0178/03 - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal a restrição dos meios probatórios da actividade profissional de odontologista durante 18 anos, aprovada em acta pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, para excluir interessados da lista de acreditação, sem apreciação, em concreto, das provas por estes apresentadas, ao arrepio do princípio da liberdade dos meios probatórios, não excluídos por lei, plasmado no art. 87º, nº 1 do CPA.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. O SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA SAÚDE recorre jurisdicionalmente para este Pleno do acórdão da 2ª Subsecção, de 10.02.2004 (fls. 119 e segs), que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., id. nos autos, anulando o despacho do ora recorrente, de 22.10.2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei nº 16/02, de 22 de Fevereiro.

Na sua alegação, formula as seguintes conclusões:

a) A interpretação do art. 87° do CPA à luz dos critérios fixados no art. 9° do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários à Administração, no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art. 56° do CPA, temperado pelo também princípio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente (cf. Arts. 57° e 88°/2 e 89° do CPA).

b) O dever que recai sobre o órgão instrutor de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este decorrente do princípio do inquisitório estabelecido no art. 56º do CPA, não significa que o órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os meios probatórios para chegar ao conhecimento desses factos.

c) Neste contexto, o Conselho, dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos de actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito.

d) A regra da liberdade de apreciação das provas resulta, como se disse, do art. 57°, que permite a recusa de tudo o que é impertinente, do art. 88°, nº 2, na referência a diligências de provas úteis, que também remete para um juízo relativamente elástico do órgão instrutor; só não valerá esta regra quando o órgão esteja vinculado ao valor de provas determinadas.

e) O presente recurso contencioso não tem por objecto levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

f) A determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao Conselho, consentido pelo art. 87º do CPA e pela Lei nº 4/00, e, sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo desses diplomas.

g) Com a eleição dos meios de prova definidos nas aludidas actas, o Conselho procurou valorizar um dos valores subjacentes ao procedimento que lhe foi legalmente incumbido, consubstanciado na necessidade de a decisão final ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa.

h) Acresce que a restrição probatória operada pelo CEPO não ofende qualquer norma jurídica, pelo que estaremos em face de um regulamento praeter legem, justificando-se a indicada restrição por evidentes e muito fortes razões de defesa da saúde pública.

II. Contra-alegou o recorrente contencioso, ora recorrido, concluindo:

1- Não obstante o órgão agora recorrente não ter formulado nenhum pedido nas alegações de recurso, deve improceder o pedido implícito de revogação do acórdão recorrido por erro na aplicação do direito, uma vez que o órgão agora recorrente não logrou indicar qualquer razão susceptível de ilustrar uma menor adequação na aplicação do Direito ao caso concreto.

2- O agora recorrido reitera e mantém a argumentação acolhida no acórdão impugnado, na parte que determinou a anulação do acto objecto do recurso contencioso de anulação.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso e da consequente confirmação da decisão impugnada.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

A) Por aviso publicado em 9 de Agosto de 2000, no DR II Série, nº 183, o Presidente do Conselho Ético e Profissional de Odontologia tornou público que para organização dos processos individuais de acreditação e comprovação dos requisitos legalmente estabelecidos se solicita que os interessados remetam até 30 de Setembro o curriculum vitae com os seguintes documentos:

“(…)

2) data de início e local de exercício da profissão de odontologista há mais de dezoito ou vinte anos. O período de tempo de exercício da profissão deverá ser comprovado por documentos oficiais (por exemplo declarações de impostos, da segurança social, etc.”

B) O Conselho Ético e Profissional de Odontologia em reunião de 24 de Novembro de 2000 (Acta VII) discutiu e aprovou a metodologia da apreciação dos processos e definiu a grelha com os parâmetros da apreciação em Anexo onde consta o seguinte:

“2. Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia:

2. 1 Cópia da declaração de inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou anterior;

2.2. Certidão emitida pela Direcção Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início de 1981, ou anterior, e actividade de odontologia;

2. 3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior.

2. 4 Cópia de declaração de rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior;

2. 5 Sentenças dos tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior.

2. 6 Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição de 1981 ou anterior e refira a actividade de odontologia;

2. 7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior.”

C) Na reunião de 18 de Outubro de 2001 o Conselho deliberou “aceitar também, como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de dezoito anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício …”

D) Na reunião de 25 de Fevereiro de 2002 o Conselho decidiu “considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos tribunais transitadas em julgado os despachos de arquivamento dos autos e as decisões da Inspecção-Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de dezoito anos à data da entrada em vigor da lei 4/99, de 27 de Janeiro.”

E) O recorrente apresentou à Comissão requerimento a pedir a acreditação como odontologista que instruiu entre o mais com a declaração do médico ..., de ter conhecimento que o requerente exerce desde 1977 a actividade de odontologista e ainda atestado de junta de freguesia de Alcácer do Sal onde se afirma que exerce a actividade de odontologista desde 1977, sem indicação dos elementos em que se baseou para assim atestar.

F) A pretensão do recorrente foi analisada na proposta do Conselho que, após referir a inscrição do recorrente ao abrigo do Despacho 1/90, e os documentos que apresentou, declarações de um médico e atestado de junta de freguesia, diz o seguinte:

“O Conselho ... decidiu aceitar, como prova do exercício da actividade de odontologia há pelo menos dezoito anos, contados a partir da entrada em vigor da Lei nº 4/99, os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX.”

Da análise do processo do Requerente o Conselho Ético e Profissional de Odontologia entende que os documentos apresentados não fazem prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos dezoito anos.

Assim, o requerente não reúne um dos requisitos estabelecidos no artigo 2º da Lei nº 4/99 pelo que não será acreditado como odontologista.”

G) Aquela proposta foi comunicada ao recorrente em audiência prévia, tendo este apresentado então o documento subscrito pela médica do Centro de Saúde de Alcácer do Sal ..., datado de 14.5.02, em que declara também que desde 1977 o recorrente exerce a actividade de odontologista.

H) O Conselho, analisando o documento agora oferecido disse: “... tal documento é emitido pelo Centro de Saúde e não por autoridade de Saúde, o que nos termos legais são realidades bem distintas. Assim, o mesmo não faz prova nos termos pré-definidos pelo Conselho, pelo que o recorrente não evidenciou o exercício profissional conforme à exigência mínima definida pela Lei 4/99”.

I) O DR II Série de 22.11.2002 publica a lista dos requerentes não acreditados, homologada por despacho ministerial, em que o recorrente aparece não acreditado com o fundamento "Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX".

O DIREITO

O acórdão objecto da presente impugnação jurisdicional anulou o despacho do ora recorrente, de 22.10.2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, na parte em que inclui o requerente na lista dos não acreditados.

O fundamento dessa anulação foi, como se refere na parte final da decisão, a procedência do vício traduzido na restrição ilegal dos meios probatórios e inobservância da vinculação a averiguar a verdade material, do art. 87º, nº 1 do CPA, que o ora recorrente alega inexistir.

Vejamos.

A questão a decidir é, como resulta do exposto, a de saber se é legal a restrição dos meios probatórios operada pela entidade contenciosamente recorrida relativamente ao modo como poderia ser provado o período de 18 anos de actividade profissional exigido pela lei nº 4/99 para se poder ser considerado odontologista e, consequentemente, para se poder constar da respectiva lista de acreditação.

Esta questão, e tendo já em conta argumentação similar à que vem produzida na alegação do ora recorrente, tem vindo a ser solucionada, de modo substancialmente homogéneo, em sucessivos arestos deste Supremo Tribunal, de que são mera ilustração, a nível deste Pleno, e citando apenas os mais recentes, os Acs. de 16.06.2005 – Rec. 189/03, de 24.05.2005 – Rec. 179/03, de 05.05.2005 – Rec. 209/03, de 10.03.2005 – Recs. 180/03, 184/03, 185/03, 186/03, 1448/03, de 16.02.2005 – Rec. 150/03, de 25.01.2005 – Recs. 203/03 e 208/03, de 16.12.2004 – Rec. 181/03, e de 24.11.2004 – Rec. 225/03.

Não se vislumbrando razões para inflectir essa jurisprudência uniformemente reiterada, limitar-nos-emos a expressar o que nela é essencial, seguindo de muito perto o texto do último dos acórdãos citados, com as adaptações inerentes ao caso presente.

Como se afirma no acórdão recorrido, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO) decidiu aceitar como prova do exercício da actividade de odontologista, há pelo menos 18 anos, apenas os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX das respectivas reuniões. E como os documentos apresentados pelo recorrente contencioso não fizessem parte da grelha dos meios probatórios por si fixada, constantes das referidas actas, entendeu aquela comissão, abstractamente, que os mesmos não faziam prova suficiente de tal exercício, sem sequer ter apreciado o seu valor intrínseco.

Ou seja, o acto de não acreditação do Recorrente não se baseou num juízo emitido pela Administração ao nível do mérito da prova por aquele oferecida.

Ora, o princípio geral nesta matéria é, como sublinha o acórdão impugnado, o da admissibilidade de todos os meios probatórios legais, salvo se a lei os restringir.

O diploma legal que disciplina a acreditação dos odontologistas – Lei n° 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n° 16/2002, de 22 de Fevereiro – não contém qualquer restrição aos respectivos meios de prova, pelo que a mesma, imposta em acta (s) por uma mera Comissão, e já depois dos candidatos terem apresentado as suas provas, não pode deixar de ser ilegal, tanto mais que não foi apreciado o valor intrínseco de todas as que foram apresentadas pelo ora recorrido, pelo que este foi excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício da sua actividade de odontologista não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu por bem criar.

O nº 2 do art. 2º da Lei n° 4/99 estabelece que "são também considerados odontologistas os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo ao despacho nº 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (DR, IIª Série, de 23/1/90), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas, obtida até à data da entrada em vigor da presente lei".

O nº 3 do mesmo artigo, na redacção dada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, estabelece que "serão também considerados odontologistas os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima de formação profissional em saúde oral até novecentas horas, venham a adquiri-la até três anos após a data de entrada em vigor da presente lei".

E o art. 87.°, nº 1, do CPA estabelece que "O órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito" .

A Administração está subordinada, na globalidade da sua actuação, ao princípio da legalidade (arts. 266. °, nº 2, da CRP e 3° do CPA).

O conteúdo do princípio da legalidade é definido no referido art. 3.° do CPA nos seguintes termos:

"Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos".

Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva.

"O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares" – Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", Vol. II, Almedina, pág. 42.

Assim, por força daquela regra da admissibilidade de "todos os meios de prova admitidos em direito", contida no art. 87.° do CPA, a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particulares.

Isto não quer dizer, naturalmente, que a Administração esteja obrigada a considerar verdadeiros todos os factos sobre os quais lhes sejam apresentadas provas por meios admissíveis em direito, isto é, que não tenha liberdade de apreciação das provas (salvo nos casos de provas com valor fixado na lei), mas sim que não pode recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis.

Assim, abstractamente, aquelas restrições probatórias constantes das actas referidas são ilegais, por violarem a regra do art. 87° do CPA, já que sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova.

O ora recorrente tem razão ao alegar que não é objecto do recurso contencioso de anulação a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração, diversamente do objecto dos processos de declaração de ilegalidade de normas [conclusão e)].

Por isso, para apurar se estamos perante um vício do acto, susceptível de conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade, é necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

Ora, já se deu conta que o acórdão recorrido concluiu, em termos que não vêm criticados, nem poderiam sê-lo dado tratar-se de matéria de facto cuja apreciação se mostra vedada a este Pleno (artigo 21.°, nº 3, do ETAF de 1984), que o acto contenciosamente impugnado não apreciou toda a prova que lhe foi presente pelo interessado, tendo este sido excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício de odontologista não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu criar.

O acórdão impugnado, ao decidir anular o acto de não acreditação do ora recorrido com fundamento na restrição ilegal dos meios probatórios, fez, assim, correcta aplicação da lei, não merecendo a censura que lhe vem dirigida pelo recorrente, improcedendo deste modo a sua alegação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Sem custas, dada a isenção da autoridade recorrente.

Lisboa, 25 de Outubro de 2005. – Pais Borges (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Jorge de Sousa – Santos Botelho – Angelina Domingues – Rosendo José – Costa Reis – Adérito Santos.