045050 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A..., recorre jurisdicionalmente do acórdão da Secção, de fls. 114 e sgs. que negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, de 15.02.99, que, a pedido da Câmara Municipal da Covilhã, declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de uma parcela de terreno com a área de 682 m2, na ..., propriedade da ora recorrente. Culminou a sua alegação, formulando as seguintes conclusões: - o presente recurso é restrito à apreciação de dois dos 3 vícios invocados na petição inicial de recurso, a saber: VÍCIO DE VIOLAÇÃO DE LEI POR ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE FACTO: Vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito. - Quanto ao primeiro vício, salvo o devido respeito, não pode deixar de se concluir pela sua verificação face aos elementos de facto disponíveis nos autos; - sendo certo que ele é grosseiro e manifesto e, por isso, judicialmente sindicável, ao contrário do que se sustenta no acórdão recorrido. Na verdade, - na informação a que o despacho recorrido aderiu e fez sua, dá-se uma visão unilateral, parcial e distorcida dos factos; - ali se tendo omitido, ou pelo menos não valorando adequadamente, a existência de uma alternativa para a construção do arruamento proposta pela recorrente, menos onerosa para todas as partes e sobretudo para o interesse público que a Câmara Municipal deveria visar prosseguir com tal obra; - tal alternativa traduzia-se no aproveitamento de um arruamento já existente e até parcialmente pavimentado, com as mesmas características do que veio a ser construído na sequência da expropriação ajuizada, a norte do prédio da recorrente, em local distante deste cerca de 50 metros, como se encontra documentado nos autos; - não tendo, por isso, qualquer veracidade, nem credibilidade, o argumento utilizado na informação da DGOTU quando diz que “...o local escolhido para o arruamento é o que menores custos implica, pois tem menores movimentos de terras e não obriga à construção de suportes das mesmas”. Por outro lado: - com a expropriação ajuizada dividiu-se o prédio da recorrente ao meio, com grave prejuízo para o relevante interesse público e social que lhe cabe prosseguir, designadamente por via do apoio aos deficientes, utilizadores privilegiados das edificações já construídas (Centro de Emprego Protegido e Pavilhão Gimno-Desportivo), bem como das que se projectam construir no local (Colégio de Educação Especial e zona de lazer). Ou seja, - com a expropriação ajuizada põe-se, de forma absolutamente irresponsável, em causa a concretização de um projecto global e integrado, extraordinariamente relevante, atendendo a que se destina à utilização por deficientes; - sendo certo que se trata de facto notório, que não pode deixar de ser do conhecimento do Tribunal e por ele usado na decisão, que a divisão de um terreno para se construir através dele um arruamento, ainda por cima alegadamente destinado a servir intenso tráfego rodoviário, cria dificuldades insuperáveis à utilização por deficientes físicos e mentais, das várias valências já construídas umas e projectadas outras, na pressuposição da existência de um terreno único e devidamente protegido. Assim: - o despacho recorrido deu guarida a uma pretensão absurda, prepotente e arbitrária da Câmara Municipal, padecendo, por isso, de manifesto e grosseiro erro nos pressupostos de facto. - Com o que violou os princípios da igualdade, da imparcialidade e da justiça consagrados nos artºs 5°. e 6°. do CPA ; o princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e dos interesses dos cidadãos, consagrado no artº 4°, do C.P.A.; o princípio da proporcionalidade consagrado no artº. 5°. do CPA ; 18°. da CRP e n°. 1 do artº. 3°. do Código das Expropriações . Pelo que, - não poderia deixar de ser anulado. Ora, - ao assim o não decidir, mantendo-o nos seus precisos termos, violou o Acórdão recorrido aquelas citadas disposições legais, pelo que deverá ser revogado com as legais consequências, Sem prescindir: - no Município da Covilhã não existia, ao tempo da expropriação, Plano Director Municipal (PDM) aprovado. Pelo que, p) - por força do disposto no artº. 6°. do DL nº. 281/93 de 17 de Agosto esta só podia prosseguir se estivessem preenchidos, cumulativamente, todos os requisitos vertidos no seu nº.1; q)- e não estavam os das als. b) e c) ao contrário do que considerou o autor do despacho recorrido e no Acórdão sob recurso; - Sendo que as Notas Justificativas emitidas pelo Presidente da Câmara da Covilhã nunca poderiam ser consideradas idóneas à prova do preenchimento desses requisitos; - pois só o poderiam ser se fossem emitidas por uma autoridade ou serviço independente, designadamente pela Comissão de Coordenação da Região Centro. Aliás, - no que tange ao requisito exigido pela al. c) do n°. 1 citado é manifesto que o mesmo só pode ser considerado verificado se a não conclusão do PDM, dentro dos prazos legais, for da responsabilidade exclusiva de entidades exteriores ao município. Ora, - do texto da Nota Justificativa, ao contrário do que se sustenta no Acórdão recorrido, resulta claramente que o próprio Município e a respectiva Câmara Municipal aceitam responsabilidades nessa não aprovação atempada. Assim: - não se mostrando verificados os requisitos das als. b) e c) do nº.1 do artº 6°. do D. L. n°. 281/93 de 17 de Agosto, não poderia ter sido declarada a utilidade pública, nem atribuído carácter urgente ao pedido de expropriação da Câmara Municipal da Covilhã. Pelo que, - o despacho recorrido violou o disposto no citado artº. 6°. do D. L. nº. 281/93, devendo ser anulado, com as legais consequências. - Pelo que, ao assim o não ter decidido, o Acórdão recorrido violou aqueles supra citados dispositivos legais. - Devendo, por isso. ser revogado, com as legais consequências. Contra alegou a entidade recorrida, pugnando no sentido do improvimento do recurso. O Exmº Magistrado do Ministério Público também emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. O acórdão recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto: Dos elementos constantes dos autos resultam provados os seguintes factos: Nos termos da Declaração n.º 91/99, (2.ª série), publicada no Diário da República, II Série, n.º 64, de 17 de Março de 1999 (cfr. fls. 11 e 12 dos autos), o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, por despacho de 15 de Fevereiro de 1999, a pedido da Câmara Municipal da Covilhã, considerou verificados os requisitos enunciados nas alíneas a), b) e c) do n.º 1, do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 281/93 , de 17 de Agosto, e declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de uma parcela de terreno com a área de 682 m2, na ..., propriedade da A..., a destacar do prédio urbano com a área de 10.850 m2, que confronta a norte com INATEL, a sul com herdeiros do Dr. B... e a nascente e poente com terrenos municipais, inscrito na matriz predial urbana da freguesia de ..., município da Covilhã, sob o n.º ... e descrito na Conservatória do Registo Predial da Covilhã sob o n.º ..., destinando-se a expropriação à construção de um arruamento municipal de ligação entre o acesso ao campo da ... e a zona da Estação da CP, conforme planta anexa; Nos termos da citada Declaração, tal despacho foi proferido ao abrigo dos artigos 1.º, 3.º, n.º 1, 10.º, n.º 1, 11.º, n.º 1, alínea a), e 13.º do Código das Expropriações, no uso da competência delegada no despacho n.º 48/96, de 26 de Fevereiro, do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território publicado no Diário da República, II Série, n.º 69, de 21 de Março de 1996, e tem os fundamentos de facto e de direito constantes da informação técnica n.º 37/DSJ, de 8 de Fevereiro de 1999, do processo Ex-05.03/1-98 da Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano; A informação técnica aludida na alínea anterior é do seguinte teor (fls.17 a 21 destes autos): “5.PARECER. INTRODUÇÃO O presente processo de expropriação deu entrada nesta Direcção-Geral através do oficio n.º 6710, de 15 de Setembro de 1998, da Câmara Municipal da Covilhã e a sua instrução ficou concluída com a informação prestada pela Câmara Municipal através do seu oficio n.º 445, de 19 de Janeiro de 1999 a esta DSJ em 20 de Janeiro de 1999. 5.1 PRETENSÃO Na sequência das deliberações tomadas em reunião de 14/04/98 e 30/10/98, a Câmara Municipal da Covilhã requer a Sua Ex.ª o Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território a declaração de utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, de uma parcela de terreno com a área de 682 m2, na ..., propriedade da A..., a destacar do prédio urbano com a área de 10.850 m2, edifício de rés-do-chão, com a área coberta de 978 m2 e logradouro com a área de 9.872 m2, que confronta a Norte com INATEL, a Sul com herdeiros de Dr. B..., a Nascente e Poente com terrenos municipais, inscrito na matriz predial urbana da freguesia de S. Pedro, município da Covilhã, sob o número ..., com uma hipoteca a favor do C... e outra a favor do Instituto do Emprego e Formação Profissional (Delegação Regional do Centro). FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO - Causa de Utilidade Pública. A expropriação destina-se à construção de um arruamento municipal de ligação entre o acesso ao campo da ... e a zona da Estação da C.P. Acresce a necessidade da construção do arruamento em virtude de o troço existente ser eliminado com a ligação das passagens inferiores ao 4.º troço do eixo TCT. A C.M. considera ser prioritário garantir o acesso a toda a área da estação da C.P., D..., Sub-Estação da Covilhã, .... A materialização do projecto, que não é financiado através de fundos comunitários, é urgente, para garantir a continuidade das obras planeadas e orçamentadas e intrinsecamente ligadas ao desenvolvimento integrado do município. A sua não execução iria isolar e dividir zonas centrais da cidade e outras zonas de desenvolvimento, com as imponderáveis e nefastas consequências de desequilíbrio urbano e agravamento da qualidade de vida dos munícipes e utentes em geral. 5.2.2. - Urgência A Câmara Municipal refere que a urgência da expropriação se justifica pelo facto dos arruamentos municipais de acesso, a materializar, se situarem em zona central e muito movimentada da cidade da Covilhã - Zona da Estação dos Caminhos de Ferro, D..., Sub-Estação da Covilhã e serem indispensáveis. Fundamenta, ainda, a urgência da expropriação no artigo 103.º da Lei n.º 2110, de 9 de Agosto de 1961. Caso superiormente se entenda ser de atribuir o carácter urgente à presente expropriação, a caução a que se refere o n.º 3 do artigo 13.º do Código das Expropriações , a ser revertida a favor da expropriada em situação de exercício do direito de reversão, poderá ser fixada em 341.000$00, correspondente a metade do valor provável da indemnização, segundo documento de avaliação apresentado pela Câmara Municipal. A posse administrativa advirá automaticamente se for declarada a urgência como decorre do n.º 2 do artigo 13.º do Código das Expropriações. 5.2.3. Necessidade De acordo com o princípio da necessidade, estipulado no n.º 1 dos artigos 2.º e 3.º do C. E., a expropriação só deve ser utilizada depois de esgotadas todas as hipóteses de negociação para aquisição do bem por via do direito privado, salvo se o processo revestir a forma urgente. No presente caso, a Câmara Municipal apresentou (98/06/02) à A... uma proposta de aquisição por via do direito privado da parcela de terreno que se pretende expropriar. A A..., em oficio de 98.07.02, manifesta estar desinteressada quer na venda quer na cedência a qualquer título do terreno que a Câmara Municipal da Covilhã pretende adquirir. Constam do processo os documentos comprovativos da comunicação da publicitação do requerimento para a declaração de utilidade pública, nos termos do artigo conjugado com a alínea h) do n.º 2 do artigo 12.º, ambos do C. E., incluindo o edita! afixado e fotocópia dos ofícios dirigidos ao Presidente da Direcção da A..., ao Instituto do Emprego e Formação Profissional /Delegação de Coimbra e ao C.... O recurso à expropriação justifica-se por ser necessário garantir a conclusão das obras de construção de passagens inferiores e ligação das mesmas ao eixo TCT e atendendo ainda à necessidade de assegurar um acesso aos residentes e utilizadores daquela zona. 5.2.4. - Âmbito De acordo com o princípio da proporcionalidade ou do mínimo sacrifício, contido no n.º 1, do artigo 3.º do C.E. e no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, a expropriação deve cingir-se ao necessário para a realização do seu fim e lesar o menos possível a esfera jurídica dos particulares. No caso vertente, a autarquia considera que a área a expropriar de 682 m2 é a necessária para a construção do arruamento de ligação entre o arruamento que se inicia junto ao pavilhão do INATEL e o arruamento que serve a zona da C.P. e a sua localização no local escolhido é a que implica menos custos de construção (tem menor movimento de terras e não obriga à construção de muros de suporte de terras), a que garante uma melhor circulação automóvel e a que melhor enquadra o arruamento a construir relativamente aos equipamentos e arruamentos existentes. Pelo exposto, aquele principio é cumprido. 5.2.5. Plano Director Municipal da Covilhã Dada a não existência de Plano Director Municipal eficaz, ao presente processo aplica-se o disposto no artigo 6.º do DL. n.º 281/93, de 17 .08, segundo o qual a expropriação, a favor do Município sem PDM eficaz, só poderá prosseguir desde que verificados cumulativamente os requisitos previstos nas alíneas a) a c) do n.º 1 da supra citada disposição legal, designadamente: Parecer favorável da Comissão Técnica de acompanhamento do Plano Director Municipal; O projecto seja de relevante interesse público; e O atraso na conclusão do PDM seja da responsabilidade de entidades exteriores ao Município. A este respeito a Câmara Municipal da Covilhã instruiu o processo com os seguintes elementos: Declaração da Comissão Técnica de Acompanhamento do PDM da Covilhã, de 5 de Novembro de 1998. em como o projecto de construção de um arruamento de ligação entre o acesso ao campo da ... e a zona da estação da C.P., subjacente à expropriação que a Câmara Municipal da Covilhã pretende levar a efeito, se adequa ao PDM em elaboração, não comprometendo a sua execução, nem a tomando mais difícil ou onerosa; Nota justificativa de 29 de Outubro de 1998, assinada pelo Presidente da Câmara Municipal, justificando que o projecto de PDM não pode ser concluído no prazo previsto no DL. n.º 25/92, de 25 de Fevereiro , pelo facto de só recentemente ter sido publicada a carta de delimitação da Reserva Ecológica Nacional do concelho; Nota justificativa do relevante interesse público assinada, igualmente, pelo Presidente da Câmara Municipal em 29 de Outubro de 1998. . FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO .1. Instrução O processo está instruído com os elementos referenciados no ponto 3 desta informação, isto é, nos termos da lei (n.º 4 do artigo 13.º do Código das Expropriações aprovado pelo DL. n.º 438/91, de 9 de Novembro), podendo ser declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação e atribuído o carácter urgente, o que acarreta a posse administrativa imediata, como requerido pela Câmara Municipal da Covilhã. Sendo a decisão urgente, não há lugar à audiência prévia, nos termos do artigo 13.º do Código de Procedimento Administrativo . 5.3.2. Disposições Legais Aplicáveis A Câmara Municipal da Covilhã tem legitimidade para formular a pretensão visando à declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação ao abrigo da alínea d) do n.º 2 do artigo 51.º do DL. n.º 100/84 , com a redacção dada pela Lei n.º 18/91 , de 12 de Junho. A utilidade pública da presente expropriação com carácter urgente poderá ser declarada ao abrigo dos artigos 1.º, 3.º, n.º 1 e 13.º do C.E. O acto administrativo requerido é da competência de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, conforme artigos 10.º, n.º 1 e 11.º, n.º 1, alínea a) do C.E. conjugado com o Despacho MEPAT n.º 48/96, de 26 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 11 Série, de 96.03.21. 6. PROPOSTA Pelos fundamentos de facto e de direito constantes desta informação e também pelos elementos que instruem este processo de expropriação, submeto o pedido da Câmara Municipal da Covilhã à consideração superior, propondo: - A declaração de utilidade pública, para efeitos de expropriação com carácter urgente de uma parcela de terreno com a área de 682 m2, identificada nos pontos 4 e 5.1 desta informação, por ser indispensável à construção de um arruamento municipal de ligação entre o acesso ao campo da ... e a zona da Estação da C.P., podendo a caução prevista no n.º 3 do artigo 13.º do C.E. ser fixada em 341.000$00. Conforme resulta das plantas de fls. 12, 15, 16, 25, 26 e 59 destes autos. a parcela de terreno a expropriar para construção da via municipal cindirá fisicamente o prédio da recorrente em duas partes, separando a parte em que está instalado o Centro de Emprego Protegido da parte onde se situa uma zona de lazer, uma piscina coberta, um centro de acolhimento e um pavilhão polidesportivo; A recorrente propôs à Câmara Municipal da Covilhã a cedência, para construção da projectada via municipal, de uma parcela sita no extremo norte do terreno, confinante com o INATEL, que evitaria a cisão do seu prédio em duas partes fisicamente separadas; A recorrente celebrou com o Instituto do Emprego e Formação Profissional o “Acordo de Cooperação” de fls. 30 a 38, tendo por objectivo a instalação e funcionamento do Centro de Emprego Protegido, de que a recorrente é titular, visando "a promoção profissional e social de todos quantos nele vierem a exercer funções, de molde a permitir ao cidadão deficiente o exercício das suas actividades laborais como meio para a sua plena realização (cfr. fls. 43). O Direito A recorrente reitera no essencial, os argumentos já esgrimidos no recurso contencioso, alegando que o acórdão recorrido padece de erro de julgamento por não ter julgado procedentes os vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito. Relativamente ao primeiro insiste a recorrente que se trata de um erro grosseiro e manifesto do acto recorrido que omitiu, ou pelo menos não valorou adequadamente, a existência de uma alternativa para a construção do arruamento e que se traduzia no aproveitamento de um arruamento já existente e até parcialmente pavimentado, com as mesmas características do que veio a ser construído, na sequência da expropriação em causa e que era menos onerosa para todas as partes. Ao invés do que sustenta a recorrente, o acórdão recorrido respondeu em termos cabais a esta argumentação e que, por isso, agora se reafirmam. Com efeito, “a recorrente não demonstrou, pelo menos no plano da ostensividade judicialmente sindicável, que os juízos técnicos em que o acto contenciosamente recorrido se baseou, ao indicarem a localização do arruamento municipal de ligação entre o acesso ao campo da ... e a zona da Estação da CP, não tenham respeitado os princípios da proporcionalidade ou do mínimo sacrifício, da prossecução do interesse público, da igualdade, da imparcialidade e da justiça, contidos nos arts. 4° , 5° e 6° do CPA , 3°, n° 1 do Cód. das Expropriações ( DL n° 438/91 , de 9/11) e artº 18°, n° 2 da CRP”. A informação técnica da DGOTDU, de 8/2/99, transcrita na matéria de facto, considerou soluções alternativas, concluindo porém que a solução adoptada era a que implicava menores custos de construção, por ter menor movimento de terras e não obrigar à construção de muros de suporte das mesmas, sendo a que garante uma melhor circulação automóvel e que melhor enquadra o armamento a construir relativamente aos equipamentos e arruamentos existentes. A alternativa proposta pela recorrente, canalizada pela Câmara Municipal da Covilhã, não deixou, pois, de ser considerada e valorada, só que prevaleceram razões de ordem técnica que, de acordo com as ponderações efectuadas, melhor satisfaziam o interesse público, como de resto, de algum modo, se reconhece no parecer técnico apresentado pela própria recorrente, a fls. 89-90 dos autos, no qual se refere que a solução adoptada proporciona “um acesso frontal, com enfiamento e realce da fachada do Edifício do Mercado Popular – D...”. Se é certo que a localização do arruamento adoptada divide o terreno em duas partes distintas, com claro prejuízo para a recorrente, cabe no entanto referir que existem regras técnicas e jurídicas que permitem garantir a segurança dos peões, não existindo barreiras insuperáveis à passagem dos deficientes físicos e mentais que frequentam a instituição expropriada, sendo que a exigência constitucional da justa indemnização impõe o ressarcimento dos prejuízos sofridos pela recorrente. Deste modo, há que concluir, como no acórdão sob censura, que “o despacho recorrido não violou o princípio da prossecução do interesse público, não tendo qualquer cabimento também falar-se em violação dos princípios da igualdade, da imparcialidade e da justiça, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos ou do princípio da proporcionalidade, tanto mais que aquele despacho se baseou em critérios puramente objectivos, teve em linha de conta os interesses da expropriada, e a parcela de terreno desafectada limitou-se ao estritamente necessário para a realização do fim a que era destinada, como decorre do acima exposto”. Improcedem, assim, as conclusões a) a n) da alegação da recorrente. Alega também a recorrente que, não existindo, ao tempo da expropriação, Plano Director Municipal (PDM) aprovado, o despacho recorrido padece de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, por não se verificarem os requisitos previstos nas als. b) e c) do n° 1, do artº 281/93, de 17/8, aplicável à situação em causa. Sustenta a recorrente, quanto à al. b) que a “Nota Justificativa” do Presidente da Câmara Municipal da Covilhã não poderia ser considerada idónea por não ser autoridade ou serviço independente e aquele era parte interessada na expropriação. Exige este requisito que o projecto seja considerado de relevante interesse público. Dispõe o n° 2 do artº 6° do mesmo diploma que “os requisitos constantes das alíneas h) e c) do número anterior são verificados, casuisticamente, por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração, ou, quando for caso disso, por despacho conjunto daquele ministro e do ministro responsável pelo departamento ao qual compete a apreciação final do processo “. No presente caso, a Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU), no seu parecer de 15/2/99, considerou relevantes os argumentos invocados na Nota Justificativa, de 29/10/98, apresentada pela Câmara Municipal da Covilhã (fls. 61-62 dos autos) quanto à relevância pública do projecto e o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território concordou com tais argumentos ao proceder à declaração de utilidade pública (v. fls. 22 dos autos ). Mostra-se assim cumprido o disposto no n° 2 do mo 6° do DL n° 281/93 . No que toca ao requisito da al. c), tal como se decidiu no acórdão recorrido, resulta dos autos, designadamente do Parecer da DGOTDU, que o atraso na publicação do PDM se ficou a dever ao facto de “só recentemente ter sido publicada a carta de delimitação da Reserva Ecológica Nacional do concelho”. A REN só foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n° 98/98, publicada no DR, 1ª série - B, de 4/8/98. Assim sendo, não pode ser imputada à Câmara Municipal da Covilhã qualquer responsabilidade pelo atraso na aprovação do PDM, tanto mais que a Câmara Municipal não integra a comissão a quem compete a elaboração da REN. Improcedem, assim, as restantes conclusões da alegação da recorrente. Face ao exposto, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional confirmando o acórdão recorrido. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: duzentos euros Procuradoria: cem euros Lisboa, 18 de Abril de 2002 Abel Atanásio – Relator – Pamplona de Oliveira – João Cordeiro – António Samagaio – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Vítor Gomes