0276/07 - Supremo Tribunal Administrativo

A... interpôs, no Tribunal Central Administrativo de Lisboa, recurso contencioso de anulação da deliberação, de 19/12/2002, do Conselho de Administração IFADAP que cancelou as Medidas Agro-Ambientais que o tinham beneficiado e lhe ordenou a devolução das ajudas recebidas, no montante de 80.011,81 euros. Mas sem êxito já que lhe foi negado provimento . Inconformado interpôs o presente recurso que concluiu do seguinte modo : Os vícios imputados à sentença a quo pelo Recorrente são os seguintes: existem elementos de facto que devem ser dados como provados que o não foram na Sentença e consequente contradição entre os elementos de facto provados e a decisão errada aplicação do direito ao caso concreto, designadamente quanto aos 3 vícios imputados ao acto administrativo impugnado e que a Sentença deu por não procedentes improcedência do pedido de decisão a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias MATÉRIA DE FACTO - Aditamento: II. A Sentença a quo não considerou como provados determinados factos que resultaram provados, quer da documentação junta com os articulados, quer do Processo Instrutor que está junto aos autos. III. Os Factos que o Recorrente considera que devem ser aditados são os que estão devidamente identificados nos seguintes artigos da presente peça processual: 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 19, 24, 27 O Recorrente celebrou um contrato com o IFADAP, referente às Medidas Agro Ambientais, mais especificamente a medida designada Sistemas Forrageiros Extensivos que tinha por objecto uma área da sua exploração agrícola de 462,58ha. A exploração agrícola integral do Recorrente tem a área de 1.174hectares. Dos factos cujo aditamento se requereu, e que não se vão repetir por motivos de economia processual, ressalta no entanto o facto do IFADAP, através do Director Coordenador da sua Direcção de Inspecção e Controlo, vir ao processo dizer expressamente que as condições de elegibilidade das áreas do contrato em apreço foram consideradas parcela a parcela, conforme resulta expressamente do seu ofício datado de 28/3/2003, com a referência 37.500/0360/2003, que se transcreve na parte em que interessa e que faz parte integrante do Processo Instrutor junto aos autos: "Relativamente à carta de V Exa. em referência informa-se que não existem motivos para alterar a decisão proferida dado que a candidatura não reúne as condições de elegibilidade. Recorda-se que V Exa. foi devidamente informado deste facto pela Direcção Regional de Agricultura que lhe comunicou que a parcela n.° 41 – 274 198929 8001 com cerca de 42.94 ha possui uma densidade superior à permitida para a medida 9 (40 árvores/ha). Os argumentos apresentados por V Exa. ("que as árvores em excesso seriam diluídas no conjunto da área declarada") não podem ser aceites uma vez que A ELEGIBILIDADE É VERIFICADA À PARCELA . " (negrito e maiúsculas nossas) ENQUADRAMENTO JURÍDICO GENÉRICO: VI . Está em causa um contrato e o respectivo regime jurídico atinente às Medidas Agro - Ambientais reguladas, entre outros, pelo Regulamento do Conselho n.º 2078/92/CEE de 30/6/1992 (de ora em diante designado - R. 2078/92) transposto para o nosso ordenamento jurídico pela Portaria n.º 85/98 , de 29/2 (de ora em diante designada P. 85/98), Reg. (CE) n.º 746/1996 da Comissão, de 24/4, Portaria n.º 688/94 de 22/7, Portaria n.º 745-0/96 de 18/12. VII. O referido R. 2078/92, entretanto revogado pelo Regulamento 1257/1999/CEE, de 17/5, tinha por finalidade criar um regime de ajudas destinadas a contribuir para a utilização de métodos de agricultura compatíveis com as exigências de protecção do ambiente a preservação do espaço natural, a ser executado pelos EM através de programas zonais e plurianuais, a estabelecer por períodos mínimos de 5 anos. VIII. O objectivo deste regime de ajudas é compensar os agricultores caso estes optem por adaptar as suas explorações agrícolas para tipos de explorações menos intensivos, e, portanto, geradoras de menor rendimento mas que, em compensação, são mais defensoras do meio ambiente. QUANTO AOS VÍCIOS IMPUTADOS AO AA QUE A SENTENÇA JULGOU IMPROCEDENTES IX . Na óptica do Recorrente a Sentença a quo faz errada aplicação do direito porquanto considerou improcedentes os seguintes vícios imputados ao AA, devendo também ser revogada quanto a este aspecto: 1° Vício: A densidade de árvores a levar em linha de conta é a densidade da área afecta ao projecto e não a área de cada "parcela administrativa" que não detém qualquer autonomia jurídica, nem, muito menos a área de cada hectare em concreto pois tal nem sequer é fisicamente possível de determinar - violação do Anexo III, ponto 1.2.3. da Portaria 85/98 de 19/2; XI. Este vício é analisado à exaustão no corpo das Alegações para onde se remete, mas cumpre realçar o absurdo jurídico que resulta da aplicação prática da Sentença a quo (ver ilustrações juntas) no que diz respeito a uma pretensa imposição de controlo de elegibilidade de cada hectare isoladamente de toda a área do contrato. XII. 2° Vício: O Anexo IX à Portaria 85/98 , de 19/2, não é aplicável ao caso vertido nestes autos porquanto não existe desvio significativo de áreas. Subsidiariamente, sem conceder e por mera cautela de patrocínio, caso este Anexo IX fosse interpretado como a Sentença a quo entende, em que impunha um limite máximo de margem de erro de 15ha para a área do contrato de 462 hectares, que representa um erro de apenas 3,2%, sempre seria ilegal e inconstitucional, por contrariar os princípios da Igualdade e Proporcionalidade - violação, entre outros, dos art.ºs 13° e 266° n.º 2 da CRP e art. 20° n.º 2 e 3 do Reg. (CE) n.º 746/96 da Comissão de 24/4 que estabelece as normas de execução do Reg. (CEE) nº 2078/92 do Conselho de 30/6 - pelo que o Tribunal ad quem deve recusar a sua aplicação; XIII. Tal como no vício anterior, remete-se para o corpo das Alegações a análise exaustiva deste vício, não obstante cumpre salientar a injustiça decorrente dos normativos ora impugnados. XIV. 3° Vício: Igualmente de forma subsidiária, porquanto a candidatura à medida em causa foi feita com base nos elementos de facto que constavam do Sistema Identificação Parcelar P1-1998 e 1999, sempre existirá erro que foi essencial para a conduta do Recorrente, caso se considere que a candidatura devesse ser feita à parcela administrativa e o número de árvores constante do P1-1998 correspondesse à realidade, o Recorrente nunca teria candidatado a parcela em causa nesta medida – art.ºs 236° e 247° ss. do CC; XV. Idem quanto aos restantes vícios, com a ressalva do nítido erro sobre os pressupostos e consequente declaração do Recorrente que tinha meios ao seu dispor para candidatar apenas área elegível, caso não tivesse absoluta certeza que a área que candidatou era, na sua óptica, completamente elegível, já que para ele o que contava era a área integral de 462ha. DECISÃO A TÍTULO PREJUDICIAL PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS XVI. - O Tribunal ad quem deve ordenar o Reenvio Prejudicial para o Tribunal de Justiça porquanto parte da legislação nacional que regula esta matéria, designadamente n.ºs 2 e 3 do art. 42 da P.85/98 e respectivo Anexo IX para onde remetem, enquanto aplicada nos moldes que o Tribunal a quo fez, colide com a legislação europeia, designadamente com o Princípio da Proporcionalidade e n.º 2 do art. 20º do Reg. 746/96. XVII. O Recorrente considerou prudente formular 3 perguntas ao Tribunal de Justiça, cujo texto se encontra no corpo das Alegações, para onde se remete também por motivos de economia processual. XVIII. A Sentença a quo não remeteu o Pedido Prejudicial, pelo que, também por este motivo, deverá ser Revogada. A Entidade Recorrida contra alegou para defender a manutenção do julgado sem, no entanto, apresentar conclusões. A Ilustre Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. Colhidos os vistos cumpre decidir . FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos: O Requerente é detentor de uma exploração agrícola, tendo-se candidatado, no âmbito das "Medidas Agro-Ambientais - Reg. (CEE) 2078/92 à "Medida 9 - Sistemas Forrageiros Extensivos", sendo-lhe concedida uma ajuda por 5 anos, por compromisso assumido com o IFADAP em 1998 em que o Requerente se obrigou a manter as condições de elegibilidade até 2002; O Requerente recebeu as ajudas respeitantes aos anos de 1998, 1999, 2000 e 2001, no montante total de 80.011,81; Em operação de controlo os serviços da entidade recorrida detectaram que a parcela n.º 41, com cerca de 42,94 ha, tinha uma densidade de árvores, por hectare, superior a 40; Por deliberação n.º 531912002, de 19/11, do Conselho de Administração do IFADAP foi determinado que o Requerente procedesse, em 30 dias, à devolução desse montante; Por ofício datado de 20/11/2002 e assinado pelo Sub-Chefe de Serviço da Direcção Financeira e Administrativa do IFADAP, o Requerente foi notificado nos seguintes termos: «Fica notificado que, por deliberação deste Instituto, foi cancelado o projecto em referência, por motivo de: Irregularidade detectada no Controlo devendo V Ex.ª proceder à devolução da importância a seguir mencionada: Subsídio: 80.011,81 E (….) Prazo de pagamento A devolução da referida importância (….) deverá ser efectuada no prazo de 30 dias a contar da data da recepção desta carta. Findo este prazo, os juros serão recalculados.» Nos termos do art.º 712.º do CPC julgam-se provados os seguintes factos : A área total integrada nas referidas Medidas Agro-Ambientais foi de 462, 58 ha. Os técnicos da Autoridade Recorrida que procederam à verificação do cumprimento das condições de elegibilidade daquelas Medidas escreveram o seguinte no seu relatório: “ na visita efectuada constatamos que todas as parcelas candidatas às medidas cumprem na integra todos os requisitos exigidos pela medida excepto a parcela n.º 2741989298001 com a área de 42,94 ha sita na herdade ..., freguesia de N.ª S.ª do Loreto, Juromenha, que tem a densidade de árvores superior à permitida. …. “ O que motivou que a DRAAL enviasse ao Recorrente um ofício, datado de 19/09/2002, onde, para além do mais, constava o seguinte “… na sequência da visita efectuada à exploração, por Técnicos desta Direcção Regional de Agricultura, em 06/03/2002, foram detectadas as seguintes irregularidades. Verificou-se que a parcela n.º 41- 2741989298001, com cerca de 42,94 ha, tinha uma densidade de árvores superior à permitida para esta medida. …” Em 28/03/2002 o IFADAP enviou ao Recorrente ofício onde constava que “ … não existem motivos para alterar a decisão proferida, dado que a sua candidatura não reúne condições de elegibilidade. Recorda-se que V.ª Ex.cia foi devidamente informado deste facto pela Direcção Regional de Agricultura, quando lhe comunicou que a parcela n.º 41 – 2741989298001, com cerca de 42,94 ha, possui uma densidade superior à permitida para medida 9 (40 árvores/ha). Os argumentos apresentados por V.ª Ex.cia («que as árvores em excesso seriam diluídas no conjunto da área declarada») não podem ser aceites uma vez que a elegibilidade é verificada à parcela. …. “ O DIREITO. O Recorrente candidatou-se às ajudas concedidas no âmbito das medidas agro-ambientais instituídas pelo Reg. (CEE) 2078/92, transpostas para o nosso país pela Portaria 85/98 , de 19/02 – concretamente à medida «Sistemas Forrageiros Extensivos» - a qual, tendo-lhe sido concedida, determinou que lhe fossem entregues os subsídios que lhe correspondiam, no montante total de 80.011,81 euros. Todavia, em operação de controlo à aplicação dessa medida, os serviços do IFADAP detectaram que a parcela n.º 41, com cerca de 42,94 ha, tinha uma densidade de árvores por hectare superior à legalmente estabelecida o que levou o respectivo Conselho de Administração a concluir que o Recorrente havia desrespeitado o compromisso assumido aquando da apresentação da sua candidatura e, consequentemente, a cancelar a ajuda concedida e a ordenar-lhe a devolução dos montantes recebidos. Inconformado, o Recorrente impugnou esta deliberação no TAC de Lisboa alegando que a mesma violava os princípios da igualdade e da proporcionalidade, o disposto no art.º 25.º da Portaria 85/98 , de 19/02, assentava em errados pressupostos de facto e, além disso, era inconstitucional. Mas sem êxito , já que o Sr. Juiz a quo considerou que nenhum dos alegados vícios procedia. É desta decisão que vem o presente recurso onde se questiona tanto a fixação da matéria de facto como o julgamento do mérito da causa. Vejamos, pois, se o mesmo tem fundamento. 1. O Recorrente iniciou o seu ataque à sentença recorrida com a alegação de que a fixação da matéria de facto era insuficiente já que se tinham provado mais factos dos que os que constavam do probatório e que estes eram indispensáveis a um correcto julgamento, pelo que requereu que se aditassem os factos identificados nos artigos 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 19, 24, 27 deste recurso jurisdicional. Todavia, essa pretensão só parcialmente pode ser deferida e isto porque, num caso, o facto que se quer ver fixado já consta do probatório e, noutros, os factos ou não foram alegados na petição e não são instrumentais nem notórios ou não se encontram provados. Com efeito, e no tocante ao alegado nos art.ºs 4, 8 e 9 das alegações deste recurso – relativo ao recebimento das ajudas respeitantes aos anos de 1998, 1999, 2000 e 2001, no montante de 80.011,11 euros - este facto foi integrado na al.ª b) do probatório e, portanto, nada mais há a acrescentar sendo certo, por outro lado, que não existe prova do não recebimento da ajuda relativa ao ano de 2002. Depois, não foi articulado na petição a área total da exploração, a identificação das parcelas que a integravam, a densidade e tipo de árvores plantadas em cada uma delas, os elementos existentes e obtidos no INGA, nem referido se elas tinham autonomia jurídica e artigos matriciais próprios e se a área afectada ao projecto se destinava à exploração de gado. Deste modo, atento o princípio da estabilidade da instância consagrado no art.º 268.º do CPC « Citado o réu, a instância deve manter-se a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir, salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei ». , a circunstância daqueles factos serem já conhecidos do Recorrente aquando da apresentação do recurso contencioso, de não determinarem a nulidade do acto e de não serem factos notórios nem instrumentais, não há que os aditar ao probatório. No entanto, existem factos que foram alegados e que o Recorrente tem razão em querer ver inscritos na matéria de facto. E, por isso, esses factos foram aditados ao probatório. Posto isto vejamos se o recurso procede no tocante ao julgamento da legalidade do acto impugnado. 2. O que está em causa é a legalidade da deliberação do Conselho de Administração do IFADAP que cancelou a atribuição de ajudas financeiras ao Recorrente e lhe ordenou a devolução das ajudas já recebidas , com o fundamento de que uma das parcelas integrantes no projecto – concretamente a parcela n.º 41, com área de 42,94 ha - tinha uma densidade de árvores superior à permitida no Anexo III à Portaria 85/98 , de 19/98. O que quer dizer que a deliberação impugnada se fundou unicamente no facto de uma, e apenas uma, das parcelas integradas na exploração contemplada pelas citadas ajudas ter um número de árvores por hectare superior ao legalmente permitido, parcela essa cuja área não chegava a representar 1/10 do total da área abrangida, já que esta era de 462,58 ha. Deliberação que o Sr. Juiz a quo considerou não sofrer dos vícios que lhe foram imputados. 2. 1. Nos termos do Anexo III à Portaria 85/98 , de 19/02, uma das condições de elegibilidade ao acesso das Medidas Agro Ambientais relativas aos Sistemas Forrageiros Extensivos era a de que a “ densidade não pode ser superior a 40 árvores por hectare, excepto no caso do montado de azinho, em que esta densidade é de 20 árvores/ha ”. A Autoridade Recorrida considerou que a verificação desta condição de elegibilidade era feita parcela a parcela (vd. ponto i) do probatório) e, porque assim, e porque a parcela 41 não a satisfazia deliberou cancelar as ajudas concedidas ao Recorrente e ordenar a devolução dos montantes recebidos. O que significa que a Recorrida entendeu que, mesmo que a exploração fosse composta por diversas parcelas, a verificação da referida condição de elegibilidade era feita em relação a cada uma delas e não em relação ao seu conjunto e que, por isso, bastava uma delas não satisfazer essa condição para, por si só, todo o projecto ser afectado e para determinar o cancelamento de todas as ajudas e a devolução dos montantes recebidos. Todavia, este entendimento não pode ser sufragado. E não pode ser sufragado porque uma de duas; ou a verificação da legalidade do projecto está relacionada com a área global da exploração e, portanto, o que releva é saber se o conjunto dessa área observa a mencionada densidade de árvores, ou essa verificação se faz parcela a parcela e, então, o que importa é saber se, de per si, cada parcela respeita o limite legal. Sendo que, a optar-se pela primeira hipótese, a haver incumprimento este abrangerá a totalidade da área abrangida e determinará o cancelamento total das ajudas e a devolução de todos os montantes recebidos mas, a considerar-se que o melhor entendimento é o segundo, o cancelamento tem de ser limitado à parcela violadora do limite legal e a devolução das ajudas tem de ser proporcional a essa violação. E, se assim é, não é aceitável que se entenda que a verificação da mencionada condição de elegibilidade se faz parcela a parcela e, simultaneamente, que se cancele todo o projecto e se ordene a devolução de todas as ajudas só porque uma delas viola o referido limite legal. Ora, como veremos, foi isso que a Autoridade Recorrida fez. Com efeito, na sequência de uma acção de fiscalização os serviços da Recorrida informaram que, à excepção da parcela n.º 41, todas as restantes cumpriam na íntegra todos os requisitos exigidos pela medida (al.ª g) do probatório). E este incumprimento bastou para a prolação da deliberação impugnada. Só que esta decisão não tem fundamento legal . Com efeito, se a Recorrida entendia, como entendia, que a elegibilidade deveria ser verificada parcela a parcela não havia razão para considerar que aquele incumprimento viciava o projecto no seu conjunto e determinava, por si só, devolução de todas as ajudas recebidas. Ou seja, agindo de acordo com as regras que ela própria estabeleceu, o que haveria a fazer era cancelar unicamente a parte afectada pela ilegalidade com a devolução das ajudas calculadas na respectiva proporção . O acto impugnado não se pode, pois, manter na ordem jurídica. Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, revogando-se a decisão recorrida, anular a deliberação recorrida, dando-se, assim, provimento ao recurso contencioso . Sem custas. Lisboa, 17 de Janeiro de 2008.- Alberto Costa Reis (relator) - Rui Botelho – Azevedo Moreira.