recorrente; XVIII.Não se percebendo também o que levou o Tribunal a concluir pela existência de dois actos, quando na verdade existe um único acto, que é o proferido pelo Sr. Presidente da Câmara em 10 de Outubro de 1990.” O impugnante contencioso apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões: 1ª. O despacho de indeferimento recorrido, da autoria do Senhor Vereador do Pelouro de Urbanismo e da Construção, apesar de não existir no processo administrativo e de nunca ter sido praticado, foi objecto de notificação ao aqui recorrido, criando-se desse modo, uma aparência factual da existência do acto notificado (aliás, até o Senhor Vereador que chegou a afirmar nos autos ser o autor desse despacho – v. fls. 2 [pág. 3] das contra-alegações de recurso contencioso da entidade recorrida) 2ª. O referido despacho aparente, corresponde a uma decisão final num procedimento de licenciamento de obras, operando nos termos da lei a extinção desse procedimento (cf. art. 106º do CPA), com o consequente arquivamento do processo e a inviabilização da pretensão do requerente, com os inerentes reflexos negativos daí resultantes para a esfera jurídica do aqui recorrido. 3ª. Resultando provado que o despacho de indeferimento recorrido, apesar de ter sido objecto de notificação ao requerente, não existe no processo administrativo e nunca foi praticado, deve o Tribunal declarar a inexistência jurídica dessa aparência de acto e não rejeitar o recurso por falta de objecto (cf., entre outros, os Ac. da 2ª Subsecção do CA do STA, de 19/11/96, no Proc. nº 39410, in www.dgsi.pt e, no mesmo sentido, os Acs. do STA, da 1ª Secção do CA de 22/11/79, no Proc. 12248, in Ap.D.R. de 28/02/84, pág. 3245 e www.dgsi.pt da 1ª Secção do CA, de 04/12/80, no Proc.12078, in Ap. D.R. de 30/05/85, pág. 4924 e www.dgsi.pt, do Trib. Pleno, de 22/04/81, no Proc. 11807, in Acs. Dout. 236-237/1083 e www.dgsi.pt. da 1ª Secção do CA, de 17/05/82, no Proc.14209, in Ap. D.R. de 10/12/85, pág. 2035 e www.dgsi.pt , da 2ª Secção do CA, de 19/04/88, no Proc. 22655, in Ap. D.R. de 20/01/94, pág. 1928 e www.dgsi.pt.) 4ª. Ao declarar a inexistência jurídica do acto recorrido atendendo aos efeitos lesivos que a aparência desse acto causou na esfera jurídica do recorrente, a sentença recorrida não enferma de qualquer ilegalidade, tendo decidido em conformidade com a lei e na esteira de jurisprudência pacífica do STA, pois “a aparência jurídica de acto conduz não à rejeição do recurso mas antes a declaração da inexistência jurídica do acto aparente, de conhecimento oficioso” (v. Ac. da 2ª Subsecção do CA do STA, de 19/11/96, no Proc. nº 39410, in www.dgsi.pt. e, no mesmo sentido, os Acs. do STA, da 1ª Secção do CA de 22/11/79, no Proc.12248, in Ap. D.R. de 28/02/84, pág. 3245 e www.dgsi.pt, da 1ª Secção do CA, no Proc. 12078, in Ap. D.R: de 30/05/85, pág. 4924 e www.dgsi.pt, do Trib. Pleno, de 22/04/81, no Proc. 11807, in Acs. Dout. 236-237/1083 e www.dgsi.pt., da 1ª Secção do CA, de 17/05/82, no Proc. 14209, in Ap. D.R. de 10/12/85, pág. 2035 e www.dgsi.pt., da 2ª Secção do CA, de 19/04/88, no Proc. 22655, in Ap. D.R. de 20/01/94, pág. 1928 e www.dgsi.pt). 5ª. A argumentação do Senhor Vereador recorrente pretende configurar “o acto recorrido” como se este fosse, ou devesse ser, o acto exarado sobre o requerimento de 14/06/90, supostamente da autoria do Senhor Presidente da Câmara, quando é certo que o acto objecto do presente recurso está perfeitamente definido nos autos (o despacho que foi notificado, da autoria do Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo), assim como a legitimidade passiva do Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo se encontra há muito assente nos autos e com valor de caso julgado. 6ª. O acto a que se refere o Senhor Vereador recorrente nas alegações de recurso como sendo da autoria do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais, que não é da autoria do Senhor Vereador como este mesmo afirma, também não se afigura ser da autoria do Senhor Presidente da Câmara, sendo manifestas as diferenças entre a assinatura que aí consta exarada e as assinaturas do Senhor Presidente que constam de outros documentos contemporâneos juntos aos autos (cf., a título de exemplo, procuração a fls. 26 dos autos, documentos juntos a fls. 61 e ss, despachos exarados sobre os requerimentos apresentados em 25 de Maio de 1987 e em 8 de Janeiro de 1988 e Alvará de Licença nº 1427, de 2 de Maio de 1990). 7ª. Ao contrário do pressuposto nas alegações de recurso do Senhor Vereador recorrente, o Tribunal a quo não declarou “a inexistência do acto proferido pelo Senhor Presidente da Câmara” – nem o poderia ter feito uma vez que tal acto não é objecto do presente recurso – antes tendo declarado a inexistência jurídica do despacho do Senhor Vereador do Pelouro (despacho recorrido). 8ª. Improcedem as conclusões da alegação de recurso, devendo manter-se o decidido na douta sentença recorrida.” O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “ Verifica-se que o despacho recorrido é o despacho de 11.10.90, que indeferiu o requerimento de 14.05.90, apresentado pelo recorrente particular, e que corporizava um pedido de alterações ao projecto, antes aprovado, pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais, por despacho de 25.08.87, e cuja licença de construção nº 1761 foi emitida em 01.06.88. Aquele despacho recorrido, de 11.10.90, é do seguinte teor: «Indefiro, nos termos da informação da DST» e desta informação consta: «a solução proposta agrava significativamente a volumetria aprovada. Assim, não sendo respeitadas as condicionantes da zona H2 - excesso de número de pisos - excesso de área de construção, julga-se de indeferir» Constata-se também que o despacho em causa é do Presidente da Câmara e não do Vereador do Pelouro do Urbanismo e da Construção, cuja autoria foi, erradamente, transmitida ao ora recorrido particular. Assim, em nosso entender, o acto de que este recorre tem conteúdo, existe e possui aptidão para produzir efeitos jurídicos. Porém, a efectiva produção desses efeitos, ou seja a sua eficácia, depende da sua notificação ao interessado, a qual ocorreu de forma irregular. Deste modo, não se estando perante uma situação de inexistência do acto impugnado, afigura-se-nos que o recurso jurisdicional merece provimento, nesta parte.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. 2.1. Na sentença recorrida deram como provados os seguintes factos: a) Em 25 de Maio de 1987 o ora recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais a aprovação de um projecto e o licenciamento da construção de um prédio que pretendia edificar no lote de terreno, de que é proprietário, situado na R. de ..., no Estoril, município de Cascais, b) Por despacho de 25 de Agosto de 1987 o Presidente da Câmara Municipal de Cascais aprovou o projecto apresentado, tendo a respectiva licença, com o nº 1671, sido emitida em 1.6.1998. c) Em 14/05/90 o ora recorrente requereu a aprovação de um projecto de alterações que pretendia realizar no referido prédio, tendo junto a respectiva memória descritiva e plantas; d) A CMC não notificou ao recorrente qualquer decisão sobre o pedido apresentado em 14 de Maio de 1990; e) Em 17 de Setembro de 1990 o ora recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais que lhe fosse concedida a respectiva licença, uma vez que se verificava o deferimento tácito de tal pedido; f) Sobre o requerimento referido em a) recaiu a seguinte informação, datada de 25.05.90. A solução proposta agrava significativamente a volumetria aprovada. Assim, não sendo respeitadas as condicionantes da zona H2 - excesso de número de pisos - excesso de área de construção, julga-se de indeferir. g) E em 26.09.90 foi lavrada a seguinte informação: à P.A.P., para serem consultados os Peritos (?) Jurídicos, tendo em atenção que de acordo com a informação de 19.05.90, não é respeitado no Plano de Urbanização da Costa do Sol; h) Em 10.10.90 a DST lavrou a seguinte informação: De acordo com a informação de 26.09.90 o projecto não cumpre o PUCS, pelo que, ao abrigo da al. a), ponto 1, artº 15º do DL 166/70, não deverá merecer aprovação, por excesso do número de pisos e área de construção; i) Em 19 de Outubro de 1990, o recorrente foi notificado de que o requerimento nº 3415/90, apresentado em 14 de Maio de 1990, foi indeferido por despacho de 11 de Outubro de 1990, do Vereador do Pelouro, com subdelegação de poderes do Presidente da Câmara, com o seguinte fundamento: “O projecto não cumpre o PCUS, por excesso de número de pisos e área de construção (ao abrigo da al. a), ponto 1, artº 15º do D.L. nº 166/70” Por sobre o requerimento referido em c) foi aposto o seguinte despacho: ”INDEFERIDO nos termos da informação da DST. 11 do 10 de 1990 O PRESIDENTE seguido de uma assinatura j) Em reunião de 18 de Janeiro de 1980 a CMC deliberou delegar competência no Presidente da Câmara para conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como aprovar os respectivos projectos, nos termos da lei (fls. 61 e ss.); k) Por despacho nº 8/90, de 22/01/90, o Presidente da Câmara subdelegou essas competências no Vereador do Pelouro do Urbanismo e Planeamento Urbanístico. 2.2. 2.2.1. Nas conclusão XVI a XVIII da sua alegação a autoridade ora recorrente critica a sentença por esta padecer da nulidade prevista no art. 668º, nº 1, al. b) do C.P.C., “na medida em que a mesma não especifica os fundamentos de facto e de direito que a fundamentam” Mas não tem razão. Como é jurisprudência unânime deste Supremo Tribunal, só a falta absoluta de motivação e não a fundamentação deficiente, errada ou incompleta, determina a nulidade prevista na al. b) do nº 1 do art. 668º do C.P.C. (vide, por todos os acórdãos de 1998.02.25 – recº nº 39 169, de 2001.09.27 – recº nº 47 332, de 2001.02.21 – recº nº 45 535 e de 2001.01.30 – recº nº 46 838). Ora, é manifesto que, como decorre da exposição do ponto seguinte deste aresto, a omissão integral de fundamentação não ocorre na sentença impugnada. Improcedem, assim, estas conclusões da alegação da recorrente. 2.2.2. O recurso contencioso de anulação tem por objecto o despacho de 11 de Outubro de 1990 do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais. Por sentença de 1991.07.15, a fls. 79/87, o Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa ordenou o desentranhamento da contestação que a Câmara Municipal de Cascais havia apresentado, por não ser esta a autoridade recorrida e anulou o acto recorrido por se ter fundado no Plano de Urbanização da Costa do Sol, que considerou ineficaz. Interposto recurso dessa decisão, por acórdão deste Supremo Tribunal de 1993.04.27, a fls. 177/185, foi a sentença confirmada quanto ao desentranhamento da contestação e revogada na outra parte, tendo-se julgado que o Plano de Urbanização da Costa do Sol era eficaz e que, por consequência, a sentença enfermava de erro de julgamento. E, como havia outros motivos de ilegalidade do acto invocados pela recorrente, foi ordenada a baixa dos autos ao TAC para deles conhecer. A sentença ora recorrida foi proferida em obediência ao acórdão de fls. 177 e seguintes. Vejamos o que nela se decidiu, nos termos que se transcrevem: “Conforme decorre da matéria de facto provada, o recorrente submeteu à apreciação da CMC um projecto de alteração em 14/05/90, sobre o qual foi proferida decisão indeferindo-o [al. m)]. Porém, o acto que lhe foi notificado, embora tendo o mesmo sentido decisório (indeferimento), não é de idêntico conteúdo. E, parece, não será também da autoria da autoridade recorrida, ao invés do que se quis fazer crer na notificação. Sintomático disso é não ter sido junto aos autos documento corporizando tal acto, caso existisse, tal com como foi ordenado por nosso anterior despacho. Pois bem. Decorre do disposto no art. 68º, nº 1., al. a), do CPA, que da notificação dos actos administrativos deve constar o texto integral do acto, expressão que compreende os fundamentos deste, o que significa que se a decisão for de concordância com anterior parecer, informação ou proposta, também estes devem fazer parte do conteúdo obrigatório da notificação. Mas isso pressupõe que entre a notificação e o acto haja uma relação de identidade, isto é, da notificação não pode constar nem mais nem menos do que consta do acto efectivamente praticado. No caso em apreço tal não sucede. Com efeito, entre o conteúdo do "acto" notificado e o do acto efectivamente praticado apenas existe similitude quanto ao sentido da decisão. Por isso impõe-se concluir que o acto notificado, contenciosamente impugnado através do presente recurso, é juridicamente inexistente, não obstante, na sua aparência de acto, ter produzido efeitos jurídicos como se de um verdadeiro acto se tratasse. E são precisamente esses efeitos que nos levam, não obstante essa inexistência jurídica, a considerar que o presente recurso não pode ser rejeitado por falta de objecto (artº 57°, § 4°, do RSTA), e que, outrossim, aquela deve ser declarada devido aos efeitos lesivos que provocou na esfera jurídica do recorrente (artº 268°, nº 4, da CRP). IV – Decisão Pelo exposto, tudo visto e ponderado, declaro inexistente, nos termos expostos, o acto impugnado.” A autoridade contenciosamente recorrida, ora recorrente, discorda desta decisão, alegando, no essencial (conclusões VI. a XV.), que (i) o acto praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais é perfeitamente válido, (ii) a notificação enviada ao Recorrente é que identifica erradamente o autor do acto, (iii) aquela é um requisito de eficácia e não de validade do acto, (iv) a consequência da irregularidade da notificação nunca poderá ser a inexistência do acto proferido pelo Presidente da Câmara e que (v) uma vez que o Vereador não praticou qualquer acto, a decisão teria sempre de ser a rejeição do recurso por falta de objecto. Ora, é inequívoco que a vontade impugnatória do recorrente contencioso, como decorre dos termos da petição inicial, é dirigida contra o acto administrativo que lhe indeferiu o seu pedido de alteração ao projecto de obras, antes aprovado, por despacho de 1987.08.25, do Presidente da Câmara Municipal de Cascais. Certo é, também, como resulta do probatório, que o pedido foi indeferido por despacho de 11 de Outubro de 1990, exarado, pelo Presidente, sobre o requerimento do interessado. Sucedeu, contudo, que esse despacho foi notificado ao requerente com autoria erradamente atribuída ao Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais. Neste quadro, o acto lesivo para o impugnante contencioso, que projecta efeitos negativos na sua esfera jurídica, é o acto de 11 de Outubro de 1990, do Presidente da Câmara Municipal de Cascais. E esse acto tem, sem margem para dúvidas, existência real. Tem conteúdo decisório, correspondente a uma manifestação de vontade da Administração, tem suporte documental e forma escrita e provém da autoridade administrativa à qual havia sido formulada a pretensão, mais precisamente, o Presidente da Câmara Municipal de Cascais. Sendo assim, é inquestionável a sua existência no domínio do natural. Não se trata de uma mera ilusão, de uma mostra enganosa. E, no campo jurídico, não é um mero quid que se pretende fazer passar por acto administrativo mas ao qual faltem os elementos estruturais que o permitam identificar como tal (cf. Freitas do Amaral, “ Curso de Direito Administrativo”, p. 415). É o acto que extingue o procedimento administrativo iniciado pelo particular e que o lesa, indeferindo a sua pretensão. E tem toda a razão a autoridade ora recorrente na sua afirmação de que as irregularidades da notificação não se repercutem na validade do acto notificado. Na verdade, a notificação é um acto de comunicação ao destinatário, meramente integrativo da eficácia de um acto administrativo anteriormente praticado, na fase constitutiva do procedimento. É uma realidade distinta do acto notificado, que não é fonte autónoma de invalidade do acto administrativo, mas simples requisito da respectiva eficácia (vide, entre outros os acórdãos STA de 2000.04.06 – recº nº 43 522, de 2000.05.04-recº nº 45 905, de 2001.01.18- recº nº 46 766 e de 2003.01.21 – recº nº 44 491) Portanto, procedendo as conclusões VI. a XIII. da sua alegação, concluímos que o acto recorrido não é juridicamente inexistente e que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento. 2.2.3. Todavia, não procede já a conclusão XIV. na qual alega que, uma vez que o Vereador não praticou qualquer acto, a decisão teria sempre de ser a rejeição do recurso por falta de objecto. Como vimos, a pretensão do recorrente contencioso foi indeferida pelo despacho de 11 de Novembro de 1990 do Presidente da Câmara Municipal de Cascais e o impugnante contencioso elegeu esse acto como objecto do recurso contencioso, não obstante a errada imputação da sua autoria ao Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais. Portanto o recurso foi dirigido contra um verdadeiro acto administrativo e continua a ter objecto, uma vez que o acto impugnado ainda não foi varrido da ordem jurídica. 2.2.4. A falta de coincidência entre o autor do acto e a autoridade recorrida é, porém, susceptível de relevar em sede do pressuposto processual relativo à legitimidade passiva para o recurso contencioso de anulação e, porque o erro seria manifestamente desculpável, poderia, dar lugar ao convite do recorrente contencioso para corrigir a petição inicial, nos termos do disposto no art. 40º, nº 1, al a) da LPTA. Contudo, no caso em apreço, temos de ter em conta que a (i) sentença do TAC, a fls. 79 e ss., nada disse acerca da legitimidade, mas conheceu do mérito, que (ii) no recurso interposto dessa sentença não foi suscitada a questão e que (iii) no acórdão deste Supremo Tribunal, a fls. 177 e ss., na apreciação da decisão que ordenara o desentranhamento, ficou dito o seguinte: “A questão situa-se no pressuposto processual relativo às partes no recurso contencioso, ou recurso directo de anulação, o da legitimidade passiva, aqui com o efeito cominatório fixado no art. 840º do Código Administrativo (o de que “a falta de contestação importa confissão dos factos articulados pelo recorrente”). E, quanto a esse pressuposto, não oferece dúvidas que a legitimidade passiva radica no autor do acto administrativo impugnado, a “autoridade recorrida” referenciada nos artigos 43º e 44º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, colhendo-se dos artigos 36º, nº 1 al. c), 40º, nº 1, al. a) e 34º, a), outras referências ao “autor do acto impugnado” ou ao “autor do acto recorrido”. Daqui resulta que o legislador quis distinguir a pessoa colectiva de direito público a que diz respeito o acto administrativo e o órgão ou agente dessa mesma pessoa colectiva que o pratica, que é o seu autor, só este devendo figurar, do lado passivo, na relação processual, como parte legítima. Distinção que não está presente nas conclusões das alegações do Vereador recorrente, que fala em “pessoa colectiva Câmara Municipal de Cascais” ou em “autarquia local Câmara Municipal de Cascais”, quando a pessoa colectiva de direito público de base territorial é o município e a câmara municipal é o seu órgão executivo (ver, desde logo, a Constituição da República nos artigos 237º, nº 2, 238º nº 1, 245º, 250º e 252º). Só que não foi o órgão executivo – a câmara municipal – a praticar o acto administrativo em causa, desde logo, porque se não trata de deliberação como é próprio do órgão colegial, mas sim um membro desse órgão, o ora Vereador recorrente, invocando poderes subdelegados, claramente identificado na petição do recurso e nos documentos que a acompanharam (e também ele citado para o recurso, na sequência do despacho liminar a mandar citar “a autoridade recorrida nos termos dos arts. 43º e 44º da LPTA”). Tanto basta para se ver que não pode detectar-se aqui, como quer o Vereador recorrente, uma “mera irregularidade formal passível de sanação” ou um “lapso de identificação da autoridade recorrida na contestação”, face à clareza do articulado inicial e à correcção da citação. E de tal modo o Vereador se apercebeu do erro cometido que, na fase das alegações perante o juiz “a quo”, veio ele próprio apresentá-las, com procuração passada a advogado. Bem andou, pois, o Meritíssimo Juiz “a quo”, ao decidir, como decidiu, quanto ao desentranhamento da contestação apresentada pela Câmara Municipal de Cascais, que não é o órgão autor do acto administrativo questionado, não envolvendo a decisão a “violação dos artigos 20º, nº 1 e 18º da Constituição da República Portuguesa”, talqualmente indica o Vereador recorrente.” Ora, esta decisão expressa, julgando a câmara municipal parte ilegítima, com fundamento em que a legitimidade passiva, no recurso contencioso de anulação radica no órgão ou agente autor do acto recorrido e que este, neste caso, não tinha sido praticado pelo órgão colegial, mas sim por “um membro desse órgão, o ora Vereador recorrente”, comporta um outro julgamento, não declarado, mas que decorre necessariamente daquela, isto é, a decisão implícita que a parte legítima, do lado passivo, nos presentes autos, é o Vereador a quem vem imputada a autoria do acto impugnado. E tendo o aresto transitado em julgado, esta decisão é definitiva, constituindo caso julgado formal. Assim, há que entender que a legitimidade passiva se encontra plenamente assegurada pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais e que a lide se encontra estabilizada quanto a este pressuposto processual (cf. acórdão STA de 1994.10.18 – recº nº 34 556), não obstante o autor real do acto ser o Presidente da Câmara. Em suma: (i) o acto recorrido é um verdadeiro acto administrativo e não uma aparência de acto que deva ser declarada juridicamente inexistente, (ii) não há razão para rejeitar o recurso por falta de objecto, (iii) por decisão sobre a qual se constituiu caso julgado formal a legitimidade passiva está assegurada pela autoridade recorrida, (iv) não há lugar a convite para correcção da petição por errada identificação do autor do acto recorrido, (v) devendo os autos prosseguir para apreciar dos demais vícios, tendo em conta que o acto impugnado foi praticado pelo Presidente da Câmara e que é em função dessa autoria real que deve ser avaliada a respectiva validade. 3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, em revogar a sentença recorrida e em ordenar a baixa dos autos ao TAC para que aí sejam apreciados, nos termos indicados, os vícios alegados pelo recorrente contencioso e de que ainda se não conheceu. Custas pelo recorrente contencioso. Taxa de justiça: 100€ (cem euros) Procuradoria: 50€ (cinquenta euros) Lisboa, 8 de Julho de 2003. Polibio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira

Sumário

II- A notificação é requisito da eficácia do acto administrativo notificado e as irregularidades daquele acto de comunicação não são fonte autónoma de invalidade do acto administrativo.

III- No caso de errada identificação do autor do acto recorrido, se a questão da legitimidade passiva está já definitivamente firmada por decisão sobre a qual se constituiu caso julgado formal, não há lugar ao convite, previsto no art. 40º n° 1, al. a) LPTA, para correcção da petição.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A..., identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho de 11 de Outubro de 1990 do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais.

Por sentença de 2002.04.19 foi declarado inexistente o acto impugnado.

Inconformada, a autoridade contenciosamente recorrida interpõe recurso jurisdicional dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

I. A douta decisão recorrida, considera, que o acto notificado, contenciosamente impugnado através do presente recurso é juridicamente inexistente, não obstante a sua aparência de acto, ter produzido efeitos jurídicos como se de um verdadeiro acto se tratasse;

II. O acto recorrido é o despacho proferido em 11/10/90, que indeferiu o requerimento apresentado pelo Recorrente em 14/05/90, pedido de alteração ao projecto e licença de construção nº 1671/88;

III. A douta decisão recorrida não tomou em consideração todos os elementos constantes do processo instrutor, os quais, a terem sido considerados implicariam necessariamente uma decisão diferente da que afinal veio a ser proferida;

IV. Contrariamente ao referido na alínea d) não foi apresentado pelo recorrente qualquer pedido em 25 de Junho de 1990, e, a informação datada de 25/05/90, recaiu sobre o pedido de alterações formulado em 14/05/90, não correspondendo por isso à verdade, o constante na alínea f);

V. A douta decisão recorrida é por isso passível de reforma, nos termos do disposto no artigo 669º, nº 2, alínea b) do Código de Processo Civil, o que desde já se requer;

VI. O despacho proferido pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Cascais, é perfeitamente válido, a notificação que foi enviada ao Recorrente é que identifica erradamente o autor do acto;

VII. “O acto inexistente é um quid que se pretende fazer passar por acto administrativo, mas a que faltam certos elementos estruturais constitutivos que permitem identificar um tipo legal de acto administrativo” (In Freitas do Amaral “Curso de Direito Administrativo – Vol. II);

VIII. Parece-nos, que no caso vertente não estamos perante uma situação de inexistência. Na verdade, há apenas irregularidade na notificação do acto, a qual identifica erradamente o autor do acto;

IX. O despacho do Sr. Presidente praticado em 11 de Outubro de 1990, que indeferiu o pedido de alterações ao projecto e licença de construção nº 1671/88, encontra-se apto a produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, sendo o mesmo conforme a ordem jurídica;

X. A notificação dos actos administrativos é um requisito de eficácia e não um requisito de validade desses actos;

XI. A “eficácia” é a efectiva produção de efeitos jurídicos, a projecção na realidade da vida dos efeitos jurídicos que integram o conteúdo de um acto administrativo;

XII. Sendo a notificação um requisito de eficácia, a sua falta ou a sua irregularidade não pode conduzir à invalidade do acto. Se o acto está perfeito e é válido, assim continuará; o que lhe falta é a aptidão para produzir efeitos. Não é eficaz e não opera a caducidade do efeito impugnatório enquanto todos esses elementos não forem levados ao conhecimento do interessado;

XIII. Nesta conformidade e, porque a notificação é um mero acto instrumental, obviamente diferente do acto notificado e, o seu conteúdo nunca poderá interferir com a validade desse mesmo acto, a consequência da irregularidade da notificação nunca poderá ser a inexistência do acto proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal;

XIV. Por outro lado e, uma vez que o Sr. Vereador não praticou qualquer acto, muito menos susceptível de lesar os direitos ou interesses do recorrente, a decisão teria sempre que ser a rejeição do presente recurso por falta de objecto;

XV. A douta decisão violou assim os artigos 68º, 127º, 130º. nº 2. 133º e 134º do CPA, bem como o artigo 30º da LPTA, 57º nº 4 do RSTA e ainda o artigo 268º nº 4 da CRP;

XVI. A douta decisão recorrida é também nula, nos termos do artigo 668º, nº 1, alínea a), do Código de Processo Civil, na medida em que a mesma não especifica os fundamentos de facto e de direito, que a fundamentam;

XVII. Não esclarece nomeadamente, quais os efeitos lesivos que a notificação em questão poderá ter provocado na esfera jurídica do Recorrente;

XVIII. Não se percebendo também o que levou o Tribunal a concluir pela existência de dois actos, quando na verdade existe um único acto, que é o proferido pelo Sr. Presidente da Câmara em 10 de Outubro de 1990.”

O impugnante contencioso apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões:

1ª O despacho de indeferimento recorrido, da autoria do Senhor Vereador do Pelouro de Urbanismo e da Construção, apesar de não existir no processo administrativo e de nunca ter sido praticado, foi objecto de notificação ao aqui recorrido, criando-se desse modo, uma aparência factual da existência do acto notificado (aliás, até o Senhor Vereador que chegou a afirmar nos autos ser o autor desse despacho – v. fls. 2 [pág. 3] das contra-alegações de recurso contencioso da entidade recorrida)

2ª O referido despacho aparente, corresponde a uma decisão final num procedimento de licenciamento de obras, operando nos termos da lei a extinção desse procedimento (cf. art. 106º do CPA), com o consequente arquivamento do processo e a inviabilização da pretensão do requerente, com os inerentes reflexos negativos daí resultantes para a esfera jurídica do aqui recorrido.

3ª Resultando provado que o despacho de indeferimento recorrido, apesar de ter sido objecto de notificação ao requerente, não existe no processo administrativo e nunca foi praticado, deve o Tribunal declarar a inexistência jurídica dessa aparência de acto e não rejeitar o recurso por falta de objecto (cf., entre outros, os Ac. da 2ª Subsecção do CA do STA, de 19/11/96, no Proc. nº 39410, in www.dgsi.pt e, no mesmo sentido, os Acs. do STA, da 1ª Secção do CA de 22/11/79, no Proc. 12248, in Ap.D.R. de 28/02/84, pág. 3245 e www.dgsi.pt da 1ª Secção do CA, de 04/12/80, no Proc.12078, in Ap. D.R. de 30/05/85, pág. 4924 e www.dgsi.pt, do Trib. Pleno, de 22/04/81, no Proc. 11807, in Acs. Dout. 236-237/1083 e www.dgsi.pt. da 1ª Secção do CA, de 17/05/82, no Proc.14209, in Ap. D.R. de 10/12/85, pág. 2035 e www.dgsi.pt , da 2ª Secção do CA, de 19/04/88, no Proc. 22655, in Ap. D.R. de 20/01/94, pág. 1928 e www.dgsi.pt.)

4ª Ao declarar a inexistência jurídica do acto recorrido atendendo aos efeitos lesivos que a aparência desse acto causou na esfera jurídica do recorrente, a sentença recorrida não enferma de qualquer ilegalidade, tendo decidido em conformidade com a lei e na esteira de jurisprudência pacífica do STA, pois “a aparência jurídica de acto conduz não à rejeição do recurso mas antes a declaração da inexistência jurídica do acto aparente, de conhecimento oficioso” (v. Ac. da 2ª Subsecção do CA do STA, de 19/11/96, no Proc. nº 39410, in www.dgsi.pt. e, no mesmo sentido, os Acs. do STA, da 1ª Secção do CA de 22/11/79, no Proc.12248, in Ap. D.R. de 28/02/84, pág. 3245 e www.dgsi.pt, da 1ª Secção do CA, no Proc. 12078, in Ap. D.R: de 30/05/85, pág. 4924 e www.dgsi.pt, do Trib. Pleno, de 22/04/81, no Proc. 11807, in Acs. Dout. 236-237/1083 e www.dgsi.pt., da 1ª Secção do CA, de 17/05/82, no Proc. 14209, in Ap. D.R. de 10/12/85, pág. 2035 e www.dgsi.pt., da 2ª Secção do CA, de 19/04/88, no Proc. 22655, in Ap. D.R. de 20/01/94, pág. 1928 e www.dgsi.pt).

5ª A argumentação do Senhor Vereador recorrente pretende configurar “o acto recorrido” como se este fosse, ou devesse ser, o acto exarado sobre o requerimento de 14/06/90, supostamente da autoria do Senhor Presidente da Câmara, quando é certo que o acto objecto do presente recurso está perfeitamente definido nos autos (o despacho que foi notificado, da autoria do Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo), assim como a legitimidade passiva do Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo se encontra há muito assente nos autos e com valor de caso julgado.

6ª O acto a que se refere o Senhor Vereador recorrente nas alegações de recurso como sendo da autoria do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais, que não é da autoria do Senhor Vereador como este mesmo afirma, também não se afigura ser da autoria do Senhor Presidente da Câmara, sendo manifestas as diferenças entre a assinatura que aí consta exarada e as assinaturas do Senhor Presidente que constam de outros documentos contemporâneos juntos aos autos (cf., a título de exemplo, procuração a fls. 26 dos autos, documentos juntos a fls. 61 e ss, despachos exarados sobre os requerimentos apresentados em 25 de Maio de 1987 e em 8 de Janeiro de 1988 e Alvará de Licença nº 1427, de 2 de Maio de 1990).

7ª Ao contrário do pressuposto nas alegações de recurso do Senhor Vereador recorrente, o Tribunal a quo não declarou “a inexistência do acto proferido pelo Senhor Presidente da Câmara” – nem o poderia ter feito uma vez que tal acto não é objecto do presente recurso – antes tendo declarado a inexistência jurídica do despacho do Senhor Vereador do Pelouro (despacho recorrido).

8ª Improcedem as conclusões da alegação de recurso, devendo manter-se o decidido na douta sentença recorrida.”

O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“Verifica-se que o despacho recorrido é o despacho de 11.10.90, que indeferiu o requerimento de 14.05.90, apresentado pelo recorrente particular, e que corporizava um pedido de alterações ao projecto, antes aprovado, pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais, por despacho de 25.08.87, e cuja licença de construção nº 1761 foi emitida em 01.06.88.

Aquele despacho recorrido, de 11.10.90, é do seguinte teor: «Indefiro, nos termos da informação da DST» e desta informação consta: «a solução proposta agrava significativamente a volumetria aprovada.

Assim, não sendo respeitadas as condicionantes da zona H2

- excesso de número de pisos

- excesso de área de construção, julga-se de indeferir»

Constata-se também que o despacho em causa é do Presidente da Câmara e não do Vereador do Pelouro do Urbanismo e da Construção, cuja autoria foi, erradamente, transmitida ao ora recorrido particular.

Assim, em nosso entender, o acto de que este recorre tem conteúdo, existe e possui aptidão para produzir efeitos jurídicos.

Porém, a efectiva produção desses efeitos, ou seja a sua eficácia, depende da sua notificação ao interessado, a qual ocorreu de forma irregular.

Deste modo, não se estando perante uma situação de inexistência do acto impugnado, afigura-se-nos que o recurso jurisdicional merece provimento, nesta parte.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.1. Na sentença recorrida deram como provados os seguintes factos:

a) Em 25 de Maio de 1987 o ora recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais a aprovação de um projecto e o licenciamento da construção de um prédio que pretendia edificar no lote de terreno, de que é proprietário, situado na R. de ..., no Estoril, município de Cascais,

b) Por despacho de 25 de Agosto de 1987 o Presidente da Câmara Municipal de Cascais aprovou o projecto apresentado, tendo a respectiva licença, com o nº 1671, sido emitida em 1.6.1998.

c) Em 14/05/90 o ora recorrente requereu a aprovação de um projecto de alterações que pretendia realizar no referido prédio, tendo junto a respectiva memória descritiva e plantas;

d) A CMC não notificou ao recorrente qualquer decisão sobre o pedido apresentado em 14 de Maio de 1990;

e) Em 17 de Setembro de 1990 o ora recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais que lhe fosse concedida a respectiva licença, uma vez que se verificava o deferimento tácito de tal pedido;

f) Sobre o requerimento referido em a) recaiu a seguinte informação, datada de 25.05.90. A solução proposta agrava significativamente a volumetria aprovada.

Assim, não sendo respeitadas as condicionantes da zona H2

- excesso de número de pisos

- excesso de área de construção, julga-se de indeferir.

g) E em 26.09.90 foi lavrada a seguinte informação: à P.A.P., para serem consultados os Peritos (?) Jurídicos, tendo em atenção que de acordo com a informação de 19.05.90, não é respeitado no Plano de Urbanização da Costa do Sol;

h) Em 10.10.90 a DST lavrou a seguinte informação: De acordo com a informação de 26.09.90 o projecto não cumpre o PUCS, pelo que, ao abrigo da al. a), ponto 1, artº 15º do DL 166/70, não deverá merecer aprovação, por excesso do número de pisos e área de construção;

i) Em 19 de Outubro de 1990, o recorrente foi notificado de que o requerimento nº 3415/90, apresentado em 14 de Maio de 1990, foi indeferido por despacho de 11 de Outubro de 1990, do Vereador do Pelouro, com subdelegação de poderes do Presidente da Câmara, com o seguinte fundamento: “O projecto não cumpre o PCUS, por excesso de número de pisos e área de construção (ao abrigo da al. a), ponto 1, artº 15º do D.L. nº 166/70”

Por sobre o requerimento referido em c) foi aposto o seguinte despacho: ”INDEFERIDO nos termos da informação da DST.

11 do 10 de 1990

O PRESIDENTE

seguido de uma assinatura

j) Em reunião de 18 de Janeiro de 1980 a CMC deliberou delegar competência no Presidente da Câmara para conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como aprovar os respectivos projectos, nos termos da lei (fls. 61 e ss.);

k) Por despacho nº 8/90, de 22/01/90, o Presidente da Câmara subdelegou essas competências no Vereador do Pelouro do Urbanismo e Planeamento Urbanístico.

2.2.

2.2.1. Nas conclusão XVI a XVIII da sua alegação a autoridade ora recorrente critica a sentença por esta padecer da nulidade prevista no art. 668º, nº 1, al. b) do C.P.C., “na medida em que a mesma não especifica os fundamentos de facto e de direito que a fundamentam”

Mas não tem razão. Como é jurisprudência unânime deste Supremo Tribunal, só a falta absoluta de motivação e não a fundamentação deficiente, errada ou incompleta, determina a nulidade prevista na al. b) do nº 1 do art. 668º do C.P.C. (vide, por todos os acórdãos de 1998.02.25 – recº nº 39 169, de 2001.09.27 – recº nº 47 332, de 2001.02.21 – recº nº 45 535 e de 2001.01.30 – recº nº 46 838). Ora, é manifesto que, como decorre da exposição do ponto seguinte deste aresto, a omissão integral de fundamentação não ocorre na sentença impugnada.

Improcedem, assim, estas conclusões da alegação da recorrente.

2.2.2. O recurso contencioso de anulação tem por objecto o despacho de 11 de Outubro de 1990 do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais.

Por sentença de 1991.07.15, a fls. 79/87, o Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa ordenou o desentranhamento da contestação que a Câmara Municipal de Cascais havia apresentado, por não ser esta a autoridade recorrida e anulou o acto recorrido por se ter fundado no Plano de Urbanização da Costa do Sol, que considerou ineficaz.

Interposto recurso dessa decisão, por acórdão deste Supremo Tribunal de 1993.04.27, a fls. 177/185, foi a sentença confirmada quanto ao desentranhamento da contestação e revogada na outra parte, tendo-se julgado que o Plano de Urbanização da Costa do Sol era eficaz e que, por consequência, a sentença enfermava de erro de julgamento. E, como havia outros motivos de ilegalidade do acto invocados pela recorrente, foi ordenada a baixa dos autos ao TAC para deles conhecer.

A sentença ora recorrida foi proferida em obediência ao acórdão de fls. 177 e seguintes.

Vejamos o que nela se decidiu, nos termos que se transcrevem:

“Conforme decorre da matéria de facto provada, o recorrente submeteu à apreciação da CMC um projecto de alteração em 14/05/90, sobre o qual foi proferida decisão indeferindo-o [al. m)].

Porém, o acto que lhe foi notificado, embora tendo o mesmo sentido decisório (indeferimento), não é de idêntico conteúdo.

E, parece, não será também da autoria da autoridade recorrida, ao invés do que se quis fazer crer na notificação. Sintomático disso é não ter sido junto aos autos documento corporizando tal acto, caso existisse, tal com como foi ordenado por nosso anterior despacho.

Pois bem.

Decorre do disposto no art. 68º, nº 1., al. a), do CPA, que da notificação dos actos administrativos deve constar o texto integral do acto, expressão que compreende os fundamentos deste, o que significa que se a decisão for de concordância com anterior parecer, informação ou proposta, também estes devem fazer parte do conteúdo obrigatório da notificação.

Mas isso pressupõe que entre a notificação e o acto haja uma relação de identidade, isto é, da notificação não pode constar nem mais nem menos do que consta do acto efectivamente praticado.

No caso em apreço tal não sucede. Com efeito, entre o conteúdo do "acto" notificado e o do acto efectivamente praticado apenas existe similitude quanto ao sentido da decisão.

Por isso impõe-se concluir que o acto notificado, contenciosamente impugnado através do presente recurso, é juridicamente inexistente, não obstante, na sua aparência de acto, ter produzido efeitos jurídicos como se de um verdadeiro acto se tratasse. E são precisamente esses efeitos que nos levam, não obstante essa inexistência jurídica, a considerar que o presente recurso não pode ser rejeitado por falta de objecto (artº 57°, § 4°, do RSTA), e que, outrossim, aquela deve ser declarada devido aos efeitos lesivos que provocou na esfera jurídica do recorrente (artº 268°, nº 4, da CRP).

IV- Decisão

Pelo exposto, tudo visto e ponderado, declaro inexistente, nos termos expostos, o acto impugnado.”

A autoridade contenciosamente recorrida, ora recorrente, discorda desta decisão, alegando, no essencial (conclusões VI. a XV.), que (i) o acto praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais é perfeitamente válido, (ii) a notificação enviada ao Recorrente é que identifica erradamente o autor do acto, (iii) aquela é um requisito de eficácia e não de validade do acto, (iv) a consequência da irregularidade da notificação nunca poderá ser a inexistência do acto proferido pelo Presidente da Câmara e que (v) uma vez que o Vereador não praticou qualquer acto, a decisão teria sempre de ser a rejeição do recurso por falta de objecto.

Ora, é inequívoco que a vontade impugnatória do recorrente contencioso, como decorre dos termos da petição inicial, é dirigida contra o acto administrativo que lhe indeferiu o seu pedido de alteração ao projecto de obras, antes aprovado, por despacho de 1987.08.25, do Presidente da Câmara Municipal de Cascais.

Certo é, também, como resulta do probatório, que o pedido foi indeferido por despacho de 11 de Outubro de 1990, exarado, pelo Presidente, sobre o requerimento do interessado. Sucedeu, contudo, que esse despacho foi notificado ao requerente com autoria erradamente atribuída ao Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais.

Neste quadro, o acto lesivo para o impugnante contencioso, que projecta efeitos negativos na sua esfera jurídica, é o acto de 11 de Outubro de 1990, do Presidente da Câmara Municipal de Cascais. E esse acto tem, sem margem para dúvidas, existência real. Tem conteúdo decisório, correspondente a uma manifestação de vontade da Administração, tem suporte documental e forma escrita e provém da autoridade administrativa à qual havia sido formulada a pretensão, mais precisamente, o Presidente da Câmara Municipal de Cascais. Sendo assim, é inquestionável a sua existência no domínio do natural. Não se trata de uma mera ilusão, de uma mostra enganosa. E, no campo jurídico, não é um mero quid que se pretende fazer passar por acto administrativo mas ao qual faltem os elementos estruturais que o permitam identificar como tal (cf. Freitas do Amaral, “ Curso de Direito Administrativo”, p. 415). É o acto que extingue o procedimento administrativo iniciado pelo particular e que o lesa, indeferindo a sua pretensão.

E tem toda a razão a autoridade ora recorrente na sua afirmação de que as irregularidades da notificação não se repercutem na validade do acto notificado. Na verdade, a notificação é um acto de comunicação ao destinatário, meramente integrativo da eficácia de um acto administrativo anteriormente praticado, na fase constitutiva do procedimento. É uma realidade distinta do acto notificado, que não é fonte autónoma de invalidade do acto administrativo, mas simples requisito da respectiva eficácia (vide, entre outros os acórdãos STA de 2000.04.06 – recº nº 43 522, de 2000.05.04-recº nº 45 905, de 2001.01.18- recº nº 46 766 e de 2003.01.21 – recº nº 44 491)

Portanto, procedendo as conclusões VI. a XIII. da sua alegação, concluímos que o acto recorrido não é juridicamente inexistente e que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento.

2.2.3. Todavia, não procede já a conclusão XIV. na qual alega que, uma vez que o Vereador não praticou qualquer acto, a decisão teria sempre de ser a rejeição do recurso por falta de objecto.

Como vimos, a pretensão do recorrente contencioso foi indeferida pelo despacho de 11 de Novembro de 1990 do Presidente da Câmara Municipal de Cascais e o impugnante contencioso elegeu esse acto como objecto do recurso contencioso, não obstante a errada imputação da sua autoria ao Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais.

Portanto o recurso foi dirigido contra um verdadeiro acto administrativo e continua a ter objecto, uma vez que o acto impugnado ainda não foi varrido da ordem jurídica.

2.2.4. A falta de coincidência entre o autor do acto e a autoridade recorrida é, porém, susceptível de relevar em sede do pressuposto processual relativo à legitimidade passiva para o recurso contencioso de anulação e, porque o erro seria manifestamente desculpável, poderia, dar lugar ao convite do recorrente contencioso para corrigir a petição inicial, nos termos do disposto no art. 40º, nº 1, al a) da LPTA.

Contudo, no caso em apreço, temos de ter em conta que a (i) sentença do TAC, a fls. 79 e ss., nada disse acerca da legitimidade, mas conheceu do mérito, que (ii) no recurso interposto dessa sentença não foi suscitada a questão e que (iii) no acórdão deste Supremo Tribunal, a fls. 177 e ss., na apreciação da decisão que ordenara o desentranhamento, ficou dito o seguinte:

“A questão situa-se no pressuposto processual relativo às partes no recurso contencioso, ou recurso directo de anulação, o da legitimidade passiva, aqui com o efeito cominatório fixado no art. 840º do Código Administrativo (o de que “a falta de contestação importa confissão dos factos articulados pelo recorrente”).

E, quanto a esse pressuposto, não oferece dúvidas que a legitimidade passiva radica no autor do acto administrativo impugnado, a “autoridade recorrida” referenciada nos artigos 43º e 44º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, colhendo-se dos artigos 36º, nº 1 al. c), 40º, nº 1, al. a) e 34º, a), outras referências ao “autor do acto impugnado” ou ao “autor do acto recorrido”.

Daqui resulta que o legislador quis distinguir a pessoa colectiva de direito público a que diz respeito o acto administrativo e o órgão ou agente dessa mesma pessoa colectiva que o pratica, que é o seu autor, só este devendo figurar, do lado passivo, na relação processual, como parte legítima. Distinção que não está presente nas conclusões das alegações do Vereador recorrente, que fala em “pessoa colectiva Câmara Municipal de Cascais” ou em “autarquia local Câmara Municipal de Cascais”, quando a pessoa colectiva de direito público de base territorial é o município e a câmara municipal é o seu órgão executivo (ver, desde logo, a Constituição da República nos artigos 237º, nº 2, 238º nº 1, 245º, 250º e 252º).

Só que não foi o órgão executivo – a câmara municipal – a praticar o acto administrativo em causa, desde logo, porque se não trata de deliberação como é próprio do órgão colegial, mas sim um membro desse órgão, o ora Vereador recorrente, invocando poderes subdelegados, claramente identificado na petição do recurso e nos documentos que a acompanharam (e também ele citado para o recurso, na sequência do despacho liminar a mandar citar “a autoridade recorrida nos termos dos arts. 43º e 44º da LPTA”).

Tanto basta para se ver que não pode detectar-se aqui, como quer o Vereador recorrente, uma “mera irregularidade formal passível de sanação” ou um “lapso de identificação da autoridade recorrida na contestação”, face à clareza do articulado inicial e à correcção da citação. E de tal modo o Vereador se apercebeu do erro cometido que, na fase das alegações perante o juiz “a quo”, veio ele próprio apresentá-las, com procuração passada a advogado.

Bem andou, pois, o Meritíssimo Juiz “a quo”, ao decidir, como decidiu, quanto ao desentranhamento da contestação apresentada pela Câmara Municipal de Cascais, que não é o órgão autor do acto administrativo questionado, não envolvendo a decisão a “violação dos artigos 20º, nº 1 e 18º da Constituição da República Portuguesa”, talqualmente indica o Vereador recorrente.”

Ora, esta decisão expressa, julgando a câmara municipal parte ilegítima, com fundamento em que a legitimidade passiva, no recurso contencioso de anulação radica no órgão ou agente autor do acto recorrido e que este, neste caso, não tinha sido praticado pelo órgão colegial, mas sim por “um membro desse órgão, o ora Vereador recorrente”, comporta um outro julgamento, não declarado, mas que decorre necessariamente daquela, isto é, a decisão implícita que a parte legítima, do lado passivo, nos presentes autos, é o Vereador a quem vem imputada a autoria do acto impugnado.

E tendo o aresto transitado em julgado, esta decisão é definitiva, constituindo caso julgado formal. Assim, há que entender que a legitimidade passiva se encontra plenamente assegurada pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo e Construção da Câmara Municipal de Cascais e que a lide se encontra estabilizada quanto a este pressuposto processual (cf. acórdão STA de 1994.10.18 – recº nº 34 556), não obstante o autor real do acto ser o Presidente da Câmara.

Em suma: (i) o acto recorrido é um verdadeiro acto administrativo e não uma aparência de acto que deva ser declarada juridicamente inexistente, (ii) não há razão para rejeitar o recurso por falta de objecto, (iii) por decisão sobre a qual se constituiu caso julgado formal a legitimidade passiva está assegurada pela autoridade recorrida, (iv) não há lugar a convite para correcção da petição por errada identificação do autor do acto recorrido, (v) devendo os autos prosseguir para apreciar dos demais vícios, tendo em conta que o acto impugnado foi praticado pelo Presidente da Câmara e que é em função dessa autoria real que deve ser avaliada a respectiva validade.

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, em revogar a sentença recorrida e em ordenar a baixa dos autos ao TAC para que aí sejam apreciados, nos termos indicados, os vícios alegados pelo recorrente contencioso e de que ainda se não conheceu.

Custas pelo recorrente contencioso.

Taxa de justiça: 100€ (cem euros)

Procuradoria: 50€ (cinquenta euros)

Lisboa, 8 de Julho de 2003.

Polibio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART34 A ART36 N1 C ART40 N1 ART43 ART44.
CONST97 ART18 ART20 N1 ART237 N2 ART238 N1 ART245 ART250 ART252.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC43522 DE 2000/04/06.; AC STA PROC45905 DE 2000/05/04.; AC STA PROC46766 DE 2001/01/18.; AC STA PROC44491 DE 2003/01/21.; AC STA PROC34556 DE 1994/10/18.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO PAG415.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina