01028/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O comando inscrito na 2ª parte do artº 7º do D.L. 48.051, de 21.11.67, não consagra uma excepção peremptória preclusiva do direito de indemnização por falta de impugnação contenciosa, mas antes, um caso de exclusão ou diminuição da indemnização quando a negligência processual do lesado tenha contribuído para a produção ou agravamento dos danos, caracterizando uma situação equivalente à do artigo 570º do Código Civil. II - A situação prevista no preceito referido em 1., não releva no domínio da responsabilidade civil extra-contratual do Estado por actos lícitos.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo A…. (id. a fls. 2) intentou no T.A.C. do Porto acção declarativa de condenação, com a forma de processo ordinário, contra o Município de Matosinhos e o Estado Português. Por sentença proferida a fls. 152 e segs, com apelo ao preceituado no artº. 7º do D.L. 48.051 de 21.11.67, foi julgada procedente “a excepção peremptória da não impugnação do acto lesivo”, invocada pelos Réus e absolvidos os mesmos do pedido. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a Autora o presente recurso jurisdicional, cujas alegações, de fls. 175 e segs, concluiu do seguinte modo: “1° O despacho do Senhor Vereador Vilaverde, da CMM, de 1992.03.05, indeferiu o pedido de licenciamento apresentado pela ora recorrente em 1992.01.14, causando-lhe assim extensos prejuízos resultantes, nomeadamente, do investimento e despesas realizados pela ora recorrente e elaboração do respectivo projecto (v. arts. 29° a 31° da p.i.), determinando ainda lucros cessantes de valor muito elevado (v. arts. 34° a 39° da p.i.) — cfr. texto n.° s 1 e 2; 2° A douta sentença do Tribunal a quo de 1994.01.10, anulou aquele acto com fundamento nas suas ilegalidades, por considerar que o PDM de Matosinhos e a carta da REN não eram aplicáveis in casu - cfr. texto n.° s 2 e 3; 3° O PDM de Matosinhos e a carta da REN são absolutamente irrelevantes relativamente aos prejuízos causados à ora recorrente pelo despacho do Senhor Vereador Vilaverde, do CMM de 1992.03.05. pois, conforme se decidiu na referida sentença com trânsito em julgado, tais actos não eram aplicáveis nem podiam justificar o indeferimento do pedido de licenciamento da ora recorrente, que assim devia ter sido deferido (v. art. 2° da CRP e arts. 1° e segs. do DL 48051) —cfr. texto n.° s 1 a 3; 4° A ora recorrente suportou ainda extensos prejuízos, por ter ficado impossibilitada de executar a decisão judicial anulatória do despacho de indeferimento do Sr. Vereador Vilaverde, da CMM, de 1992.03.05, mediante o licenciamento da construção da ora recorrente - cfr. texto n° 4; 5° O facto constitutivo do referido direito é a inexecução da decisão anulatória de 1994.01.10 e não os prejuízos causados pela aprovação e ratificação do PDM e carta da REN (v. art. 11° do DL 256-A/77 , de 17 de Junho), pressupondo precisamente a licitude e eficácia do PDM de Matosinhos e da carta do REN, como causas impeditivas da execução da sentença e licenciamento da construção em causa (v. art. 7° do DL 48051) — cfr. texto n.° s 4 e 5; 6° A eventual falta de impugnação judicial dos referidos actos de aprovação e ratificação do PDM e carta da REN é assim absolutamente irrelevante, pois a pretensão deduzida não se baseia na sua ilicitude, mas sim nos prejuízos decorrentes da inexecução da sentença anulatória (v. art. 11º do DL 256-A/77 ) - cfr. texto nºs 4 e 5; 7° No caso em análise não está em causa a ilicitude ou ilegalidade dos actos que suprimiram as capacidades edificativas do imóvel da ora recorrente, mas apenas os prejuízos especiais causados por aqueles actos à ora recorrente — actos de aprovação e ratificação do PDM de Matosinhos e carta da REN -, decorrentes da extinção dos seus direitos e interesses constituídos (v. ad. 9º do DL 48051, de 1967.11.21 e art. 22° da CRP), pelo que nunca seria aplicável in casu a excepção prevista no art. 7° do DL 48051 - cfr. texto n.°s 6 a 9; 8° A ora recorrente oportunamente interpôs o competente recurso contencioso do despacho do Senhor Vereador Vilaverde, da CMM, de 1992.03.05, e da deliberação da CMM de 1995.04.04, pelo que sempre se teria de concluir que in casu não se verificam danos que possam ser imputados à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da ora recorrente (v. art. 7° do DL 48051, de 1967.11.21 e art. 340° do C. Civil) — cfr. texto n.° 9; 9º A ora recorrente impugnou contenciosamente o acto de execução ou aplicação dos actos de natureza administrativa contidos no PDM e REN de Matosinhos - recurso contencioso interposto da deliberação da Câmara Municipal de Matosinhos, de 1995.04.04 —, pelo que, também por essa razão, nunca se poderia considerar aplicável in casu a excepção consignada no artigo 7º do DL 48051 sob pena de inconstitucionalidade do art. 25°/2 da LPTA, por violação do disposto nos arts. 20°, 22° e 268°/4 da CRP (cfr. art. 204° do CRP) — cfr. texto n.° 10; 10°Os actos de natureza administrativa constantes do PDM de Matosinhos e da REN nunca foram notificados à ora recorrente, sendo a sua eventual publicação em jornal oficial absolutamente irrelevante para determinar o início da produção dos seus efeitos jurídicos e do respectivo prazo de impugnação (v. art. 268°/3/4 da CRP)—cfr. texto n.°s 11e12; 11°A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente o disposto nos arts. 20°, 22° e 268°/3 da CRP, nos arts. 1° e segs. do DL 48051, maxime no respectivo art. 7° , no art. 11° do DL 256-A/77 , de 17 de Junho, bem como no art. 25°/2 da LPTA. ” 1.4. Só o Réu Estado Português, representado pelo Mº. Público, contra-alegou, sustentando o improvimento do recurso (fls. 201 e 202). 2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2. O Direito 2.2.1.A A Recorrente discorda da decisão judicial sob recurso que “julgou procedente a excepção peremptória da não impugnação do acto lesivo” e absolveu os R.R. do pedido, sustentando, em síntese útil, o seguinte: – Peticionou a condenação das ora recorridas no pagamento da indemnização devida pelos prejuízos que lhe foram causados, além do mais, pelos seguintes actos administrativos: Despacho do Vereador da Câmara Municipal de Matosinhos, de 1992.03.05, que indeferiu o pedido de licenciamento apresentado em 1992.01.14. Deliberação da Câmara Municipal de Matosinhos de 1995.04.04, que indeferiu o pedido de execução de sentença e de licenciamento de construção, apresentado pela Recorrente, na sequência da referida decisão judicial anulatória. Aprovação e ratificação do PDM de Matosinhos e do Estado, que impediram o deferimento do referido pedido de execução de sentença e o licenciamento da construção. O despacho de 5.3.92 foi anulado contenciosamente pelo T.A.C. do Porto, através da sentença de 1994.01.10, proferida em recurso contencioso interposto pela ora Recorrente desse acto lesivo. A Recorrente impugnou também contenciosamente a deliberação da Câmara Municipal de Matosinhos de 1995.04.03, que indeferiu o pedido de licenciamento da construção em causa, apresentado na sequência daquela decisão anulatória; da decisão do T.A.C., que negou provimento ao recurso contencioso, interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. O PDM de Matosinhos e a carta da REN são absolutamente irrelevantes relativamente aos prejuízos causados à recorrente pelo despacho do vereador da C.M.M., de 1992.03.05, pois, tais actos não eram aplicáveis nem podiam justificar o indeferimento do pedido de licenciamento da ora recorrente, que assim devia ter sido deferido. O factor constitutivo do direito de indemnização que se arroga é a inexecução da decisão anulatória de 1994.01.10 e não os prejuízos causados pela aprovação e ratificação do PDM e carta da REN, pressupondo assim a licitude e eficácia do PDM de Matosinhos e da carta da REN, como causas impeditivas da execução da sentença e licenciamento da construção em causa da ora Recorrente. A eventual falta de impugnação judicial dos referidos actos de aprovação e ratificação do P.D.M. e carta da REN é assim absolutamente irrelevante, pois a pretensão deduzida não se baseia na sua ilicitude, mas sim nos prejuízos decorrentes da inexecução da sentença anulatória. (artº 11º do D.L. 256-A/77) A sentença recorrida enferma, assim, de manifestos erros de julgamento, tendo violado o disposto no artº 7º do D.L. 48.051 e no artº 11º do D.L. 256-A/77, de 17 de Junho. Vejamos se lhe assiste razão. 2.2.2.A. A decisão judicial recorrida absolveu os Réus Estado Português e Município de Matosinhos do pedido, com fundamento na “excepção peremptória da não impugnação do acto lesivo” Para mais fácil apreensão do que subsequentemente se dirá, convém transcrever os trechos mais importantes da sentença sob recurso: “Ora, por um lado, das conclusões da Petição inicial não resulta claro se a presente acção se configura como uma acção para efectivação da responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito ou da responsabilidade civil extracontratual por acto lícito, ou, ainda, de ambos esses tipos de responsabilidade; por outro lado, a previsão e estatuição do art° 7° do DL 48051, de 21.NOV.67, não se restringe a um qualquer daqueles tipos da responsabilidade civil; e, finalmente, temos que de acordo com o disposto no art° 7° do DL 48 051, de 21.NOV.67, o dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsiste na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto. Isto é, a efectivação do direito à indemnização não depende, em princípio, da prévia interposição de recurso contencioso de anulação ou de outro meio de impugnação contenciosa do acto causador do dano, mas o direito à indemnização só subsistirá se o dano não puder ser imputado à falta de interposição do recurso ou de outro meio de impugnação contenciosa apropriada, ou a negligente conduta do recorrente durante o recurso. Tal normativo legal configura uma excepção peremptória do direito à reparação em relação a danos, que podiam ser reparados mediante a interposição do meio contencioso adequado e respectiva execução de sentença anulatória. (…) No caso sub judice, o acto lesivo consubstancia-se nos actos e regulamentos administrativos imputados a órgãos quer do estado quer do Município de Matosinhos, supra referenciados, que inviabilizaram a capacidade construtiva do terreno da A., objecto da sua apreciação ou inclusão ou exclusão. Tais actos ou regulamentos administrativos foram objecto de conhecimento por parte da A., e com referência aos quais esta apenas deitou mão do recurso contencioso ou de outros meios contenciosos com relação (1) ao despacho do Vereador Vilaverde, datado de 30.MAR.92, de indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura e do licenciamento apresentado pela A. em 14.JAN.92; e (2) à deliberação da Câmara Municipal de Matosinhos, datada de 04.ABR.95, de indeferimento da mesma pretensão da A., sendo certo que, com referência aos demais actos, a A. conformou-se com eles, não tendo usado de qualquer meio contencioso, designadamente a impugnação de normas. Ora, caso tivesse impugnado tais actos, no caso o acto administrativo de ratificação do PDM de Matosinhos, operada por despacho do M.P.A.T., publicado no D.R. II Série de 17/12/92; o acto ou regulamento administrativo consubstanciado na Resolução do Conselho de Ministros n° 196/97, de 05 de Novembro, publicada no DR, I Série-B de 05.NOV.97; e, bem assim, o acto consubstanciado na elaboração e aprovação do PDM de Matosinhos, a sua eventual anulação e a subsequente execução da respectiva sentença teria obstado à produção dos danos cujo ressarcimento peticiona nesta acção. Assim, no caso vertente, caso tivesse sido interposto recurso ou usado o meio contencioso adequado aos actos, em questão, e executada a sentença anulatória, os danos invocados não ficariam por reparar. Assim sendo, como por força do comando jurídico contido no art° 7° do DL 48 051, de 21.NOV.67, somente podem ser abrangidos pelo direito à reparação, por via de acção, na falta de utilização do meio contencioso adequado com referência ao acto ou regulamento administrativo causador do dano, aqueles prejuízos que ficariam sempre por reparar, mesmo que tivesse sido interposto recurso ou utilizado o meio contencioso adequado e executada a sentença, como na situação sub judice, caso tivesse sido deitado mão dos meios contenciosos apropriados com referência aos actos ou regulamentos administrativos, com os quais a A. se conformou, e executada a sentença anulatória, os danos invocados não ficariam por reparar, procede a invocada excepção peremptória da falta de prévia interposição de recurso contencioso ou outro meio contencioso do acto lesivo. Como supra se deixou expendido, a não impugnação atempada em contencioso de anulação de acto gerador de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva pública constitui excepção peremptória relativamente ao pedido de indemnização pelos danos que podiam ser ressarcidos através desse recurso e da execução da sentença anulatória. E as excepções peremptórias importam a absolvição do pedido - Cfr. art° 493°-1 e 3 do mesmo Código.” Parece claro que uma tal decisão não pode manter-se. Na verdade: Em primeiro lugar, cabe notar que, ao invés do considerado na decisão em análise, a 2ª parte do artº 7º D.L. 48.051, de 21 de Novembro de 1967 não consagra uma excepção peremptória preclusiva do direito de indemnização por falta de impugnação contenciosa. Essa foi, é certo, a posição adoptada durante muito tempo por este S.T.A., linha na qual se inserem os acórdãos citados na sentença recorrida. Tal posição foi sendo, porém, progressivamente abandonada. Actualmente, é entendimento consolidado da jurisprudência deste S.T.A. que o preceito em causa não configura uma excepção peremptória extintiva do direito de indemnização, caracterizando antes um caso de exclusão ou diminuição da indemnização, quando a negligência processual do lesado, por falta ou deficiente impugnação do acto administrativo ilegal ou por falta ou deficiente utilização de meios processuais acessórios, tenha contribuído para a produção ou agravamento dos danos. Passou, assim, a prevalecer o entendimento de que a aludida regra caracterizava uma situação equivalente à do artº 570º do Código Civil (v. entre muitos outros, acos da 1ª Secção de 11/1/00, rec. 45.240, de 3.2.00 (rec. 44.014), de 31.10.00, rec. 46.354, de 3.5.01, rec. 47.084, de 11.1.01, rec. 44.447, de 25.6.03, rec. 495/03, de 16.11.04, rec. 48.197, e do Pleno da 1ª Secção de 27.2.96) Em segundo lugar, cabe deixar, desde já, assente que, é também erróneo o entendimento da sentença segundo o qual a previsão e estatuição do artº 7º do D. Lei 48.051, de 21.11.67 não se restringe à responsabilidade civil extra-contratual por acto ilícito, abrangendo também a responsabilidade civil extra-contratual por acto lícito. Na verdade, conforme, com inteiro acerto, se decidiu no acórdão deste S.T.A, de 9.2.05, rec. 1324/04 “a situação prevista na 2ª parte do artº 7º do DL 48.051, cujo efeito excludente ou limitativo da indemnização radica no concurso da conduta omissiva do lesado, capaz de, pela interposição de recurso contencioso de anulação evitar a produção ou o agravamento dos danos antijuridicamente suportados é, pela natureza das coisas, insusceptível de aplicação quando está em causa uma responsabilidade civil extracontratual emergente de actos lícitos, na qual a conduta danosa não está, portanto, impregnada de qualquer antijuricidade a carecer de remoção pelo Tribunal. É manifesto que, quando assim é, não há meio reactivo contencioso apto a impedir as consequências danosas, nem justificação racional para impor ao lesado o ónus de impugnação” No caso em apreço, a ora Recorrente alicerçou o pedido indemnizatório na prática de actos administrativos desfavoráveis aos seus interesses da autoria de órgãos do Município de Matosinhos – despacho do Vereador Vilaverde de 30.4.92, que indeferiu o seu pedido de licenciamento apresentado em 14.1.92; deliberação camarária de 4.4.95, de indeferimento de idêntica pretensão, apresentado na sequência da decisão judicial anulatória daquele despacho de 14.1.92; elaboração e aprovação do P.D.M. de Matosinhos, com inclusão em Zonas Verdes dos terrenos onde a Autora pretende construir – e do Estado –Ratificação do P.D.M. de Matosinhos e estabelecimento do regime de Reserva Ecológica para Matosinhos, com inclusão dos terrenos da Autora nessa Reserva Ecológica –. Resumindo a causa de pedir de acção, no artº 27º do petitório, escreve a Autora: “A A. tem direito a ser indemnizada por todos os prejuízos causados pelo indeferimento do pedido de licenciamento apresentado em 1992.01.14, aprovação, ratificação e entrada em vigor das normas que inviabilizaram a realização do seu empreendimento, nos termos do artº 22º da C.R.P. e do artº 9º do D. L. 48.051, de 21 de Novembro de 1967” O artº 9º do D.L. 48.051, novamente referido pela Autora Recorrente no artº 41º da petição, como um dos preceitos legais onde funda o seu direito indemnizatório, reporta-se à responsabilidade civil por actos lícitos. A Autora tem, pois, razão quando defende que estruturou a acção e fundou o pedido indemnizatório em dois tipos de responsabilidade civil extra-contratual da Administração Pública: responsabilidade por actos ilícitos e responsabilidade por actos lícitos. No que concerne à primeira, impugnou contenciosamente os actos administrativos que teve por lesivos, recorrendo até à última instância das decisões que considerou serem-lhe desfavoráveis. Efectivamente, conforme se encontra assente nos autos, recorreu contenciosamente do despacho de 30.3.94, obteve a sua anulação, por sentença do T.A.C. do Porto de 10.1.94, e requereu a execução de julgado da aludida sentença. Interpôs ainda recurso contencioso da deliberação camarária de 7.4.95, que indeferiu a pretensão de licenciamento apresentada pela Recorrente na sequência da sentença anulatória de 10.1.94. O T.A.C. negou provimento a esse recurso (sentença de 3.4.98) e o STA confirmou a decisão (12.12.00). Nada há que permita inferir falta de diligência na conduta processual da Recorrente a respeito destes actos e da respectiva impugnação, nem, de resto, a sentença ora em recurso aponta concretamente, como seria mister, onde residiu essa falta de diligência e de que forma ela se reflectiu na ocorrência dos danos alegados. No concernente aos demais actos administrativos – elaboração e aprovação do PDM pela Câmara e respectiva ratificação pelo Governo, bem como aprovação da carta de R.E.N., com integração dos terrenos da Autora –, não obstante a petição não ser um modelo de clareza a esse respeito, a interpretação que mais logicamente decorre de conjunto da mesma, incluindo a invocação nela efectuada do preceito legal respeitante à responsabilidade civil por actos lícitos (artº 9º do DL 48.051), é a que a Recorrente sustenta nas alegações do presente recurso: não está em causa a ilicitude ou ilegalidade desses actos, mas apenas os prejuízos que eles lhe causaram ao suprimirem as capacidades edificativas do imóvel em questão. Ou seja, a Recorrente pretendeu accionar, quanto a tais actos e respectivas consequências, a responsabilidade civil do Estado por actos lícitos. Ora, como atrás se deixou expresso, a previsão da 2ª parte do artº 7º do DL 48.051 não é aplicável à responsabilidade civil extra-contratual do Estado e outros entes públicos por actos lícitos. Em súmula: Ao invés do decidido pela sentença recorrida, não se detecta negligência processual da Autora em termos de determinar a eliminação da responsabilidade dos Réus, e a sua absolvição do pedido, em aplicação do preceituado no artº 7º do DL 48.051, que, assim, foi violado pela sentença recorrida. 3. Nos termos e pelos fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa do processo ao T.A.C. do Porto, para prosseguimento de acção, nos termos que forem julgados adequados. Sem Custas. Lisboa, 03 de Novembro de 2005.– Maria Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis – Madeira dos Santos.