Acordam no Tribunal Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., casada, residente na Rua ... nº... – 7000 Évora, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho conjunto proferido pelo Sr. Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas e pelo Sr. Secretário de Estado do tesouro e Finanças, respectivamente, em 12/11/96 e 10/12/96, por estar inquinado com vários vícios.
Por acórdão de 29/5/2002 deste STA foi negado provimento a tal recurso contencioso (fls. 69 a 94).
Não se conformando com esta decisão da mesma interpôs a recorrente o presente recurso jurisdicional, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:
“1ª-Existe uma manifesta oposição entre os fundamentos e a decisão proferida pelo acórdão recorrido, o que nos termos do artº 668º nº1 al.c) do CPC determina a nulidade do acórdão;
2ª-O acórdão recorrido apenas se pronunciou e decidiu que a cortiça não está sujeita a actualização nos termos dos arts. 22º e 23º do Código das Expropriações (DL. nº438/91 de 13/11);
3ª-O acórdão recorrido não se pronunciou sobre a actualização do valor da cortiça para valores reais e correntes, artº 13º nº1 da lei nº2/79 de 9/1, ou valores de 94/95 por analogia com o disposto no artº 2º nº1 e artº3º al.c) da Portaria nº197-A/95 de 17/3;
4ª-O acórdão recorrido não se pronunciou assim, sobre as demais conclusões das alegações da recorrente, que constituem o objecto do recurso, o que também nos termos do artº668º nº1 al.d) implica a nulidade do acórdão;
5ª-Neste processo, e em concreto, está em causa a indemnização devida pela cortiça extraída e arrecada pelo Estado paga à recorrente pelo valor histórico de 1985;
6ª-O DL. nº312/85 determina no artº 6º nºs 2 e 3a entrega do valor da cortiça em dinheiro logo que tenha sido entregue a reserva ou se proceda à desocupação do prédio;
7ª-A cortiça extraída em 85 é indemnizada como perda do rendimento florestal;
8ª-A Portaria nº197-A/95 de 17/3, que actualizou os componentes indemnizatórios para valores de 94/95, é omissa quanto à actualização do valor da cortiça, quando considerado como perda do rendimento florestal;
9ª-Para integração dessa lacuna, dever-se-á recorrer por analogia ao artº 3º al. c) da Portaria nº197-A/95 de 17/3, que determina a actualização de todos os componentes indemnizatórios para valores de 94/95, segundo os valores das publicações oficiais;
10ª-A cortiça considerada como perda de rendimento florestal é paga pelo valor da data do pagamento da indemnização (valor de substituição), por força do artº 13º nº1 do DL. nº2/79, de 9/1;
11ª-Em alternativa, por valores e preços de 94/95, tendo por base as publicações oficiais de 94/95, por aplicação analógica dos arts. 2º nºs 1 e 3 al. c) da Portaria nº197-A/95 de 17/3;
12ª-Existe uma autêntica lacuna na legislação especial das indemnizações da Reforma Agrária, conforme refere o acórdão do TP de 17/5/2001-rec. nº44 114 e o acórdão do TP de3/7/2002-rec. nº45 608, onde se refere nomeadamente a omissão de um critério de actualização das rendas, preconizando ambos os acórdãos, para colmatar essa lacuna recorrer se necessário ao legislador;
13ª-A cortiça extraída e comercializada em 1985 paga à recorrente por valores históricos do ano da sua extracção, deverá ser indemnizada por valores de 94/95, como acontece com os demais bens indemnizáveis no âmbito da Reforma Agrária, artº 2º nº1 e artº 3º als. a), b) e c) da Portaria nº197-A/95 de 17/3;
14ª-Trata-se de uma indemnização devida pelos lucros cessantes que o proprietário deixou de auferir, o qual deve ser colocado na mesma situação, caso se não tivesse verificado a ocupação e expropriação do prédio, acórdãos do TP de 18/2/2000-rec. nº44 044 e de 5/6/2000-rec. nº44 146;
15ª-Esta indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo ser reconstituída a situação que existiria se não tivesse ocorrido a expropriação e ocupação do prédio, artº 562º do CPC e rec. nº44 146;
16ª-A indemnização em causa corresponde ao princípio de que o valor do bem expropriado deve ser calculado, em momento tão próximo quanto possível da data em que a indemnização vem a ser fixada e paga;
17ª-Não seria justo que o expropriado além do prejuízo sofrido pela privação do bem, viesse ainda a suportar os prejuízos emergentes do atrazo da fixação e pagamento da indemnização;
18ª-Seria profundamente injusto fixar uma indemnização sem atender à actualização do rendimento florestal do prédio, quando são decorridos mais de 16 anos da privação desse rendimento;
19ª-Não existe proximidade temporal entre a privação do rendimento florestal e o pagamento da indemnização, tendo decorridos mais de 16 anos da data da sua extracção, comercialização e arrecadação por parte do Estado;
20ª-As indemnizações da Reforma Agrária «serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos...» de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos, artº 7º nº1 do DL. nº199/88 de 31/5;
21ª-A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento;
22ª-A indemnização a que se referem os autos, é devida pela privação temporária de prédios rústicos, DL. nº199/88 de 31/5, nada tendo a ver com as indemnizações pela perda definitiva do património prevista na Lei nº80/77 de 26/10;
23ª-Todos os bens e direitos objecto de indemnização da Reforma Agrária foram actualizados para preços correntes ou valores de 94/95, artº 11º nºs 4, 5 e 6 do DL. nº199/88 na redacção do DL. nº 38/95 de 14/2, artº 2º nº1 e artº 3º als. a), b) e c) da Portaria nº197-A/95 de 17/3;
24ª-A Lei nº80/77 de 26/10 e o DL. nº 213/79 de 14/7 só são aplicáveis as indemnizações pela perda património;
25ª-A Lei nº80/77 de 26/10 não previa, nem podia prever a indemnização pela privação do uso e fruição dos prédios rústicos, que só veio a ser concedida pelo DL. nº199/88 de 31/5;
26ª-Os juros previstos no artº 24º da Lei nº80/77 apenas são aplicáveis às indemnizações pela perda de património, artº 1º nº2 da Portaria nº197-A/95 de 17/3 e não à indemnização pela privação temporária do uso e fruição que é o caso dos presentes autos, artº 1º nº2 da Portaria nº197-A/95 de 17/3;
27ª-Mesmo que fosse aplicável à indemnização pela privação do uso e fruição o disposto no artº24º da Lei nº80/77, o acréscimo decorrente dessa aplicação ao valor da cortiça reportada entre 1985, nunca atingiria o valor real e corrente por forma a alcançar a justa indemnização, como é imposto pelo artº 7º nº1 do DL. nº199/88;
28ª-Os juros a que se reporta o artº 24º da Lei nº80/77 de 26/10 são remuneratórios, não se destinando a atender a qualquer actualização da moeda, Acórdão do Tribunal Pleno do STA de 5/6/2000-rec. nº44 146;
29ª-Os juros previstos no artº 24º da Lei nº80/77 de 26/10, são igualmente aplicáveis aos demais componentes indemnizatórios depois de actualizados para valores de 94/95, Acórdão do STA de 13/3/2001-rec. nº46 298;
30ª-É a própria entidade recorrida que expressamente o reconhece, na declaração junta aos autos, a não aplicação da Lei 80/77 às indemnizações pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados;
31ª-As normas de direito internacional sobre indemnizações por expropriação, acolhidas no direito constitucional, artº 8º e no direito interno, preâmbulo do DL. nº 199/88 e bem assim as normas do ordenamento jurídico português sobre indemnizações, impõem a actualização dos danos à data da respectiva liquidação e pagamento;
32ª-O artº62º nº2 da CRP é aplicável às indemnizações da Reforma Agrária como entendeu o Acórdão do Pleno da Secção do STA de 17/5/2000-rec. nº44 144 e o Acórdão do STA de 13/3/200 1- rec. nº46 298;
33ª-A redacção do artº 62º resultante da 4ª revisão constitucional ao eliminar a expressão «fora dos casos previstos na Constituição», determina a aplicação desta disposição constitucional às indemnizações pela expropriação no âmbito da Reforma Agrária;
34ª-É no entanto irrelevante e constitui uma falsa questão, fazer depender a actualização da cortiça ou de qualquer outro bem indemnizável, para o seu valor real e corrente, de não aplicação do artº62º nº2 da CRP ou da aplicação do artº94º do mesmo diploma fundamental;
35ª-Valor real e corrente, só existe um, ou seja, o valor do bem a indemnizar actualizado para data do pagamento ou tão próximo quanto possível, por forma a reintegrar no património do expropriado o quantum de que foi desapossado, artº 7º nº1 do DL. nº199/88;
36ª-Pela Constituição da República, os critérios de avaliação e direitos a indemnizar têm de respeitar os princípios da Justiça, Igualdade e Proporcionalidade;
37ª-Todos estes princípios se encontram ausentes no Acórdão recorrido quando negou a actualização da cortiça arrecadada pelo Estado entre 77 e 86;
38ª-O critério de cálculo da indemnização defendido pelo acórdão recorrido ao não proceder à actualização da cortiça, é incompatível com o princípio da justa indemnização consignada no artº62º nº2 da CRP;
39ª-O acórdão recorrido por errada interpretação dos dispositivos normativos da Lei Especial das indemnizações da Reforma Agrária, afronta o princípio da igualdade do artº13º nº1 da Constituição;
40ª-A recorrente, no que se refere à não actualização da cortiça foi tratada de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis actualizados e os valores da cortiça logo após as devoluções dos prédios ou entrega de reserva;
41ª-Uma coisa é receber o valor da cortiça na data da sua extracção, que teve lugar em 1985, e outra bem diferente é receber esse valor em 2002, decorridos mais de 16 anos da data da privação do rendimento;
42ª-O valor da cortiça terá de ser necessariamente actualizado para o valor real e corrente nos termos do artº13º nº1 do DL. nº2/79 de 9/1 e artº7º nº1 do DL. nº199/88 de 31/5, ou para valores de 94/95 por analogia dos arts. 2º nºs 1 e 3 al. c) da Portaria nº197-A/95 de 17/3;
43ª-A não actualização do valor da cortiça por recurso aos arts. 22º e 23º do Código das Expropriações conforme decidiu o acórdão recorrido não impede de forma alguma a sua actualização nos termos das referidas disposições legais;
44ª-O acórdão recorrido ao não proceder à actualização da cortiça, por erro de interpretação violou o disposto nos arts. 1º nºs 1 e 2 e artº 7º nº1 do DL. nº199/88 de 31/5, nos arts. 5º nº2 al. d) e artº14º nº1 do mesmo diploma na redacção do DL. nº38/95 de 14/2, nos arts. 2º nº1 e artº3º al.c ) da Portaria nº197-A/95 de 17/3, no artº133º nº2 al. d) do CPA, nos arts. 9º nºs 1,2, 3, 4 e 5 e 13º nº1 do DL. nº2/79 de 9/1, no artº6º nºs 2 e 3 do DL. nº312/85 de 31/7 e nos arts. 10º e 551º do CC;
45ª-A interpretação que o acórdão recorrido fez dos arts. 13º e 24º da Lei nº80/77 de 26/10, do artº1º do DL. nº189/88, do DL. nº213/79 de 14/7 e nomeadamente quanto ao sentido e alcance desses dispositivos legais, como fundamento para a não actualização da cortiça, ter-se-á de considerar, nessa parte inconstitucional uma vez que viola o disposto no artº62º nº2 da CRP, que determina o pagamento da justa indemnização pela expropriação de bens e direitos a qual só pode ser alcançada pela actualização dos bens para o valor real e corrente;
46ª-O acórdão recorrido ao não aceitar o princípio da actualização previsto na Lei geral, no artº13º nº1 da Lei nº2/79 de 9/1, no artº7º nº1 do DL. nº199/88, no artº11º nº4 do DL. nº199/88 na redacção do DL. nº38/95 de 14/2 e no artº2º nº1 e artº 3º als. a), b) e c) da Portaria nº197-A/95 de 17/3, violou ainda por erro de interpretação desses normativos, os princípios constitucionais previstos no artº13º nº1 da CRP, uma vez que coloca a recorrente numa situação de manifesta desigualdade, relativamente aos demais titulares das indemnizações da Reforma Agrária, que receberam os valores da cortiça logo após a devolução dos prédios;
47ª-O tribunal não pode abster-se de fixar um critério de actualização da cortiça, dentro dos princípios das indemnizações da Reforma Agrária;
48ª-Pelo acórdão do STJ, Proc. nº1292/02 de 28/5/2002, relativamente à extracção de uma cortiça em 1989, num prédio rústico abrangido pelas medidas da Reforma Agrária e posteriormente devolvido, e tendo por fundamento o Despacho Normativo nº101/89 de 25/10/89, publicado no DR I Série de 9/10/89, e artº6º do DL. nº312/85 de 31/7 ficou decidido:
- -aplicar o artº62º nº2 da CRP à indemnização pela perda do rendimento de cortiça;
- -aplicar subsidiariamente os arts. 22º e 23º do Código das Expropriações, DL. nº438/91 de 13/11, para actualização da cortiça de acordo com o índice de preços no consumidor;
- -que a indemnização devida pela cortiça está subtraída ao princípio nominalista, previsto no artº550º do CC, sendo a mesma actualizada nos termos do artº551º do CC”.
Contra-alegou a entidade recorrida defendendo, em síntese, a manutenção do acórdão recorrido.
Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:
“Pelas razões apontadas nos meus anteriores pareceres de fls. 66 e 67 e 242 v. a 243v., que mantenho, creio que não assiste razão à recorrente.
Aliás, o acórdão recorrido vem na esteira da jurisprudência actual deste Supremo Tribunal, nomeadamente, da que ali vem citada, «não se vislumbrando razões válidas para divergir deste entendimento», como refere o acórdão em causa.
Assim, afigura-se-me que o acórdão sob censura não só não enferma de qualquer das arguidas nulidades, como também fez uma correcta interpretação e aplicação das disposições legais em vigor, improcedendo a alegação da recorrente.
Como tal, sou de parecer que o presente recurso jurisdicional não merece provimento, mantendo-se o acórdão da secção”.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:
1-Em 26/9/1996, pelo Chefe de Divisão da Direcção Regional de Agricultura do Alentejo foi elaborada a informação .../96-GJ, contendo a proposta de decisão, sobre o pedido de indemnização definitiva formulado pela recorrente, da qual a mesma foi notificada;
2-A requerente, através do seu advogado, aceitou o valor da indemnização proposta;
3-Elaborada a proposta de decisão final nº.../96-DRAAL-MJM de 18/10, o mandatário da recorrente, dentro do prazo legal, manifestou que por lapso não fora reclamada a cortiça extraída do ..., pelo que, após confirmação do montante reclamado, pelos Serviços Florestais, foi o valor da indemnização rectificado;
4-Em 7/11/1996 foi elaborada na Direcção Regional de Agricultura a Informação/Proposta nº227/96-DRAAL-MJM, constante de fls. 42 e 43 do instrutor e de fls. 13 e 14 dos autos, sobre a qual estão exarados os despachos de concordância do MADRP e do SETF, de 10/12/96 e de 12/11/96, recorridos contenciosamente.
Foi com base nestes factos que foi proferido o acórdão recorrido.
Nas suas alegações a recorrente argui a nulidade do acórdão quer por oposição entre os fundamentos e a decisão (artº668º nº1 al.c] do CPC), quer por omissão de pronúncia (artº668º nº1 al.d] do CPC).
Pela não verificação destas arguidas nulidades se pronunciou o Exmº Magistrado do MºPº e assim foi decidido pelo acórdão de fls. 245 e seguintes.
É pelo conhecimento da existência das nulidades arguidas que iniciamos.
A recorrente alega que "o decidido pelo acórdão recorrido, na medida em que permite, por via dessa decisão a consolidação na ordem jurídica do despacho impugnado, que determinou o pagamento da indemnização da cortiça por valores históricos da data da sua comercialização e extracção, está em total contradição com a posição assumida no recurso, quando expressa e reiteradamente entendeu e defendeu o princípio da sua actualização para o valor real e corrente em matéria de indemnizações".
Vejamos se existe esta apontada contradição.
Antes de mais há que precisar que o objecto do recurso contencioso é, nas palavras da recorrente, "a actualização para valores de 94/95 da cortiça extraída, comercializada e arrecadada pelo Estado em 1985, durante a privação temporária do uso e fruição do prédio ... e ..., que decorreu entre 28/8/75 e 12/10/87, paga à recorrente pelo valor histórico de 1985".
Há, pois, que apurar se no discurso do acórdão recorrido se defendeu o princípio da sua actualização para o valor real e corrente em matéria de indemnizações e se a decisão determinou o pagamento da indemnização da cortiça por valores históricos da data da sua comercialização e extracção.
A fundamentação do acórdão recorrido, ao referir que "as considerações expostas têm, com as necessárias adaptações, plena aplicação ao caso dos autos, não se vislumbrando razões válidas para divergir deste entendimento que tem vindo a ser adoptado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo " e depois de transcrever o acórdão de 28/6/2001 da Secção do STA (rec. nº 46 416) é a constante deste mesmo acórdão e que, para uma correcta compreensão, se passa também a transcrever:
«...A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, proclamou, logo no seu artigo 1.º, que do direito à propriedade privada, reconhecido pela Constituição, decorria que, fora dos casos expressamente nela previstos, toda a nacionalização ou expropriação apenas poderia ser efectuada mediante o pagamento de justa indemnização (n.º 1), e que as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferiam aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectuada nos termos e condições dessa lei (n.º 2).
O mesmo diploma previa a atribuição das indemnizações em duas fases, uma provisória, outra definitiva (artº 2º.), mas a determinação da indemnização relativamente aos prédios rústicos (artº 8.º nº 1, als b) e c)), ficou dependente da aprovação de legislação complementar, que devia ter sido editada dentro de 60 dias (artº 37º), mas que nunca viu a luz do dia.
Desta omissão legislativa resultou uma solução de flagrante injustiça para os particulares afectados pelas expropriações e nacionalizações no âmbito da reforma agrária, pois, como se reconhece no preâmbulo do DL n.º 199/88, de 31 de Maio, “decorridos que estão cerca de treze anos sobre essas nacionalizações e expropriações, verificam-se que continuam por pagar, e mesmo por determinar, os valores devidos como indemnização definitiva” a esses particulares, “pois nunca foi aprovado o decreto-lei definindo os necessários critérios de avaliação”. Essa situação de injustiça aumentava de gravidade se se procedesse à comparação com o procedimento adoptado relativamente a ex-titulares de participações sociais em sociedades, para os quais a própria Lei nº 80/77 definiu os critérios para a determinação das indemnizações definitivas, e se se reconhecesse a realidade de que as próprias indemnizações provisórias no âmbito da reforma agrária, entretanto processadas, se haverem baseado em valores cadastrais muito desactualizados, e não no valor real dos prédios à data da nacionalização, impedindo que, nesse domínio, “prejuízos emergentes do atraso da fixação dos valores definitivos pudessem ser atenuados pelo recebimento de indemnizações provisórias próximas de valores equitativos”, prosseguindo o aludido preâmbulo: «No domínio da reforma agrária, ao contrário do que sucedeu com a nacionalização de empresas, o prejuízo resultante do atraso da fixação de valores definitivos não foi, pois, sequer atenuado pelo recebimento de indemnizações provisórias de valor próximo de um valor justo»».
Foi para colmatar esta «grave lacuna do nosso sistema jurídico» que foi publicado o referido Decreto - Lei nº 199/88, de 31/5, tendo-se o Governo proposto «ao definir os critérios de avaliação os bens e direitos nacionalizados ou expropriados», assegurar a observância do princípio fundamental do nosso sistema jurídico de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação». Para a hipótese de posterior devolução do prédio ou de parte do prédio por força do exercício do direito de reserva, e uma vez que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data de atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva», também se entendeu que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização» deveriam ser «objecto de reparação», atendendo sempre ao «rendimento previsível e presumível». É neste contexto que surge o reconhecimento do «direito a uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos bens», prevendo-se, «no caso de prédio arrendado», que cabia «ao titular de direito real que dispunha do uso e fruição do prédio uma indemnização por não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento» (artº 14º, n.ºs 1 e 4, do Decreto-Lei n.º 199/88, na redacção originária).
O DL n.º 199/88 sofreu uma primeira alteração pelo DL n.º 199/91, de 29/5, que, além do mais, veio tornar extensivas aos prédios ocupados, objecto de medidas de reforma agrária, as disposições daquele diploma, com as necessárias adaptações (seu novo artº 15º).
Foi, porém, o Decreto-Lei n.º 38/95, de 14/2, editado numa época em que como se reconheceu no respectivo preâmbulo, «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares» e em que, portanto, as indemnizações a atribuir visavam «fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 1976)», que veio definitivamente consagrar o critério a seguir na determinação da indemnização devida em situações como a que originou o presente recurso.
Na verdade, este diploma deu ao artº 14º do DL n.º 199/88 a seguinte redacção:
«1 - Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens, em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos.
2 - O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo.
3 - A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5º... ».
O mesmo diploma legal veio a atribuir a seguinte redacção a este art.º5º:
1 - A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na al. c) do n.º 1 do artigo 3º corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido.
2 - O valor do rendimento liquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas:
d) Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do DL n.º 312/85, de 31/7, e DL n.º 74/89, de 3/3, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal... ".
«No novo artº 16º, aditado ao DL n.º 199/88, previa-se que «as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura».
Essa Portaria viria a ser a Portaria n.º 197-A/95, de 17/3, que relativamente às questões dos presentes autos se limita a afirmar, no seu n.º 2º.
"O valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.ºs 4, 5 e 6, multiplicados pelos números de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no art.º 30º da Lei n.º 109/88, de 26/9, com a nova redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão..." (ibidem, nº 1).
E, mais à frente, acrescenta o referido Acórdão que temos vindo a seguir:
"... A segunda questão a enfrentar, desenvolvida na alegação do recorrente, respeita à susceptibilidade de aplicação subsidiária do factor de actualização previsto no artigo 22.º do Código das Expropriações de 1991.
Quanto a este ponto, existe unanimidade da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo manifestada através dos acórdãos das Subsecções e do Pleno atrás citados - em sentido desfavorável ao sustentado pelo recorrente, fundando-se tal jurisprudência na constatação de que a Lei n.º 80/77, nos artigos 13.º e ss., fixa um regime específico e exaustivo e, portanto, inexistir incompletude de regulamentação - lacuna - a carecer de integração pela norma do artigo 22.º do Código das Expropriações.
Como se explanou no citado acórdão deste Pleno:
«Na verdade, resulta do artigo 13.º e seguintes da Lei nº80/77 que a lei fixou, no domínio da fixação de indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, critérios próprios, estabelecendo também as formas de pagamento (artigo 18.º e seguintes), bem como os prazos da amortização dos títulos da divida pública representativos do capital correspondente ao valor indemnizatório (artigo 19.º e seguintes).
Significa isto que semelhante regime, por exaustivo e específico no domínio em causa, afasta a possibilidade de aplicação, a título subsidiário, da disciplina do Código das Expropriações (de 1991}, nomeadamente a do seu artigo 22.º, como pretendem as ora recorridas»"".
O recorrente insiste, porém, na arguição da inconstitucionalidade deste entendimento, por violação da garantia do direito de propriedade privada, questão que foi desenvolvidamente tratada nos citados acórdãos das Subsecções de 17 de Novembro de 1998, processo nº 43 044, de 8 de Julho de 1999, processo nº 44 144, e de 25 de Novembro de 1999, processo n.º 44 145, em termos que merecem concordância, o que justifica que se reproduza a argumentação desenvolvida, a este propósito no último acórdão citado:
«5. Importa agora enfrentar a segunda questão. Deve o montante da indemnização assim calculado ser, ainda, actualizado para correcção da depreciação do valor da moeda até à data do despacho determinativo do montante da indemnização?
Tal como na obrigação de indemnizar em geral, na indemnização por expropriação o que está em causa é a reintegração de um património, o que constitui uma dívida de valor e não uma dívida pecuniária simples. Por isso, a indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo tomar-se em conta a depreciação monetária, por forma a atribuir ao expropriado o quantum material de que foi desapossado.
Nesta linha, a indemnização deve ser referida a um momento tão próximo quanto possível daquele em que o expropriado a vai efectivamente receber. Como diz José Osvaldo Gomes, Expropriações por Utilidade pública, pág. 264, mesmo no domínio do Código das Expropriações de 1976, o montante indemnizatório, para ser justo, tinha de ser actualizado à data da decisão final do processo, sob pena de nunca se restabelecer o equilíbrio perdido com a lesão provocada pelo acto ablativo»
O Código das Expropriações aprovado pelo Decreto - Lei n.º 439/91, de 9 de Novembro (Código das Expropriações de 1991), resolve estas questões estabelecendo que a expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos confere ao expropriado o direito de receber o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização (artigo 22°, nº 1) e que o montante da indemnização calcula-se com referência à data da declaração de utilidade pública, sendo actualizada à data da decisão final do processo de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor; com exclusão da habitação (artigo 23º n.º 1).
São, portanto, questões diferentes a de saber se as rendas que constituem factor de cálculo da indemnização devem ser consideradas pelo valor contratualmente possível e a de saber se o resultado deve ser actualizado por forma a que, no momento da sua fixação, a indemnização recebida tenha um valor aquisitivo igual ao do rendimento de que o proprietário/locador foi privado. Uma coisa é determinar o «valor real e corrente» dos bens ou direitos expropriados e outra o «valor actual» que lhe corresponde.
Será aquela norma aplicável no domínio da legislação da reforma agrária, mais concretamente, da indemnização do proprietário de prédio arrendado ?
O artigo 1º nº 2 do DL. nº 199/88 manda preencher «as lacunas de interpretação e aplicação» das normas deste diploma mediante recurso ao Código das Expropriações ou, subsidiariamente, à lei geral e aos princípios gerais de direito.
Sustenta a recorrente que existe uma lacuna a preencher de acordo com a regra de actualização prevista no artigo 23° do Código das Expropriações de 1991. Defende a Administração que não existe qualquer lacuna, tendo o legislador optado por não actualizar o montante da indemnização devida ao proprietário pela privação das rendas. A actualização querida pelo legislador neste domínio é a que resulta do sistema de. capitalização de juros previsto no artigo 24° da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro. A pretensão da recorrente conduziria a uma duplicação dos mecanismos de correcção do valor indemnizatório, pois que tais juros são manifestamente compensatórios e visam corrigir a degradação do valor pelo decurso do tempo.
Esta questão foi já colocada nos acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Novembro de 1998, recurso nº 43.044, e de 8 de Julho de 1999, recurso nº 44.114, no sentido defendido pela autoridade recorrida. Tendo nesses processos a questão sido suscitada e debatida em termos rigorosamente coincidentes com os do presente processo, como o confronto das respectivas conclusões das alegações permite verificar, não nos sendo oferecida qualquer novidade argumentativa ou de perspectiva, nada vemos que justifique o abandono da doutrina desses arestos.
Disse-se o seguinte neste último acórdão (o primeiro acórdão tem redacção praticamente idêntica):
«Não obstante o que foi referido (a expressão reporta-se ao princípio da indemnização e à aplicação supletiva do Código das Expropriações), de acordo com o artigo 13º da Lei nº 80/77 e artigos seguintes, resulta que uma vez determinado o valor da indemnização a atribuir, o pagamento da indemnização anteriormente fixada será efectuado de acordo com os critérios aí estabelecidos, com prazos de amortização e juros ai igualmente fixados. O que significa que, aí sim, o Estado, no âmbito do artigo 82° da Constituição da República Portuguesa, fixou um regime de pagamento dos valores de forma discricionária, de acordo com o que o texto constitucional lhe permitia e sem violação) do principio (por inaplicável) constante do artigo 62° nº 2, da Constituição da República Portuguesa.
Consequentemente, não é a circunstância de o artigo 1º nº 2 do Decreto-Lei nº 199/88 mandar aplicar na interpretação e aplicação daquele Decreto-Lei e nas suas lacunas o Código das Expropriações que afasta a aplicação da Lei Base, onde, de forma especial está estabelecida a forma e os critérios a que deve obedecer o pagamento da indemnização, depois de esta última ser fixada de acordo com os princípios da justa indemnização ou da justa compensação.
Em resumo pode pois dizer-se que, apurado o valor da indemnização, tendo em conta as rendas actualizadas desde a ocupação até à restituição dos imóveis em causa, de acordo com os princípios aplicáveis e constantes das leis especiais sobre as indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, haverá, depois, que atender, quanto ao pagamento de tais indemnizações, aos critérios fixados pela própria Lei nº 80/77, de 26 de Outubro e Decreto-Lei nº 213/19, de 14 de Julho, e não aos critérios fixados no Código das Expropriações”.
Vale por dizer que o valor encontrado será, capitalizado até à emissão das obrigações destinadas ao pagamento das indemnizações provisórias e pagos os juros vencidos pelos títulos da dívida pública a partir dessa data, nos termos estabelecidos pela Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, e pelo Decreto-Lei nº 213/79, de 14 de Julho. Mais concretamente, a actualização dos valores é a que resulta do mecanismo estabelecido pelo artigo 24° da Lei n ° 80/77, aplicável nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei n ° 199/88 e do artigo 32° da Lei n ° 109/88, de 26 de Setembro.
É certo que o próprio legislador teve presente a inadequação do regime de pagamento em títulos de indemnização para restaurar o valor aquisitivo do montante calculado, ou seja para satisfazer o interesse subjacente ao princípio da contemporaneidade da indemnização por expropriação. Como se reconheceu no preâmbulo do Decreto-Lei n ° 199/88:
«Tais valores não correspondem naturalmente aos valores actuais desses bens ou direitos, pois estão decorridos treze anos (à data do diploma) e existe uma considerável diferença entre o nível geral dos preços (incluindo o dos prédios rústicos) em 1975-1976 e o actual. Trata-se, no entanto, de problema de âmbito mais geral, que afecta também as indemnizações por nacionalizações de empresas e participações sociais, e que só à Assembleia da República cabe resolver, atenta a sua competência reservada neste domínio: julga-se, porém, que tal questão não deverá atrasar a fixação dos critérios de avaliação dos bens e direitos expropriados e nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, já que sempre será possível em momento ulterior e, sendo caso disso, proceder aos eventuais ajustamentos que um novo regime dos títulos de indemnização deva acarretar”.
Mas isto mesmo mostra que não se trata de lacuna ou de uma incompletude da regulação especial das indemnizações no âmbito da reforma agrária que importe preencher com recurso à analogia ou à aplicação subsidiária do Código das Expropriações. É uma opção legislativa, porventura «mau direito», como o trecho transcrito reconhece, mas consentida pelo artigo 97° da Constituição (na actual redacção corresponde-lhe o artigo 94°), que subtrai a indemnização no âmbito da reforma agrária ao artigo 62° nº 2, permitindo que essa «indemnização» não satisfaça as exigências de reconstituição integral imposta pela «justa indemnização» da expropriação em geral. O legislador ordinário goza de discricionariedade na fixação dos critérios da indemnização por virtude destas intervenções expropriadoras, desde que se cumpram as exigências mínimas de justiça que vão implicados na ideia de Estado de direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios (c.fr. acórdão do Tribunal Constitucional n° 39/88, Diário da República, I Série, de 3 de Março de 1988). E, como se decidiu no acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal de 30 de Janeiro de 1990 (Acórdãos Doutrinais, nº 351, pág. 329), a propósito das indemnizações por nacionalização, não pode afirmar-se que o desfasamento das taxas de juros dos títulos de indemnização relativamente ao mercado financeiro conduza a caracterizar as indemnizações pagas por essa forma como irrisórias ou manifestamente desproporcionadas.
«Conclui-se, pois, quanto a esta segunda questão, pela inaplicabilidade ao caso do regime dos artigos 22° e 23 ° do Código das Expropriações de 1991, sem que daqui resulte qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artigo 62° nº 2, da Constituição, desde logo porque ao caso não é aplicável esse preceito constitucional mas antes o artigo 97° n° 1 (hoje, 94° nº 1), da mesma Lei Fundamental...».
Face à jurisprudência que temos vindo a seguir de perto, perfeitamente aplicável ao caso das ora recorrentes, e de que não há razão substancial para divergir, e tendo em conta o preceituado nos artº 13° e o regime fixado para os pagamentos das indemnizações nos arts. 19° e 24° da Lei nº 80/77, artº 5°, nºs. 1 e 2, al. d) e 14° do DL nº 199/88, na redacção do DL n ° 38/95, DL nº 312/85, de 31/7, DL n ° 74/89, de 3/03, e 3° nº 1 da Portaria n.° 197-A/95, não há aqui incompletude do regime aplicável nem lacuna da lei a ser integrada pelo recurso à analogia dos arts. 22° e 23° do CE de 1991, mas, antes, um regime diverso que foi querido pelo próprio legislador, pelo que se não verificam os vícios de violação de lei invocados pelas recorrentes em relação aos actos impugnados, designadamente os de violação dos arts. 62° nº 2 e 13° nº 1 da CRP, visto ser aplicável ao caso, o disposto no art. 94°/1 da mesma Lei Fundamental.
Estas considerações jurídicas têm, com as necessárias adaptações, plena aplicação no caso presente, não se vendo razões para alterar este entendimento que tem vindo a ser seguido pela jurisprudência deste STA. Desta forma, improcedem as conclusões da recorrente, pelo se acorda em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros, sendo a procuradoria de metade".
Como acima se referiu, a recorrente defende a nulidade do acórdão recorrido por contradição entre os seus fundamentos e a decisão, ou seja, por que em tal acórdão se defendeu o princípio da sua actualização para o valor real e corrente em matéria de indemnizações e, por outro lado, se manteve o acto recorrido que determinou o pagamento da indemnização da cortiça por valores históricos da data da sua comercialização e extracção.
Mas não tem razão a recorrente.
É que no acórdão recorrido defende-se que “quanto ao regime fixado para o pagamento de indemnizações há um regime diverso que foi querido pelo próprio legislador", regime este que contempla já uma certa actualização das indemnizações relativamente a bens intervencionados pela Reforma Agrária, e de acordo com o qual foi calculado o valor da indemnização pelo acto contenciosamente recorrido.
Assim, ao manter tal acto que observou aqueles critérios legais, ainda que discutíveis, não há qualquer oposição entre os fundamentos e a decisão. Na verdade, defende o acórdão que o valor da cortiça a indemnizar não pode ser histórico, mas entende que a fixação dos mesmos obedeceu aos critérios legalmente fixados, ainda que a opção legislativa possa não ser a melhor.
Não se verifica, por isso, a apontada contradição, pelo que neste aspecto não se verifica a arguida nulidade, improcedendo as conclusões 1ª e 2ª das alegações da recorrente.
Seguidamente a recorrente, nas conclusões 3ª a 5ª das suas alegações, defende a nulidade do mesmo acórdão por omissão de pronúncia.
Assim, alega que "pelas conclusões formuladas no recurso, fazem parte do seu objecto, as seguintes questões:
- a)Actualização do valor da cortiça fixado por valores de 1985, para o valor real e corrente da data do pagamento da indemnização;
- b)Actualização do valor da cortiça por valores de 94/95, por analogia com a actualização dos demais bens indemnizáveis previstos na portaria nº 197-A/95 de 17/3;
- c)Actualização da cortiça pelo recurso aos arts. 22° e 23° do Código das Expropriações de 91, e artº 551° do CC, como alternativa ao critério de actualização por valores de 94/95;
- d)Se a não actualização dos produtos florestais para o valor real e corrente é incompatível com os arts. 62° nº 2 e 13° nº 1 da CRP;
- e)Lacuna da lei no que se refere à actualização dos produtos florestais".
E destas conclusões, o tribunal "a quo" apenas conheceu das questões mencionadas nas als. c) e d), ou seja, não se pronunciou sobre a actualização do valor da cortiça fixado por valores de 1985, para o valor real e corrente da data do pagamento da indemnização, sobre a actualização do valor da cortiça por valores de 94/95, por analogia com a actualização dos demais bens indemnizáveis previstos na Portaria nº 197-A/95 de 17/3 e sobre a lacuna da lei no que se refere à actualização dos produtos florestais.
Também aqui a recorrente carece de razão.
No acórdão recorrido diz-se que:
"Em resumo pode pois dizer-se que, apurado o valor da indemnização, tendo em conta as rendas actualizadas desde a ocupação até à restituição dos imóveis em causa, de acordo com os princípios aplicáveis e constantes das leis especiais sobre as indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, haverá, depois, que atender, quanto ao pagamento de tais indemnizações, aos critérios fixados pela própria Lei nº 80/77, de 26 de Outubro e Decreto-Lei n° 213/79, de 14 de Julho, e não aos critérios fixados no Código das Expropriações».
Vale por dizer que o valor encontrado será capitalizado até à emissão das obrigações destinadas ao pagamento das indemnizações provisórias e pagos os juros vencidos pelos títulos da dívida pública a partir dessa data, nos termos estabelecidos pela Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n° 213/79. de 14 de Julho. Mais concretamente, a actualização dos valores é a que resulta do mecanismo estabelecido pelo artigo 24° da Lei n° 80/77, aplicável nos termos do artigo 1 ° do Decreto-Lei n° 199/88 e do artigo 32° da Lei n° 109/88, de 26 de Setembro.
É certo que o próprio legislador teve presente a inadequação do regime de pagamento em títulos de indemnização para restaurar o valor aquisitivo do montante calculado, ou seja para satisfazer o interesse subjacente ao princípio da contemporaneidade da indemnização por expropriação. Como se reconheceu no preâmbulo do Decreto-Lei n° 199/88:
«Tais valores não correspondem naturalmente aos valores actuais desses bens ou direitos, pois estão decorridos treze anos (à data do diploma) e existe uma considerável diferença entre o nível geral dos preços (incluindo o dos prédios rústicos) em 1975-1976 e o actual. Trata-se, no entanto, de problema de âmbito mais geral, que afecta também as indemnizações por nacionalizações de empresas e participações sociais, e que só à Assembleia da República cabe resolver, atenta a sua competência reservada neste domínio: julga-se, porém, que tal questão não deverá atrasar afixação dos critérios de avaliação dos bens e direitos expropriados e nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, já que sempre será possível em momento ulterior e, sendo caso disso. proceder aos eventuais ajustamentos que um novo regime dos títulos de indemnização deva acarretar» .
Mas isto mesmo mostra que não se trata de lacuna ou de uma incompletude da regulação especial das indemnizações no âmbito da reforma agrária que importe preencher com recurso à analogia ou à aplicação subsidiária do Código das Expropriações. É uma opção legislativa, porventura «mau direito», como o trecho transcrito reconhece, mas consentida pelo artigo 97° da Constituição (na actual redacção corresponde-lhe o artigo 94°), que subtrai a indemnização no âmbito da reforma agrária ao artigo 62° nº 2, permitindo que essa «indemnização» não satisfaça as exigências de reconstituição integral imposta pela «justa indemnização» da expropriação em geral. O legislador ordinário goza de discricionariedade na fixação dos critérios da indemnização por virtude destas intervenções expropriadoras, desde que se cumpram as exigências mínimas de justiça que vão implicados na ideia de Estado de direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios (c.fr. acórdão do Tribunal Constitucional n° 39/88, Diário da República, I Série, de 3 de Março de 1988). E, como se decidiu no acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal de 30 de Janeiro de 1990 (Acórdãos Doutrinais, nº 351, pág. 329), a propósito das indemnizações por nacionalização, não pode afirmar-se que o desfasamento das taxas de juros dos títulos de indemnização relativamente ao mercado financeiro conduza a caracterizar as indemnizações pagas por essa forma como irrisórias ou manifestamente desproporcionadas.
«Conclui-se, pois, quanto a esta segunda questão, pela inaplicabilidade ao caso do regime dos artigos 22° e 23° do Código das Expropriações de 1991, sem que daqui resulte qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artigo 62° nº 2, da Constituição, desde logo porque ao caso não é aplicável esse preceito constitucional mas antes o artigo 97° nº 1 (hoje, 94° n° 1), da mesma Lei Fundamental...» ".
Ora, como se vê, no acórdão recorrido tomou posição sobre os critérios de actualização do valor da cortiça e, ao decidir-se que os utilizados no acto recorrido eram os correctos, está o acórdão a afastar os critérios que a recorrente entende dever ser aplicados.
Quando o tribunal "a quo" decide quais os critérios legalmente correctos segundos os quais deve ser praticado um acto administrativo e verifica que o mesmo foi praticado observando tais preceitos, fica prejudicado o conhecimento das questões que ficaram afastadas com a decisão tomada. Poderá haver erro de direito na decisão mas não omissão de pronúncia.
Por outro lado,na decisão diz-se porque razão não havia qualquer incompatibilidade com o regime dos arts. 62º nº 2 e 13º nº 1 da Constituição, sendo certo que não há lugar a qualquer analogia por não “haver incompletude do regime aplicável nem lacuna da lei, que tivessem de ser colatadas com o recurso à analogia”, e explicando porquê.
Pode concluir-se que, por nºao se verificar a apontada omissão de pronúncia, o acórdão recorrido não é passível da arguida nulidade, pelo que improcedem as ora analisadas conclusões das alegações da recorrente.
Resta-nos agora conhecer do fundo do presente recurso jurisdicional.
A recorrente contenciosa e ora jurisdicional impugnou no tribunal “a quo” o despacho conjunto do Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, respectivamente, de 12/11/1996 e de 10/12/1996 que calculou o valor da indemnização que era devida pela cortiça extraída nos seus prédios durante o período da sua ocupação no âmbito da Reforma Agrária, reportando esse valor à data da ocupação e, portanto, sem considerar o seu valor actualizado à data da indemnização, alegando que essa forma de cálculo era ilegal.
A recorrente discorda, por um lado, da forma de cálculo da indemnização, e por outro, do regime de actualização da mesma.
O douto Acórdão recorrido entendeu, contudo, que não havia que censurar nem a forma de cálculo nem o regime de actualização da mesma e, nessa conformidade, negou provimento ao recurso.
A questão que se coloca é, pois, como se vê, a de saber que critérios devem presidir ao cálculo da indemnização dos produtos florestais, designadamente da cortiça, a que tem direito o proprietário cujo prédio foi nacionalizado, expropriado ou ocupado no âmbito da Reforma Agrária e o modo da sua actualização.
Este Tribunal Pleno tem uniformemente decidido estas questões, pelo que estamos perante jurisprudência consolidada, não se descortinando razões que nos levem a dela divergir (Acs. do Tribunal Pleno de 2/6/2004 – recs. Nº 339/02 e 47.421/01).
Assim, escreveu-se a esse propósito no Acórdão do Pleno de 28/4/01-rec. 47.391:
“Do exame da legislação indicada apura-se que, com o Decreto-Lei n.º 199/88, se introduziu no regime de indemnizações relativo às expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, a par de indemnizações pela «perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita» e pela «caducidade dos direitos do arrendatário» [art. 3.º, n.º 1, alíneas a) e b)], uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados ou nacionalizados, indemnização esta que se aplica em todos os casos em que houve devolução dos bens em momento ulterior [art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma].
Assim, nestes casos em que houve devolução dos bens, não há qualquer outra indemnização, no que concerne a bens devolvidos, pois esta visa, precisamente, reparar o prejuízo global sofrido com a privação do uso e fruição, como decorre do 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.
No caso dos autos, está-se perante uma situação em que ocorreu a devolução global dos prédios expropriados [segundo se infere da alínea a) da matéria de facto fixada], pelo que há lugar à indemnização por privação temporária do uso ou fruição desses prédios, à face do preceituado nos referidos arts. 3.º, n.º 1, alínea c), e 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.
A indemnização por privação temporária, no que concerne ao rendimento florestal, é a correspondente ao «rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31/7, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3/3, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal», como expressamente se refere na alínea d) do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88.
Consequentemente, nestes casos de devolução de bens, não há lugar a uma indemnização autónoma por frutos pendentes, designadamente a prevista no n.º 7 do art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, pois esta tem lugar nos casos em que os bens que integravam o capital de exploração não foi devolvido, como se conclui do conjunto das disposições deste artigo, em que se incluem referências expressas a bens que não tenham regressado à posse dos seus titulares e a bens não devolvidos (n.ºs 4 e 6), conjugadas com o art. 14.º, em que se prevê uma indemnização autónoma «pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos».
Relativamente aos bens devolvidos, o único prejuízo consubstancia-se em tal privação e, por isso, se ele é indemnizado autonomamente, abrangendo o rendimento líquido dos bens florestais, a atribuição cumulativa de uma indemnização por frutos pendentes, que constituem uma parte do rendimento líquido do prédio durante o período de privação, reconduzir-se-ia a uma inaceitável duplicação parcial de indemnização pelo mesmo prejuízo.
7. No caso em apreço, o valor da indemnização relativa à cortiça extraída foi calculada tomando por referência os valores pelos quais foi vendida [alínea g) da matéria de facto fixada].
Como se referiu, no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se estabelecer, no n.º 1, que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos», acrescenta-se, no n.º 2 que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».
Assim, também no caso de produtos florestais, depois de determinado o rendimento líquido com base nos valores de venda desses produtos e dos encargos previstos no art. 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/95, de 31/7 [aplicável por força do disposto na alínea d), do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88] haveria que determinar qual o valor que correspondia a esse à data em que a Recorrente ficou privada do uso e fruição dos prédios.
Como se referiu, esta determinação do valor dos bens nesta data está em sintonia com o art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26/10, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios, sendo a retroacção do cálculo do valor que pode explicar a contagem de juros desde esse momento.
Aquele art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 é a última emanação legislativa sobre indemnizações definitivas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pelo que revoga quaisquer outras normas que pudessem dispor em sentido contrário, designadamente as que regiam as indemnizações provisórias (art. 7.º, n.º 2, do Código Civil).
Por outro lado, este art. 7.º aplica-se a todas as indemnizações derivadas de expropriações ou nacionalizações efectuadas ao abrigo daquelas leis, como resulta do seu n.º 1, e, por isso, não há qualquer discriminação de qualquer dos tipos de titulares de indemnizações, quanto ao momento que é considerado como o relevante para cálculo dos valores dos bens ou direitos de que ficaram privados.
Designadamente, não tem suporte legal uma distinção entre as indemnizações pela perda de património e as derivadas de privação temporária. Com efeito, no art. 3.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se indicarem, no seu n.º 1, os tipos de indemnizações (pela perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita, pela caducidade de direitos de arrendatário e pela perda temporária de direitos de uso e fruição) estabelece-se, no seu n.º 2, que aos titulares de bens expropriados ou nacionalizados ao abrigo das leis sobre a reforma agrária não são atribuídas indemnizações parcelares por cada um dos tipos de perda de bens ou direitos, mas sim uma única indemnização global, que resulta da adição das várias indemnizações e da subtracção de valores aí indicados. (Estas situações de indemnização única formada por indemnizações parcelares, para além de poderem ocorrer relativamente ao mesmo prédio em que haja mais do que um tipo de indemnizações poderão ocorrer também nos casos em que uma pessoa seja titular de mais que um prédio, pois o art. 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88 estabelece, imperativamente, que seja organizado «um único processo para o cálculo da indemnização definitiva relativa aos bens e direitos da mesma pessoa sitos no mesmo distrito».)
Por isso, embora a Lei n.º 80/77 apenas previsse indemnizações por privação definitiva de direitos (o que se explica por não estar prevista, ao tempo, a devolução de bens que só depois veio a ser decidida legislativamente) tendo de haver uma única indemnização global, toda ela tem de ser paga nos mesmos termos, não estando prevista outra forma de pagamento que não seja através dos títulos previstos naquela Lei.
Assim, o art. 18.º da Lei n.º 80/77, que impõe o pagamento da indemnizações por expropriações e nacionalizações, inclusivamente as definitivas, em títulos de dívida pública, com o regime de juros previsto nos seus arts. 19.º e 24.º, tem de ser interpretado de forma actualista, de modo a abranger também as indemnizações definitivas que tenham subjacente situações de privação temporária, previstas no Decreto-Lei n.º 199/88.
Aliás, não havendo qualquer outro diploma legal que se refira a outros títulos para pagamento de indemnizações derivadas de expropriações e nacionalizações ao abrigo das leis da reforma agrária, é forçosamente aos títulos previstos no art. 18.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que se reportam os n.ºs 1 e 2 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e o n.º 9.º da Portaria n.º 197-A/95, ao referirem-se aos «títulos das indemnizações».
Assim, aquela indemnização unitária vence globalmente juros nos termos dos arts. 19.º e 24.º daquela Lei, como resulta do preceituado naquele art. 18.º.
O facto de a Portaria n.º 197-A/95 só prever expressamente o pagamento destes juros no seu n.º 1.º, que se reporta à avaliação definitiva do património fundiário não devolvido, não pode afectar o que resulta da Lei n.º 80/77 e do Decreto-Lei n.º 199/88, pois aquele é um diploma regulamentar, hierarquicamente inferior aos diplomas com valor legislativo, que só tem validade na medida em que não contrariar o preceituado nestes, como resulta do preceituado no art. 115.º, n.º 5, da C.R.P., na redacção vigente em 1995, que proíbe que por actos diferentes dos aí indicados como tendo valor legislativo (leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais) sejam interpretados, integrados, modificados, suspensos ou revogados preceitos de diplomas legislativos. (O mesmo se pode dizer, por maioria de razão, relativamente à declaração do Sr. Director Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste que as Recorrentes juntaram a fls. 120, que não tem valor normativo. De resto, nessa declaração, embora sem uma fundamentação jurídica explícita, nem se diz nada em contrário do que neste acórdão se afirma, neste ponto, pois, começando por afirmar-se que a Lei n.º 80/77 apenas previu indemnizações por perda de património (o que é inquestionável), acaba por se concluir que, para sua a aplicação às situações de privação temporária, houve que estabelecer uma correcção matemática, «a nível da regulamentação daquela lei», o que significa que, afinal, é esta lei que tem de ser aplicada, com regulamentação, a estas situações de privação temporária.)
Por isso, no caso em apreço, a indemnização pela extracção de produtos florestais foi correctamente calculada, como parte do rendimento líquido dos bens durante o período de privação do uso e fruição dos prédios, nos termos da alínea d) do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88, não tendo de ser calculada, total ou parcialmente, nos termos previstos no n.º 7 do art. 11.º daquele diploma para os «frutos pendentes».
Assim, conclui-se que não tinha de haver uma actualização dos valores das vendas dos produtos florestais para valores de 1994/1995, nem aplicação subsidiária do Código das Expropriações, por a legislação referida prever expressamente a forma de cálculo dos valores da indemnização, desde os momentos a considerar para esse cálculo até à remuneração pelo atraso no seu pagamento.
8 – Existindo este regime de actualização especial para as indemnizações devidas por expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, designadamente relativas a prédios arrendados, não se pode entender que exista uma lacuna de regulamentação, que permita a aplicação de qualquer outro regime.
Porém, os Recorrentes suscitam a questão da inconstitucionalidade deste regime de actualização, que entendem ser incompatível com os arts. 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da C.R.P., e os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade.
Aquele art. 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos, e o art. 7.º, n.ºs e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos.
No entanto, o regime de actualização previsto nos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo Anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são-lhe entregues títulos de uma das doze classes referidas neste Anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes), prevendo-se também, no n.º 1 do art. 20.º, que os pagamentos de indemnizações enquadráveis na Classe I (até 50.000$00), possam ser efectuados em dinheiro. Prevê-se ainda no art. 22.º daquela Lei (Redacção dada pela Lei n.º 36/81, de 31 de Agosto.) um regime excepcional para as Misericórdias e outras instituições privadas de solidariedade social, fundações, cooperativas e congregações e associações religiosas e admitiu-se, no art. 39.º, a possibilidade de estabelecimento de um regime especial para estrangeiros. (Que veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 31/80, de 6/3, que prevê o pagamento em títulos do Tesouro.)
Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, pois são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização (e a consequente premência de obter o dinheiro correspondente à indemnização) que deixam entrever as dimensões dos respectivos direitos, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação.
Por outro lado, o n.º 2 do art. 62.º da C.R.P., que estabelece que «a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização», não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos arts. 83.º e 94.º (em redacções anteriores os arts. 82.º e art. 97.º) da C.R.P..
Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional «quando se trate de matérias especificamente sediadas na âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações» (Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 2.º, página 339, e n.º 491/02, de 26-11-2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, II Série, de 22-1-2003, página 1057.), o que é o caso da Reforma Agrária, prevista naqueles arts. 94.º e 97.º.
Naquele art. 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e nos termos do art. 94.º não se inclui referência a «justa indemnização», ao contrário do que sucede com aquele art. 62.º, referindo-se apenas «o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração».
Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do art. 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios (neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo :do Pleno, de 5-6-2000, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748; de 28-6-2001, proferido no recurso n.º 46416; de 18-10-2001, proferido no recurso n.º 46053; de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 47033; de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 47393; de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47476; de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47465; de 4-6-2002, proferido no recurso n.º 47420; de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47093; de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 47973; de 30-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 46872, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 494, página 266; de 7-11-2002, proferidos nos recursos n.ºs 47930 e 48088; de 4-12-2002, proferidos nos recursos n.ºs 46263 e 47991.No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: n.º 39/88, de 9-2-88, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 374, página 114; n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 422, página 60, e Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818; e n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94.)
Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica». (Essencialmente neste sentido, o Acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a páginas 145)
Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais.
Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos arts. 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os arts. 13.º e 62.º, n.º 2, da C.R.P., nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.
9 – Por outro lado, esta interpretação do Decreto-Lei n.º 199/88, com as alterações operadas pelos Decretos-Lei n.ºs 199/91 e 38/95, no sentido de ser aplicável o regime de pagamento através dos títulos previstos na Lei n.º 80/77, é mesmo a única que pode considerar-se compatível com a Constituição, por razões de constitucionalidade orgânica.
Na verdade, à face da Constituição na redacção de 1982, em cuja vigência foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, legislar sobre os critérios de fixação de indemnizações relativas à intervenção, nacionalização ou socialização dos meios de produção (Nestes conceitos de nacionalização e socialização dos meios de produção se enquadram as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pois eles abrangem as situações de expropriação de bens de produção enquanto tais, para continuarem nessa qualidade na propriedade do Estado ou para exploração através de formas colectivas (neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 2.ª edição, volume 1.º, páginas 391-392) inseria-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 168.º, n.º 1, alínea l), na redacção de 1982](Esta alínea l) reproduz exactamente as palavras utilizadas no art. 82.º, pelo que a lei a que este artigo se reporta terá ser uma lei formal.).
Esta reserva relativa de competência legislativa para fixação de critérios de indemnização foi mantida na revisão constitucional de 1989, embora com outra terminologia, reportando-se a alínea l) do n.º 1 do seu art. 168.º aos «meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações»;
Em qualquer dos casos é, assim, inequívoco que a fixação dos critérios de indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária estava incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, ao tempo em que foi aprovado pelo Governo o Decretos-Lei n.º 199/88, bem como ao tempo em que os Decretos-Lei n.ºs 99/91, de 29 de Maio, e 38/95, de 14 de Fevereiro, lhe introduziram alterações.
Assim, sem autorização legislativa que lhe permitisse legislar autonomamente sobre a fixação de critérios de indemnização, apenas era permitido ao Governo desenvolver os princípios e as bases gerais da Reforma Agrária fixadas pela Lei n.º 80/77, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do art. 201.º da Constituição (em qualquer daquelas redacções).
Foi ao abrigo desta norma que foram emitidos aqueles diplomas (No Decreto-Lei n.º 199/91 invoca-se também, além da alínea c), a alínea a) do n.º 1 do art. 201.º da C.R.P., que prevê a competência do Governo para legislar em matérias não incluídas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, mas, no que se possa reportar a fixação de critérios de indemnização relacionadas com intervenção, nacionalização e socialização dos meios de produção, a validade daquele Decreto-Lei só podia basear-se na alínea c).).
Porém, como resulta do preceituado no n.º 2 do art. 115.º da C.R.P., em qualquer daquelas redacções, os diplomas aprovados pelo Governo ao abrigo daquela alínea c) estão subordinados às leis cujos regimes jurídicos desenvolvem, dependendo a validade constitucional daqueles da sua compatibilidade com estes.
A Lei n.º 80/77 estabelece, no n.º 2 do seu art. 1.º, que «as nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei».
No seu art. 18.º, relativo ao «pagamento da indemnização», estabelece-se que «com excepção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efectiva-se mediante entrega ao respectivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes».
As excepções previstas no art. 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50.000$00 e as devidas por frutos pendentes.
Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50.000$00 por forma diferente da prevista naquela Lei, que era o pagamento através «títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos» subsequentes àquele art. 18.º.
Assim, tem de concluir-se que, em vez de ofender a Constituição, a solução legislativa adoptada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adoptar à face dos poderes legislativos que, nestes casos, a Constituição lhe conferia.
Por isso, em face do regime legal aplicável ao pagamento de indemnizações, não podiam também os Autores do acto recorrido decidir o pagamento por forma diferente da que foi adoptada no acto recorrido.
Na verdade, «aí onde a Constituição imponha reserva de lei, legalidade não implica somente prevalência ou preferência de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeição do conteúdo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critérios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, senão monopólio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixação primária de sentido normativo (reserva relativa) pela lei».(Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 1997, página 216.)
Por isso, é de concluir que a solução aqui adoptada, em vez de contrariar as normas e princípios constitucionais referidos pela Recorrente, é a única que assegura a constitucionalidade das opções legislativas materializadas nos referidos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/85.”
Esta posição acabada de transcrever mantém-se actual, pelo que a continuamos a sufragar.
Termos em que, improcedendo as restantes conclusões das alegações da recorrente, acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar o douto acórdão recorrido.
Custas pela Recorrente, com taxa de justiça de 400 euros e procuradoria de 50%.
Lisboa, 13 de Outubro de 2004 – Américo Joaquim Pires Esteves (relator) – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – Abel Ferreira Atanásio – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Jorge Mauel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
