0442/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Director-Regional do Ambiente tem competência própria, mas não exclusiva, para a prática dos actos a que se refere o artº 4º do DL 93/90 de 19-3, alterado pelo DL 213/92 de 12/10, que estão, assim, sujeitos a recurso hierárquico necessário para abertura da via contenciosa.

II- Não obsta à conclusão anterior a circunstância de a notificação do acto vir desacompanhada das menções a que se refere o artº 68º, nº 1º, alínea c) do C.P.A

III- A exigência de prévia impugnação hierárquica para a abertura de via contenciosa não colide com o preceituado no artº. 268º, nº 4 da C.R.P

Acordam em conferência na 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1- A..., Ldª. interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação do acto praticado pelo Director Regional do Centro do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território “que lhe indeferiu pedido de autorização para continuação dos trabalhos de reconversão do solo para fins agrícolas”.

1.2- Por decisão proferida por aquele Tribunal Administrativo de Círculo, a fls 27 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso, nos termos do artº 25º, nº 1 da LPTA, com fundamento na irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, por carecer de definitividade vertical.

1.3- Inconformado com esta decisão, interpôs a Recorrente o presente recurso jurisdicional, cujas alegações concluiu do seguinte modo:

“1- Antes do recurso ser rejeitado por falta de definitividade vertical, o Tribunal “a quo” deveria, e não o fez, decidir pela inexistência de acto administrativo e, deste modo, irrecorrível; quer hierarquicamente, quer contenciosamente, por o acto ser meramente interno;

2- Também não é recorrível - hierárquica ou contenciosamente - um acto, administrativo ou não, que não foi notificado eficazmente, por incumprimento do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 68º do Código do Procedimento Administrativo.

3- Caso se entenda que estamos perante um acto administrativo e que a sua notificação é plenamente eficaz, então, o acto é contenciosamente recorrível, uma vez que, nada sendo dito a respeito da qualidade em que a autoridade pratica o acto e qual a entidade competente para apreciar o recurso hierárquico, a recorrente tem toda a legitimidade para deduzir estar na presença de um acto desde logo impugnável contenciosamente.

4- Não é exigível à recorrente que adivinhe quais os poderes e competências da autoridade recorrida se nada consta da notificação, logo, não pode o recurso contencioso ser rejeitado com o fundamento em falta de definitividade vertical do acto.

5- É contenciosamente recorrível todo e qualquer acto administrativo que lese direitos e interesses legalmente protegidos, ao abrigo da alteração do disposto no n.º 4 do artigo 268° da Constituição da República Portuguesa, redacção introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Junho;

6- O acto recorrido de indeferimento da pretensão da recorrente lesa directa e imediatamente direitos e interesses legalmente protegidos da recorrente, logo, é contenciosamente recorrível.

7- A douta sentença do Tribunal “a quo”, ao decidir que o acto é irrecorrível, violou o disposto no n.º 4 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa e o artigo 68° do Código do Procedimento Administrativo”.

1.4- Não houve contra-alegações e, a Exmª Magistrada do Mº Público, junto deste Supremo Tribunal emitiu o parecer de fls 55, do seguinte teor:

“Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença do TAC de Coimbra que, conhecendo de questão prévia, rejeitou o recurso contencioso de anulação interposto de acto do Sr. Director Regional do Centro do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, por considerar que o mesmo carecia de definitividade vertical.

Os argumentos em que a recorrente funda o seu recurso - a respeito da recorribilidade imediata do acto à luz do disposto no art 268° n° 4 da CRP e quanto à falta dos elementos previstos no art 68° n° 1 al c) do CPA na notificação que lhe foi enviada -, já foram, porém, amplamente rebatidos na decisão recorrida e em termos que merecem a nossa total concordância.

Por isso, e em abono da posição ali assumida apenas acrescentaremos que, sendo a questão da recorribilidade do acto uma condição de existência do próprio processo, o seu conhecimento é prévio ao de qualquer outra questão, nomeadamente ao das chamadas questões de procedibilidade do recurso.

Daí que nos pareça que bem andou o tribunal "a quo" ao decidir, previamente a qualquer outra da questão, sobre a irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado, porquanto a procedência da mesma sempre iria obstar ao conhecimento do mérito do recurso.

Por outro lado, e no que ao apreço da mesma questão se refere, também nenhuma censura nos merece o decidido ao concluir pela falta de definitividade vertical do acto, logo, pela sua irrecorribilidade contenciosa, certo que a interpretação acolhida na decisão recorrida não ofende o princípio constitucional contido no art 268° n° 4 da CRP , o que, aliás, vem sendo entendido por este STA em sucessivos acórdãos - vide a título meramente exemplificativo: Ac. de 09.11.99 no Recº 45085 (Pleno).

Acresce que, quanto à invocada falta de advertência sobre a possibilidade e necessidade do recurso hierárquico, nos termos previstos pelo art 68° nº 1 al c) do CPA, como bem se decidiu na sentença impugnada, trata-se de circunstância que não interfere com a definitividade do acto mas apenas com a sua eficácia (no mesmo sentido, vide Ac STA de 23.05.2000, no Recº n° 45404).

Nestes termos, e sem necessidade de outros considerandos, somos de parecer que o recurso não merece provimento”.

2. – Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1- A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos, com interesse para a decisão, que não sofreram reparo:

“1. Em 4/4/2000, a recorrente solicitou autorização à entidade recorrida para continuação dos trabalhos de reconversão dos solos para fins agrícolas na Quinta ..., em Coimbra, para a qual já havia obtido aprovação por deliberação da RAN de 4/11/1992.

2. Em 22 de Fevereiro de 1992 foi a recorrente notificada da decisão de indeferimento do pedido referido em 1, nos termos constantes dos ofícios cujas cópias constam a fls 10 e 11 dos autos”

2.2- O Direito

2.2.1- A Recorrente discorda da decisão do T.A.C. de Coimbra pela qual foi rejeitado o recurso contencioso do acto do D.R. do Ambiente do Centro, desfavorável à sua pretensão de continuar os trabalhos de reconversão de solos para fins agrícolas na Quinta ..., em Coimbra, com fundamento na falta de definitividade vertical do referido acto.

Começa por alegar que, antes de apreciar a questão de definitividade vertical do acto impugnado, a sentença recorrida deveria ter decidido que o referido acto era meramente interno, nem hierárquica nem contenciosamente recorrível, “por ter sido praticado ao abrigo de poderes meramente funcionais”, conforme invocou a entidade recorrida na resposta.

E afirma, de forma algo surpreendente:

“E, tratando-se de acto meramente interno, reforçada fica a tese da recorrente como o pedido de continuação dos trabalhos de reconversão agrícola foi deferido tacitamente”

É patente que a recorrente labora, a este propósito, em manifesta confusão de realidades jurídicas.

De facto, a sentença não deixou de apreciar a questão da natureza externa do acto e de vincar a respectiva distinção em relação ao problema da definitividade vertical do mesmo.

Escreve-se, com acerto, na sentença recorrida a este respeito:

“De salientar ainda que, apesar de o acto impugnado não ser o proferido por quem se situa no topo da cadeia hierárquica, não significa que careça de competência própria, mas antes a mesma não é exclusiva, ou seja, não é pelo facto do acto não ser definitivo verticalmente que não deixa de ser um acto com eficácia externa como que fosse um simples ou mero acto interno, sem vinculação para o particular; o que este, se insatisfeito com a decisão, tem de fazer é, atenta a hierarquização dos serviços recorrer hierarquicamente e só depois, se ainda descontente com a decisão, recorrer contenciosamente”

Com efeito, tal como se faz notar na decisão judicial impugnada, o facto de o Director – Regional do Ambiente não ter competência exclusiva na matéria em questão, não significa que não tenha competência própria, como de facto tem - cf. designadamente artº 4º, do DL 93/90, na redacção do DL 213/92 de 12-10; ver ainda o artº 12º do DL 122/2000 de 4 de Julho de 2000 e artº 2º e 4º do DL 127/01 de 17 de Abril (cfr acos de 21-4-99, rec.43.002; de 29-11-01, rec. 40.865; de 2-5-02, rec.47.947).

Como tal, os respectivos actos têm a virtualidade de definir com eficácia externa a situação jurídica dos interessados, estabilizando-se na ordem jurídica se não forem hierarquicamente impugnados no prazo legal, como sucedeu no caso em apreço.

Improcede, assim, a conclusão 1ª das alegações da Recorrente.

2.2.2- Defende ainda a Recorrente que não tendo a notificação do acto em causa sido acompanhada da informação a que se refere o artº 68º, nº 1 alínea c) do Código do Procedimento administrativo (o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso), não seria o mesmo recorrível – hierárquica ou contenciosamente – (conclusão 2ª) ou seria então, desde logo, contenciosamente recorrível (conclusão 3ª e 4ª), por não ser exigível à recorrente adivinhar quais os poderes e competências exercidas se nada consta da notificação, ao invés do decidido na sentença.

Não tem, porém, razão a Recorrente.

A circunstância de não constarem da notificação as informações a que se refere o artº 68º, nº 1 alínea c) da LPTA, não tem como consequência a imediata recorribilidade contenciosa do acto notificado, nem, consequentemente, a impossibilidade de o recurso contencioso ser rejeitado, por falta de definitividade vertical do acto recorrido.

Trata-se de irregularidades da notificação que não contendem com a validade e natureza do acto em si, sendo apenas susceptíveis de se repercutir no prazo ao dispôr do interessado para a respectiva impugnação. (V. entre outros acos do STA de 19-5-92, rec. 30.346; de 3/2/94, rec. 32.957; de 1/3/95, AD 403º, pág 787; de 24/4/96 – rec. 37.504).

Improcedem, pois, as conclusões 2ª, 3ª e 4ª das alegações.

2.2.3- Alega ainda a Recorrente que é contenciosamente recorrível qualquer acto administrativo que lese direitos e interesses legalmente protegidos, nos termos do preceituado no nº 4 do artº 268º da CRP; sendo esse o caso do acto impugnado, que indeferiu a sua pretensão, o mesmo era contenciosamente recorrível, pelo que, decidindo em contrário, a sentença sob recurso teria violado o citado preceito constitucional.

Também aqui carece de razão.

Para a recorrente, o facto de a Constituição admitir a recorribilidade contenciosa de qualquer acto administrativo lesivo - como seria o acto dos autos -, teria como consequência a inconstitucionalidade da exigência do recurso hierárquico necessário.

A questão colocada a este propósito pela recorrente, encontra-se resolvida há vários anos pela jurisprudência administrativa, em sentido inverso ao propugnada pela recorrente, com a concordância do Tribunal Constitucional e a anuência de autorizada doutrina.

Efectivamente, tem entendido este Supremo Tribunal - hoje de forma totalmente pacífica e uniforme - que a invocada redacção do artº 268º nº 4 da CRP (na versão resultante da revisão de 1989), não impõe a abertura de um recurso contencioso imediato, sendo admissível que se imponha ao administrado o prévio esgotamento das vias administrativas “a não ser naqueles casos em que o percurso imposto pela lei para se alcançar a reacção contenciosa esteja de tal modo eriçado de escolhos que, na prática suprima ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso, que como se disse aquele preceito constitucional visa garantir” (ac. de 29-X-92, rec. 30.043).

Escreveu-se no ac. deste STA de 17-XI-94 (pub. in ap. ao DR pág. 8154):

“E, com efeito, se o direito ao recurso sendo um direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias, só admite restrições nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo estas restrições limitar-se ao necessário para salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos e não podendo diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais (nºs 2 e 3 do artº 18º da CRP), já consente condicionamentos ou regulamentações, desde que sejam sempre respeitadas as exigências da proporcionalidade e da adequação. Ou a hierarquia administrativa que a aludida alteração constitucional não visou desvalorizar (cfr. Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, págs. 375-380) - encontra fundamento jurídico directo na CRP pois, como assinala o mesmo autor (ab. citada pp 404-405) “ao assegurar a unidade de acção administrativa, surge como estrutura organizativa passível de melhor concretizar e garantir os princípios constitucionais de igualdade, justiça, imparcialidade e proporcionalidade ao nível do procedimento administrativo” e simultaneamente “permite conciliar a eficiência administrativa e a tutela dos administrados, sendo a principal garantia destes contra a inconveniência e inoportunidade dos actos administrativos”.

Tendo presente a necessidade de tutela destes valores, também eles constitucionalmente relevantes, não se mostra inadequado ou desproporcionado o condicionamento que no caso da recorrente, resulta para o exercício do direito do recurso contencioso da necessidade de previamente interpor recurso hierárquico.

Com José Carlos Vieira de Andrade (Direito Administrativo e Fiscal, lições ao 3º ano do curso de 1992-1993, Faculdade de Direito de Coimbra, p. 54), conclui-se que a “exigência legal deste pressuposto (a impugnação administrativa necessária) não contraria o nº 4 do artº 268º da Constituição, tratando-se de um condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso (não estamos sequer perante uma restrição; dado que o acto é recorrível mediatamente, incorporado no acto, expresso ou silente, que decide o recurso)”.

O extracto transcrito do ac. proferido no rec. 34.709, constitui entendimento pacífico da jurisprudência administrativa.

Em sentido idêntico se pronunciou também o Tribunal Constitucional (v. Ac. 603/95 Processo 223/96, in DR II Série de 14-3-96).

2.2.4- Face ao exposto, improcedendo todos as conclusões das alegações da Recorrente, impõe-se concluir pelo improvimento do recurso e pela confirmação do decidido pela sentença recorrida, que nenhuma censura merece.

3. – Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente, fixando-se.

Taxa de justiça: 200 €

Procuradoria: 100 €

Lisboa, 5 de Junho de 2002

Maria Angelina Domingues – Relatora

J. Simões de Oliveira

Isabel Jovita