01067/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I. O direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos prescreve no prazo de três anos, a contar do momento em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, ou seja, a partir da data em que ele, conhecendo a verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade, soube ter direito à indemnização pelos danos que sofreu, independentemente do conhecimento da extensão integral destes;

II. Esse conhecimento não tem que ser um conhecimento jurídico, bastando que o lesado conheça efectivamente os factos constitutivos desse direito, ficando em condições de formular um juízo subjectivo, pelo qual possa qualificar aquele acto ou actos como geradores de responsabilidade civil e seja perceptível que sofreu danos em consequência dele;

III. Uma coisa é o conhecimento geral da lei, que se baseia em princípios de certeza e de segurança jurídica, que serve para justificar o respectivo dever de obediência e a sua coercibilidade, como pilar fundamental e qualquer ordenamento jurídico e daí o princípio de que a ignorância da lei não aproveita a ninguém;

IV. Mas tal princípio, necessário para fundamentar a coercibilidade do ordenamento jurídico, não é transponível, sem mais, quando se coloca o problema de avaliar as consequências da inacção do titular de um direito que está na base do instituto da prescrição;

V. Estando em causa um pedido de indemnização pelo facto de um lote destinado a construção ter sido integrado na REN, por Resolução do Conselho de Ministros, publicada no Diário da República, de 28/10/97, de que o Autor, cidadão belga, residente na República Democrática do Congo, só teve conhecimento, através de certidão camarária de 21/11/00, é a partir desta data que começa a contar o prazo de prescrição previsto no artº 498º, nº 1 do Cód Civil, pois só então aquele tomou conhecimento efectivo dos pressupostos que condicionam o invocado direito.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo :

A. .., de nacionalidade belga, residente em Kinshasa, República Democrática do Congo, instaurou no TAC de Coimbra, acção de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito, contra o ESTADO PORTUGUÊS, pedindo que este seja condenado a pagar-lhe uma indemnização no valor de 534.380.000$00.

Pelo despacho-saneador sentença de fls. 251 e sgs. foi julgada procedente a excepção da prescrição invocada pelo R., o qual, em consequência, foi absolvido do pedido.

Inconformado o A. recorre para este Supremo Tribunal, culminando a sua alegação com as seguintes conclusões:

Pelo exposto, formulam-se as seguintes CONCLUSÕES:

1- O ora Recorrente, ao abrigo do art. 9º, do DL 48.051, de 21/11/67, intentou no TAC de Coimbra uma acção de responsabilidade civil extracontratual contra o Estado Português, pedindo a sua condenação ao pagamento de uma indemnização pela prática de acto lícito;

2- Com efeito, por via da Resolução do Conselho de Ministros nº 186/97, publicada no DR, Iª Série-B, de 28/10/97, foi delimitada a REN de Óbidos, tendo um terreno do qual o Recorrente é proprietário ficado abrangido por tal delimitação;

3- Ora, acontece que, com a delimitação da REN de Óbidos, o terreno do Recorrente. passou a estar abrangido pelo regime jurídico previsto no art. 4º, nº 1 do DL 93/90, de 19 de Março, regime esse que impossibilita retirar qualquer utilidade económica dos terrenos que passam a estar por ele abrangidos;

4- Estamos assim perante aquilo a que a doutrina designa por "expropriações por sacrifício", pois, apesar de os particulares continuarem a ser titulares de um direito de propriedade privada sobre um bem imóvel, tal direito deixou de ter qualquer expressividade económica por via das proibições que a Administração fez incidir sobre certos bens imóveis, designadamente, a proibição do “jus aedifìcandi”;

5- Assim, as "expropriações por sacrifício" tais como as expropriações clássicas, têm de se considerar actos administrativos lícitos e que por imporem encargos especiais e anormais em beneficio da comunidade, dão direito ao pagamento de uma justa indemnização – art. 8º, nº 2, da Código das Expropriações;

6- Acontece que o Recorrente é um cidadão estrangeiro de nacionalidade belga, com residência permanente na actual República Democrática do Congo, conforme declaração emitida pela embaixada da Bélgica naquele país africano;

7- Por isso mesmo, só tomou conhecimento da mencionada Resolução do Conselho de Ministros, quando o seu procurador, o Snr. ..., foi informado em 22/9/99 pela Câmara Municipal de Óbidos que o terreno de que o Recorrente é proprietário estava abrangido pela REN de Óbidos, aprovada pela citada Resolução, não sendo possível aí levar a cabo qualquer construção;

8- Por conseguinte, muito embora a Resolução do Conselho de Ministros que delimitou a REN de Óbidos tivesse sido publicada em 28/10/97, só a partir de 22/9/99 é que o ora Recorrente tomou conhecimento que lhe assistiria o direito de exigir uma indemnização ao Estado, por via da "expropriação por sacrifício" que se abateu sobre o seu terreno;

9- Contudo, o Snr. Juíz do TAC de Coimbra, por sentença proferida em 4/2/02, acabaria por julgar procedente a excepção de prescrição invocada pelo R Estado, absolvendo-o do pedido indemnizatório formulado pelo então A e ora Recorrente;

10- Para tanto, o Snr. Juíz considerou que tendo as "normas" da REN de Óbidos sido publicadas em Diário da República em 28/10/97, há muito que estava prescrito o direito à indemnização do ora Recorrente;

11- Acontece que a sentença proferida pelo Snr. Juíz e ora sob censura legal, por ter interpretado e aplicado erroneamente o art. 498º, nº 1, do Código Civil, é ilegal, por violação deste mesmo preceito legal;

12- Assim é que, tanto a jurisprudência, designadamente a jurisprudência deste STA, como a doutrina, são unânimes em considerar que, para efeitos do disposto no art. 498º, nº 1, do Código Civil, o que conta para efeitos de contagem do prazo de prescrição do direito à indemnização aí previsto, é a data do conhecimento por parte do lesado de que tem direito a uma indemnização;

13- Com efeito, sem ocorrer tal conhecimento, o direito pura e simplesmente nunca poderá ser exercido;

14- Ora, dado que o Recorrente, na qualidade de proprietário lesado, só teve efectivamente conhecimento da integração do seu terreno no regime da REN de Óbidos quando o seu procurador foi informado de tal integração, via Resolução nº 186/97, através da informação que lhe foi transmitida pela Câmara Municipal de Óbidos em 22/9/99, só a partir desta última data é que se começaria a contar o prazo de prescrição do direito à indemnização previsto no art. 498º, nº 1, do Código Civil;

15- Assim, visto que o prazo prescricional do direito à indemnização do recorrente começar-se-ia a contar não a partir da publicação da Resolução do Conselho de Ministros que delimitou a REN de Óbidos, mas sim a partir da data em que o Recorrente dela teve efectivo conhecimento, é a sentença ora recorrida ilegal, por errónea interpretação e aplicação do art. 498º, nº 1, do Código Civil, ao defender que tal prazo começou a decorrer a partir da data de publicação em DR da Resolução do Conselho de Ministros nº186/97;

16- E por ser ilegal, não pode ser mantida por este STA, devendo pois ser revogada;

17- Sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores, entende o Recorrente que a sentença recorrida interpretou e aplicou o art. 498º, nº 1, do Código Civil, em desconformidade com o disposto no art. 268º, n º 3, da Constituição da República;

18- É que a Resolução do Conselho de Ministros nº186/97 que delimitou a REN de Óbidos, contrariamente ao que foi afirmado na sentença recorrida, não constitui nenhum conjunto de normas, mas sim um verdadeiro acto administrativo;

19- Os actos delimitativos da REN não assumem a natureza jurídica de regulamentos pelo simples facto de não serem portadores de carácter normativo, dado que tal carácter está depositado no próprio corpo do regime legal da REN – DL 93/90, de 19 de Março;

20- Os actos delimitativos da REN submetem de modo particularizado, detalhado e diferenciado, consubstanciado inclusivamente em elementos de carácter gráfico, determinadas parcelas do território, restringindo o uso, a transformação e ocupação das mesmas;

21- Assim, os actos delimitativos da REN, por terem por objecto bens determinados, submetendo-os à disciplina legal já prevista no art. 4º do DL 93/90, são actos administrativos individuais e concretos;

22- Aliás, em reforço das três conclusões anteriores, constata-se que a própria Resolução do Conselho de Ministros que delimitou a REN de Óbidos, foi proferida não ao abrigo da alínea c), do art. 202º da Constituição, na redacção anterior à revisão de 1997, mas sim ao abrigo da sua alínea g);

23- Se o Governo tivesse querido regulamentar a REN através de regulamentos de execução, tê-lo-ia feito ao abrigo da alínea c), do art. 202º da Constituição;

24- Mas não o fêz e nem o podia ter feito, exactamente por a REN não necessitar de ser objecto de qualquer regulamentação, apenas necessitando que, por via de acto administrativo, sejam integrados no seu regime definitivo – art.3º, nº, 1 do DL 93/90, um conjunto determinado de terrenos;

25- Assim sendo, porque a citada Resolução é um acto administrativo que impôs encargos ao ora Recorrente enquanto proprietário de um terreno, proibindo a realização de obras no mesmo – art. 4º, nº 1, do DL 93/90, tal Resolução, nos termos do art. 268º, nº 3, da Constituição da República, só começaria a produzir efeitos junto do ora Recorrente a partir do momento em que este fosse notificado da mesma;

26- Quer a doutrina quer a jurisprudência deste STA e do Tribunal Constitucional, a propósito da contagem do prazo de interposição de recurso contencioso, mas com inteira aplicação ao caso dos autos, consideram que impondo o art. 268º, nº 3, da CRP, o dever de notificação aos interessados. de actos que afectem a sua esfera jurídica, mesmo que o acto seja de publicação obrigatória e tenha sido já publicado, é a partir da notificação que deve contar-se tal prazo;

27- À luz do art. 268º, nº 3, da CRP, a notificação consubstancia-se num dos direitos e garantias dos administrados, sendo um dos direitos fundamentais dos cidadãos enquanto administrados;

28- Deste modo, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, a fixação legal de um prazo para exercício de uma posição jurídica a partir da verificação de factos que resultam de uma actividade da Administração Pública com eficácia externa sem qualquer notificação aos titulares daquela posição jurídica, tal falta de notificação afecta os valores constitucionais da transparência e da lealdade entre a Administração e os particulares que o art. 268º, nº 3, da CRP garante;

29- Pelo que foi dito, o art. 498º, nº 1, do Código Civil, ao ser interpretado e aplicado no sentido que lhe foi dado pela sentença recorrida, ou seja, que o prazo para o exercício do direito à indemnização por parte da Recorrente se começou a contar a partir da data da publicação da Resolução do Conselho de Ministros que delimitou a REN de Óbidos, viola claramente o dever de notificação dos actos administrativos que imponham encargos aos particulares previsto no art. 268º, nº 3, da CRP e, em consequência, os valores da transparência e lealdade aí previstos;

30- Em consequência, dada a interpretação e aplicação do art. 498º, nº 1, do Código Civil feita pela sentença recorrida estar em completa desconformidade com o disposto no art. 268º, nº 3, da CRP, também por aqui deve a mesma ser revogada por este Supremo Tribunal Administrativo, fazendo-se assim a devida JUSTIÇA.

Contra alegou o R. Estado pugnando no sentido do improvimento do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Com interesse para o conhecimento da excepção a sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1. Em 15 de Janeiro de 1969, a Câmara Municipal de Óbidos licenciou a 1ª operação de loteamento promovida pela ..., nos terrenos da Praia ..., sendo tal licenciamento titulado pelo alvará nº 51/69;

2. Em 15 de Março de 1983, o A. adquiriu, por escritura pública realizada no 5º Cartório Notarial de Lisboa, 2 lotes de terreno para construção urbana, sendo um deles o Lote D-905 – sitos na Praia ..., ..., ..., Óbidos;

3. No dia 2-9-99, o A., por intermédio do seu representante, ..., solicitou junto da CMO sobre a possibilidade de construção de uma moradia no citado lote D-905, tendo o Presidente da CMO, em 22-9-99, informado que tal pedido não era viável em virtude de o terreno se encontrar afecto à REN-Reserva Ecológica Nacional, de acordo com o consignado no PDM e no DR nº 32/93, mais informando que a REN de Óbidos tinha sido aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 186/97 – cfr; teor de fls. 71 e 72 dos autos;

4. O alvará nº 51/69 foi objecto de várias alterações por parte da CMO, tendo sido licenciada pela Câmara em 25-10-93, uma nova operação de loteamento para uma área anteriormente abrangida pelo alvará 51/69, passando esta área a estar abrangida por um novo alvará – nº 282/93- cfr. teor de fls. 73 a 75 dos autos;

5. O lote do Autor – D-905 manteve a mesma designação – cfr. teor de fls. 76 a 81 dos autos;

6. Os lotes D-905 e C-101 foram integrados numa área designada por "Área Dispersa";

7. Em 18-09-2000, o procurador do A. -... - solicitou à Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, a emissão de certidão sobre se o lote D-905 estava ou não abrangido pelo regime definitivo da REN para o Concelho de Óbidos, a qual em 13-02-2001 informou que o lote se encontrava na totalidade inserido na REN, de acordo com a carta da REN publicada em DR de 18-10-97 – cfr. teor de fls. 82 a 84 e, 86 a 88 dos autos;

8. Em 31-08-2000, ... dirigiu ao Presidente da CMO novo requerimento, nos termos constantes de fls. 85, tendo sido informado em 21-11-2000, que o lote D-905 não aparecia na planta do alvará nº 51/69, mas que aparecia no alvará nº 282/93, embora incluído na área da REN, nos termos do PDM de Óbidos – cfr. teor de fls. 85 e 89 dos autos;

9. A REN de Óbidos foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 186/97 e, publicada no DR, II Série-B, em 28-10-97, determinando-se o seguinte:

"1- Aprovar a delimitação da Reserva Ecológica Nacional do Concelho de Óbidos, com as áreas a integrar e a excluir identificadas na planta anexa à presente resolução, que dela faz parte integrante:

2- A referida planta poderá ser consultada na Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo ".

10- O Autor tem nacionalidade Belga e reside na República Democrática do Congo;

11- Os presentes autos deram entrada neste Tribunal em 02-10-2001.

O DIREITO

A sentença recorrida julgou procedente a invocada excepção da prescrição, absolvendo, consequentemente, o R. do pedido.

Considerou para tanto que "a concreta causa de pedir reside no facto do lote do Autor ter sido incluído na REN e, este facto foi obrigatoriamente publicitado no Jornal Oficial, em 28-10-97", concluindo que "o Autor desde a data da publicação (...) dispunha do conhecimento dos factos que consubstanciam o seu pedido na presente acção, pelo que, à data da entrada da PI, há muito se mostrava prescrito o seu direito".

Vejamos.

De acordo com o disposto nos arts. 71º, nº 2 da LPTA e 498º, nº 1 do Cód. Civil, o direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos prescreve no prazo de três anos, a contar do momento em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, ou seja, a partir da data em que ele, conhecendo a verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade, soube ter direito à indemnização pelos danos que sofreu, independentemente do conhecimento da extensão integral destes – cfr. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, I, 2ª ed., pgs. 503 e sgs. e acs. do STA, de 14/4/97, rec. 40735, de 27/6/00, rec. 44214, de 4/12/02, rec. 1203/02 e de 21/1/03, rec. 1233/02.

E, como se salienta neste último aresto, esse conhecimento não tem que ser um conhecimento jurídico, bastando que o lesado conheça os factos constitutivos desse direito, ou seja, que foi praticado um acto que lhe causou prejuízos, ou melhor, que o lesado esteja em condições de formular um juízo subjectivo, pelo qual possa qualificar aquele acto ou actos como geradores de responsabilidade civil e seja perceptível que sofreu danos em consequência dele.

Ora, no caso em apreço, temos a seguinte situação: o A comprou, em 1983, dois lotes de terreno destinados a construção urbana, integrados no empreendimento turístico da Praia ..., titulado por alvará de loteamento.

Um desses lotes, o lote D-905 foi integrado na REN de Óbidos pela resolução do Conselho de Ministros nº 186/97, de 3/10/97, publicada no DR I Série-B, de 28/10/97.

O A. é um cidadão belga, residente em Kinshasa, República Democrática do Congo e só com um pedido de informação formulado ao Presidente da Câmara de Óbidos, que foi respondido por certidão de 21/11/00, teve conhecimento efectivo de que o seu terreno estava integrado na REN de Óbidos e que, por isso, não podia nele construir. Ou seja, o conhecimento da alegada lesão do seu direito de construir só ocorreu por força de um acto certificativo da Câmara Municipal de Óbidos de 21/11/00 (fls. 89 dos autos).

O A. pretende ser indemnizado pelo facto de o referido lote ter sido integrado na REN, sendo esta, portanto, a causa de pedir.

Ora, face aos circunstancialismos do caso, não seria razoável impor ao A. o conhecimento exacto da situação do seu terreno na REN, por força da publicação da citada Resolução no Jornal Oficial.

Uma coisa é o conhecimento geral da lei, que se baseia em princípios de certeza e de segurança jurídica, que serve para justificar o respectivo dever de obediência e a sua coercibilidade, como pilar fundamental de qualquer ordenamento jurídico. Daí o princípio de que todos devem conhecer a lei e de que, por isso, a sua ignorância não aproveita a ninguém.

Mas tal princípio necessário para fundamentar a coercibilidade do ordenamento jurídico, não é transponível para a presente situação, na qual se coloca o problema de avaliar as consequências da inacção do titular de um direito, questão que está na base do instituto da prescrição, inacção essa que, decorrido certo período de tempo, conduz à extinção desse direito. Uma solução tão drástica teria forçosamente que resultar expressamente da lei. Seria de todo em todo irrazoável e desproporcionado, não encontrando de resto qualquer apoio na letra da lei, que o prazo prescricional de três anos do artº 498º do Cód. Civil começasse a contar de um conhecimento ficcional ou presumido dos pressupostos do direito pelo seu titular.

Por outro lado, a sujeição do direito de indemnização a um prazo curto de prescrição também é justificado pela doutrina pela necessidade de tornar rápida a sua apreciação em juízo, por ser "em regra feita de testemunhos", o que tornaria extremamente difícil e precária a prova dos factos a partir de certo período de tempo sobre a data dos acontecimentos (cfr. Antunes Varela, ibidem, pág. 503). Essa justificação não releva, porém, em situações como a presente em que a prova dos factos assume cariz essencialmente documental.

O referido prazo prescricional só pode, pois, começar a contar a partir do conhecimento efectivo dos pressupostos que condicionam o direito de indemnização, uma vez que só a partir daí o lesado sabe ter um direito e tem possibilidades de o exercer.

Assim, resultando do probatório que o Autor, ora recorrente, só teve conhecimento efectivo do invocado direito com o acto certificativo de 21/11/00 da Câmara Municipal de Óbidos, há que concluir que, na data da entrada da petição no TAC de Coimbra, em 2/10/01, não havia ainda decorrido o prazo de prescrição de 3 anos, previsto no artº 498º, nº 1 do Cód. Civil.

A sentença recorrida padece, pois, do invocado erro de julgamento, não podendo, por isso, manter-se.

Nesta conformidade, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TAC de Coimbra para a acção aí prosseguir os seus termos.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Maio de 2003

Abel Atanásio – Relator – Angelina Domingues – Madeira dos Santos –