Quem foi o relator do acórdão 01569/05.9BEPRT?

O relator foi José Augusto Araújo Veloso, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 01569/05.9BEPRT?

O acórdão foi proferido em 13 de novembro de 2008.

Acórdão TCAN (2008) — Processo disciplinar, Competência

Sumário

I. No município, a competência para aplicação de sanções disciplinares, além da repreensão, aos respectivos funcionários e agentes, pertence ao órgão executivo Câmara Municipal, como resulta das disposições conjugadas dos números 1 e 4 do artigo 18º do Estatuto Disciplinar [ED] aprovado pelo DL nº24/84 de 16.01, artigos 2º e 56 nº1 da Lei nº169/99 de 18.09, e artigo 239º da CRP/97; II. O artigo 18º do ED não foi revogado pela alínea a) do nº2 do artigo 53º do DL nº100/84 de 12.01, na redacção dada pela Lei nº18/91 de 12.06, nem pela alínea a) do nº1 do artigo 68º da Lei nº169/99 de 18.09; III. O artigo 18º do ED não excedeu o âmbito da autorização legislativa conferida ao Governo pela Lei nº10/83 de 13.08.* * Sumário elaborado pelo Relator

Texto

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: Relatório O Município do Porto [MP] interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto - em 26.09.2007 – que anulou o despacho de 07.04.2005 do Vereador de Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto [CMP] mediante o qual foi aplicada a S... a pena disciplinar de demissão - o acórdão recorrido culminou acção administrativa especial intentada por S... contra o MUNICÍPIO DO PORTO, pedindo ao tribunal a declaração de nulidade, ou anulação, do despacho de 07.04.2005 do Vereador de Recursos Humanos da CMP que, na sequência de 3 processos disciplinares movidos ao autor, lhe aplicou a pena de demissão [nos termos do disposto na alínea h) do nº1 e nº2 do artigo 26º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL nº24/84, de 16 de Janeiro. Conclui as suas alegações da forma seguinte: 1- O STA [Supremo Tribunal Administrativo] já admitiu que a jurisprudência invocada pelo acórdão recorrido foi emitida ao abrigo da legislação anterior, aguardando-se que o mesmo se pronuncie sobre a questão em discussão; 2- Não é, pois, verdade que esta questão tenha já sido tratada pelo STA, conforme o afirma o tribunal recorrido; 3- O ED [Estatuto Disciplinar] foi elaborado, quanto a lei das autarquias, na vigência da Lei nº79/77; 4- Esta lei conferia à câmara municipal o poder de superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município, entendendo-se caber nesse os poderes de nomear, contratar ou assalariar, promover, transferir, louvar, punir, aposentar e exonerar os funcionários e assalariados municipais; 5- O presidente da câmara já gozava de competência disciplinar mesmo antes de ser órgão autónomo - órgão municipal - o que resulta do nº4 do artigo 18º do ED; 6- Hoje, de acordo com o artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99, compete ao presidente da câmara municipal decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais; 7- Contrariamente ao que invoca o tribunal recorrido, a solução da Lei nº18/91 de 12.06 não se manteve com a entrada em vigor da Lei nº169/99 de 18.09, pois o legislador reforçou e ampliou, de forma categórica e inequívoca, a solução anteriormente gizada ao atribuir competências ao presidente da câmara municipal para decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais. O facto de a CRP [Constituição da República Portuguesa] referir no artigo 250º que os órgãos representativos do município são a câmara municipal e a assembleia municipal não significa que sejam estes os únicos órgãos representativos; 8- Contrariamente ao que afirma o tribunal recorrido, a CRP, ao omitir a figura do presidente da câmara municipal do elenco dos órgãos representativos do município, não significa que não deve ser reconhecida essa qualidade a tal órgão, tanto mais que o mesmo é eleito directamente, razão pela qual é, de facto, e para os devidos efeitos, um órgão representativo; 9- A competência do presidente da câmara para a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais é originária e exclusiva; 10- O presidente da câmara é o órgão executivo singular do município; 11- O poder de aplicação de sanções disciplinares é assunto indissociável da gestão e direcção dos recursos humanos; 12- O ED não contraria, antes complementa, o disposto no artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99; 13- O ED limita-se a explicitar, mas não a atribuir competências; 14- Norma de atribuição de competência é o artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99; 15- A matéria disciplinar, relativamente à autárquica, não é especial; 16- É, antes, uma secção do direito autárquico, tal como a matéria autárquica é uma secção do direito disciplinar; 17- A revisão de 1997, na nova redacção dada ao nº2 do artigo 243º da CRP, esclareceu que a haver alguma especificidade ela seria sempre de cariz autárquico; 18- O resultado normativo que dê preferência, por especial, ainda que anterior, a normas do ED face a autárquicas é inconstitucional; 19- O artigo 18.º do ED, no entendimento perfilhado pelo tribunal recorrido, é inconstitucional por vulneração do comando da parte final do artigo 243º nº2 da CRP; 20- Uma interpretação que defenda a extensão do âmbito do ED à atribuição e repartição de competências entre os órgãos autárquicos está, necessariamente, ferida de inconstitucionalidade; 21- A Lei de Autorização Legislativa, ao abrigo da qual foi emitido o ED [Lei nº10/83 de 13.08] não habilita o Governo a legislar no âmbito da actual alínea q) do nº1 do artigo 165º da CRP, respeitante ao EAL [Estatuto das Autarquias Locais], que abarca não só a organização e as atribuições das autarquias, mas também a competência dos seus órgãos e a estrutura dos seus serviços; 22- A Lei nº10/83 somente confere ao Governo a possibilidade de legislar ao abrigo das actuais alíneas d) e t) do nº1 do artigo 165º da CRP; 23- A interpretação perfilhada pelo acórdão recorrido equivale a aceitar que um decreto-lei autorizado [no caso, o ED] para uma dada matéria reservada é apto a definir parte do regime jurídico respeitante a outra matéria também reservada [no caso, o EAL], ao abrigo da qual não foi emitida qualquer lei de autorização e que a Assembleia da República entendeu ela própria regular [no caso a Lei nº169/99]. Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido. O recorrido apresentou contra-alegações, concluindo assim: 1- O acórdão recorrido anulou o acto impugnado com fundamento nos vícios de incompetência e violação de lei [artigos 18º e 51º nº2 do ED]; 2- O recorrente, Município do Porto, nenhum reparo fez nas suas conclusões de recurso à parte decisória do acórdão que anulou o acto impugnado com fundamento no vício de violação de lei, designadamente não fez qualquer referência ao artigo 51 nº2 do ED; 3- O tribunal de recurso só tem de apreciar as questões levadas às conclusões das alegações de recurso, na medida em que o objecto do recurso se limita a essas conclusões - artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4 e 690º nº1 e nº2 do CPC, aplicáveis ex vi artigos 1º e 140º do CPTA [Código de Processo nos Tribunais Administrativos] [entre outros, AC TCAN de 18.10.2007, Rº00146/05.9BEVIS; AC STA de 26.06.2005, Rº0332/05; e AC STA de 11.06.1997, Rº39981]; 4- Cabia ao recorrente o ónus de alegar e formular conclusões indicando as normas jurídicas violadas e o sentido em que, no seu entender, as normas que constituíam fundamento jurídico da decisão recorrida deviam ter sido interpretadas e aplicadas, o que não foi cumprido pelo réu relativamente ao citado artigo 51º nº2 do ED; 5- Transitou assim em julgado a decisão recorrida na parte em que conheceu do vício de violação de lei por violação do artigo 51º nº2 do DL 24/84 de 16.01, que impede a renovação do acto e prejudica o conhecimento das demais questões suscitadas pelo réu no presente recurso [artigos 660º nº2 e 684º nº3 e nº4 do CPC]; 6- O recente AC do STA de 13.02.2008, na sequência de muitos outros acórdãos do STA e do TCAN, decidiu por unanimidade negar provimento ao recurso de revista excepcional nº426/07 interposto pelo Município do Porto, emanando assim jurisprudência actual em sentido contrário ao defendido pelo recorrente [recurso esse a que, por ironia do destino, o recorrente se refere nas suas alegações de recurso]; 7- Acresce que, a tese do réu viola ostensivamente o disposto nos artigos 64º nº7 alínea d) e 90º nº3 da LAL [Lei das Autarquias Locais], bem como o disposto no artigo 67º nº1 do ED; 8- Finalmente, a interpretação do artigo 18º nº1 e nº4 do DL 24/84 de 16.01, defendida pelo demandado, para além de constituir uma interpretação violadora de lei expressa, surge como materialmente inconstitucional por violação dos artigos 239º nº1 e nº3, e 250º da CRP, pelo que não deve ser sancionada pelo tribunal. Termina pedindo o não provimento do recurso. O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º do CPTA] no sentido, também, do não provimento do recurso jurisdicional. O ora recorrente [Município do Porto] veio discordar desta pronúncia, reiterando as teses já desenvolvidas nas suas alegações. De Facto São os seguintes os factos dados como provados no acórdão recorrido, e que não vêm impugnados pelas partes: a) O autor foi admitido, ao abrigo de contrato administrativo de provimento, ao serviço da entidade demandada para exercer funções de advogado síndico, na qualidade de estagiário, no Departamento Municipal Jurídico e CMP [facto que resulta de acordo das partes e ainda da análise dos documentos de folhas 23 e 70 do PA e que aqui se dão por reproduzidos para todos os efeitos]; b) Por despachos da Directora Municipal de Recursos Humanos da CMP, datados de 22.06.04 e 29.09.04, foram instaurados dois processos disciplinares contra o aqui autor, tendo sido nomeada como instrutora do processo disciplinar C..., Chefe de Divisão Municipal de Recrutamento e Selecção da CMP [conforme resulta da análise dos documentos de folhas 11, 12, 24, 104 a 107 do PA e que aqui se dão por reproduzidos para todos os efeitos]; c) No âmbito dos referido processos disciplinares foi deduzida a acusação constante de folhas 98 a 103 dos autos de processo disciplinar apenso 3, nos termos da qual foi imputado ao autor o circunstancialismo fáctico [aqui sintetizado] decorrente de ausência continuada ao serviço e consulta e uso de documentos existentes na Direcção Municipal de Finanças e Património a fim de instruir processos judiciais contra a entidade demandada; d) O autor foi notificado da acusação por ofício da entidade demandada, datado de 17.11.04 [conforme documento de folha 75 dos autos de processo disciplinar apensos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]; e) O autor apresentou a resposta à nota de culpa nos termos constantes de folhas 77 a 90 dos autos de processo disciplinar apenso [cujo teor se dá por integralmente reproduzido]; f) Por despacho do Vereador dos Recursos Humanos da CMP foi mandado apensar aos processos disciplinares referidos em b) um terceiro processo disciplinar instaurado por despacho do Presidente da CMP, datado de 14.05.04 [conforme resulta da análise do documento de folhas 104 a 106 do PA e que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos]; g) Por despacho do Vereador dos Recursos Humanos da CMP, Dr. Paulo Cutileiro Correia, datado de 07.04.2005, no uso de competência delegada [nos termos do capitulo II da Ordem de Serviço nº22/2002, de 16.01, publicada no Boletim Municipal nº3436, de 22.02.2002], foi aplicada ao autor, na sequência da instauração de três processos disciplinares, a pena disciplinar única de demissão [conforme resulta da análise do documento de folhas 104 a 106 do PA e que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos]; h) O autor tomou conhecimento da referida decisão no dia 12.04.05 [conforme resulta da análise do documento de folhas 104 a 106 (verso) do PA e que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos]; i) Dá-se por reproduzido o teor de todos os documentos constantes do PA apenso. De Direito I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1. II. O autor da acção administrativa especial pediu ao TAF do Porto que declarasse nulo ou anulasse o despacho de 07.04.2005 do VRHCMP [Vereador de Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto] que na sequência de três processos disciplinares que lhe foram movidos, lhe aplicou a pena de demissão [nos termos do disposto na alínea h) do nº1 e nº2 do artigo 26º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (doravante apenas ED), aprovado pelo DL nº24/84 de 16.01]. Para tanto, imputou ao acto impugnado vício de incompetência, vício de desvio de poder, e vício de violação de lei. O TAF do Porto proferiu acórdão em que anulou o despacho impugnado com base na procedência do vício de incompetência [artigo 18º do ED] e do vício de violação de lei [artigo 51º nº2 do ED], considerando prejudicado o conhecimento do demais [desvio de poder]. É desta decisão judicial que discorda o MUNICÍPIO DO PORTO, apontando-lhe, apenas, erro de julgamento. A respeito do âmbito deste erro de julgamento, que constitui o objecto do recurso jurisdicional, cumpre, todavia, e antes de mais, abordar uma questão colocada nas conclusões apresentadas pelo ora recorrido [conclusões 1ª a 5ª]. De facto, suscita o recorrido a questão de saber se o recorrente apenas impugnou o acórdão do TAF do Porto na parte em que o mesmo concluiu pela ilegalidade da punição, sem pôr em causa a ilegalidade da nomeação da instrutora do procedimento disciplinar, formando-se, quanto a isto, caso julgado. Na verdade, no acórdão recorrido conclui-se pela incompetência da entidade que nomeou a instrutora do processo disciplinar, e pela incompetência da entidade que aplicou a sanção disciplinar. Acontece que, nas suas alegações, o MUNICÍPIO DO PORTO refere que salvo o devido respeito, não pode o recorrente concordar com a decisão proferida em sede do tribunal a quo, pois que, não padece do vício de incompetência o despacho impugnado nos autos, da autoria do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, e, pelas mesmas e exactas razões – as quais adiante se exporão – tampouco o acto de nomeação da senhora instrutora do processo disciplinar está ferido do vício de violação de lei por não ter sido emitido pelo órgão autárquico Câmara Municipal [ver folha 2 das alegações de recurso]. Ora, da leitura cuidada do conteúdo desta discordância, ressalta com clareza que, de facto, o recorrente pretende impugnar os dois segmentos da decisão judicial recorrida, ou seja, na medida em que concluiu pela incompetência do Presidente da CMP [e do Vereador que actuou no âmbito de poderes delegados] para a prática dos actos que, no âmbito do procedimento disciplinar, se prendem com a nomeação do instrutor e com a aplicação da sanção disciplinar. O recorrente trata a questão da [in]competência para a prática desses actos do procedimento disciplinar de forma global, concluindo que é ao Presidente da Câmara que se encontra distribuída, por lei, tal competência, e não à própria Câmara Municipal. Cremos, pois, que não é correcto considerar que o recorrente deixou intocado um dos segmentos da decisão recorrida, já que, face aos termos em que alega, resulta clara a impugnação, na totalidade, do acórdão recorrido. Improcede, assim, a questão prévia suscitada pelo recorrido. III. No tocante à questão de fundo, de que trata esta acção, temos para nós que não há mais a acrescentar ao que já foi dito, de forma muito completa, pelas decisões já proferidas pelos tribunais administrativos [TAF, TCA, STA] e pelo próprio Tribunal Constitucional [TC]. A questão suscitada nestes autos tem tido ao longo do tempo um tratamento jurisprudencial muito uniforme, no sentido de não fazer parte das competências do presidente da câmara municipal a aplicação de penas disciplinares que vão além da repreensão escrita, estando tal competência reservada às câmaras municipais. De igual modo, também não fará parte das competências do presidente a nomeação do instrutor do processo disciplinar, uma vez que tal competência se encontra reservada aos órgãos executivos, nos termos do disposto no artigo 51º nº1 e nº2 do anterior ED [hoje revogado pela Lei nº58/2008 de 09.09] conjugado com o disposto nos artigos 18º nº1, nº3 e nº4, já que a pena que o mesmo poderia aplicar, a de repreensão escrita, seria aplicada sem dependência de processo disciplinar [ver artigo 38º nº2 do anterior ED]. Assim, quanto às questões colocadas pelo ora recorrente neste recurso jurisdicional, já se pronunciaram, expressamente, o STA e o TC, em acórdãos de 13.02.08 [Rº0426/07] e de 23.09.08 [AC nº443/2008, Rº299/08], respectivamente, sendo que este último acórdão [do Tribunal Constitucional] apreciou as questões de constitucionalidade que já haviam sido apreciadas naquele acórdão do STA. Não se vislumbrando qualquer razão nova que nos imponha a adopção de uma posição jurídica diferente da destes dois acórdãos, seguir-se-á de perto o que neles se escreveu. Diz-se no referido aresto do STA que: ”A questão suscitada pelo recorrente e cuja relevância justifica o presente recurso excepcional de revista é a de saber a quem cabe, na vigência da Lei das Autarquias Locais nº169/99, de 18.09, a competência para impor a aplicação de sanções disciplinares aos funcionários e agentes afectos aos serviços municipais – se à câmara municipal, se ao seu presidente. Resulta da matéria provada que ao Autor da presente acção, funcionário da Câmara Municipal do Porto, com a categoria de técnico superior consultor jurídico principal, foi aplicada, em 15 de Setembro de 2004, pelo Senhor Vereador do Pelouro da Juventude, Desporto, Euro 2004, Educação e Recursos Humanos, ao abrigo de delegação de competência do Senhor Presidente da Câmara do Porto, a pena disciplinar de 45 dias de suspensão, com execução suspensa por dois anos. Quer a sentença do TAF do Porto, quer o acórdão do TCA Norte que a manteve, entenderam verificar-se o invocado vício de incompetência do autor do acto, por ser a Câmara Municipal do Porto e não o seu Presidente, o órgão que tem a seu cargo o exercício do poder disciplinar sobre os funcionários e agentes municipais, competência que fundamentam no art. 18º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 24/84 de 16.01, considerando que tal preceito não foi revogado pela Lei nº 18/91 de 12.06, na redacção conferida ao nº 2 do art. 53º do DL 100/84, de 29.03 [LAL], nem pela posterior Lei nº169/99, de 16.09, como defendia o Município. O recorrente Município continua a defender que, contrariamente ao decidido, o despacho impugnado não padece de vício de incompetência, pois o Senhor Vereador, autor do acto impugnado, praticou-o no uso de competência validamente delegada pelo Presidente da Câmara que, enquanto verdadeiro órgão autárquico, é quem hoje detém, originariamente, a competência para decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, nos termos da alínea a) do nº 2 do art. 68º da citada Lei nº 169/99, sendo que o poder de aplicação de sanções disciplinares é assunto indissociável da gestão e direcção dos recursos humanos. Defende ainda que o Estatuto Disciplinar não atribui competências, limitando-se a explicitar as competências atribuídas pela lei própria, que é a lei reguladora do quadro de competências, no caso a LAL nº169/99, e, por isso, não contraria, antes complementa o disposto no citado art. 68º, nº 2, a) dessa Lei, mas a considerar-se que o contraria, então deve considerar-se derrogado por ela. Cita, em seu apoio, o parecer do Prof. Dr. ..., que juntou aos autos com as alegações de recurso para o TCA. Invoca, ainda, a inconstitucionalidade de eventual interpretação que defenda que o art. 18º do ED, como norma especial, não foi revogado pela referida Lei nº 169/99, por vulneração do comando da parte final do art. 243º, nº 2 da CRP, na redacção da Revisão de 1997 e ainda a inconstitucionalidade da interpretação, que defenda a extensão do âmbito do ED à atribuição e repartição de competências entre os órgãos autárquicos, por falta de autorização legislativa para o efeito. Vejamos: À data da prática do acto punitivo aqui em causa, estava em vigor o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local [doravante ED], aprovado pelo DL nº 24/84, de 16.01. Como expressamente consta do seu art. 1º, o ED aplica-se aos funcionários e agentes da administração central, regional e local, apenas se exceptuando do âmbito da sua aplicação os funcionários e agentes que possuam estatuto especial. Portanto, não restam dúvidas que o ED se aplica aos funcionários e agentes das autarquias. O ED foi emitido ao abrigo da autorização legislativa constante da Lei nº 10/83, de 13.08, nos termos da alínea d) do nº 1 do art. 168º da CRP/82, que respeita ao regime geral de punição das infracções disciplinares. Com efeito, nos termos do art. 1º, nº 1, b) da citada Lei, o Governo é autorizado a legislar «em matéria de regime disciplinar da função pública» e nos termos do nº 3 do mesmo preceito, «O regime a instituir nos termos da alínea b) do nº 1 visa introduzir alterações ao Decreto-Lei nº191-D/79, de 25 de Junho, por forma a redefinir factos ilícitos ou a definir novas formas de ilícito de corrupção passíveis de sanção disciplinar, a corrigir a dosimetria das penas em vigor e ainda a ultrapassar dificuldades de execução e a integrar lacunas do Estatuto Disciplinar.». Deve aqui referir-se que o anterior Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 191-B/79, de 25.06, não se aplicava directamente às autarquias locais em certas matérias, designadamente no que respeita à competência disciplinar, porque o legislador, face às particularidades que reveste seu regime, designadamente à autonomia dos respectivos órgãos – embora subordinados às leis gerais da República - julgou preferível a adaptação dessas matérias por via regulamentar [cf. preâmbulo do citado diploma e seus art. 1º, nº 2 e 19º]. Só que esse regulamento não chegou a ver a luz do dia, embora se previsse no nº 1 do citado art. 19º do referido ED, um prazo de 180 dias para a sua publicação. O novo ED, aprovado pelo DL 24/84, de 16.01, que veio substituir o anterior (considerado, aliás, pelo legislador... «um diploma de transição, cuja substituição virá a ser feita, oportunamente, no âmbito da reforma administrativa em curso e da projectada Lei de Bases da Função Pública» - cf. preâmbulo do ED/79), pretendeu resolver todas as lacunas e dúvidas suscitadas na aplicação e execução daquele, designadamente no que respeita à administração local, e ainda concentrar num único diploma, todo o regime disciplinar dos funcionários e agentes de todos os sectores da Administração Pública (administração central, regional e local), apenas excluindo do seu âmbito os casos específicos, em que existisse um estatuto próprio (por exemplo, os casos dos Magistrados Judiciais e do Ministério Público da Polícia Judiciária, da PSP e da GNR e dos Militares). Aliás, essa intenção legislativa foi claramente manifestada no preâmbulo do ED/84, quando, a certa altura, se refere «Visa, ainda a presente revisão ultrapassar dificuldades de execução (...), bem como integrar lacunas suscitadas na aplicação do Estatuto Disciplinar. Observa-se ainda que, com a presente revisão, o Estatuto Disciplinar é aplicável, em toda a sua extensão, à administração local. Finalmente, sublinha-se que a presente revisão não constitui uma reformulação global do Estatuto, ficando a dever-se à preocupação de evitar a dispersão do regime disciplinar por legislação extravagante, a revogação do Dec.Lei nº 191-D/79, de 25 de Junho». Evidentemente que, passando a partir do ED de 1984, a existir um único regime disciplinar para todos os funcionários e agentes da Administração Pública, incluindo os da administração local, era nessa lei disciplinar que devia ser definida, como foi, a competência disciplinar sobre aqueles funcionários e agentes. Assim, o referido Estatuto, sendo um conjunto normativo que estabelece todo o regime da disciplina na função pública, contém, naturalmente normas sobre a «Competência Disciplinar», que são as que integram o seu Capítulo III (art. 16º a 21º), a saber: Art. 16º (Princípio Geral) A competência disciplinar dos superiores envolve sempre a dos seus inferiores hierárquicos dentro do serviço. Art. 17º (Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração central e regional) 1. A pena da alínea a) do nº 1 do art. 11º é da competência de todos os funcionários e agentes em relação aos que lhes estejam subordinados. 2. A aplicação das penas previstas nas alíneas b) a d) do nº 1 do art. 11º, é da competência dos secretários-gerais e dos directores gerais e equiparados, nomeadamente dos dirigentes dos institutos públicos. 3. Se os responsáveis pelos serviços directamente dependentes dos membros do Governo não possuírem a categoria antes referida, a competência para a aplicação das penas previstas no número anterior poderá ser neles delegada pelo membro do Governo competente. 4. A aplicação das penas expulsivas referidas nas alíneas e) e f) do nº 1 do art. 11º e da pena de cessação de comissão de serviço referida no nº 2 do mesmo artigo é da competência exclusiva dos membros do Governo e dos secretários regionais nas regiões autónomas em cada caso competentes. Art. 18º (Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes ao serviço das autarquias locais e das associações e federações de municípios) 1. A competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais e das associações e federações de municípios pertence aos respectivos órgãos executivos. 2. (...) 3. Os órgãos executivos das autarquias locais e das associações e federações de municípios têm competência: 4. a) Para aplicação aos funcionários e agentes dos respectivos quadros privativos de todas as penas disciplinares previstas no nº 1 do art. 11º; 5. b) Para a aplicação aos funcionários do quadro geral administrativo que se encontrem ao seu serviço das penas disciplinares de repreensão e multa; 6. c) Para aplicação da pena de cessação de comissão de serviço. 7. Os presidentes dos órgãos executivos têm competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia. Art. 19º (Competência disciplinar sobre o pessoal dos serviços municipalizados) É da competência dos respectivos conselhos de administração a aplicação ao pessoal dos serviços municipalizados das penas disciplinares previstas no nº 1 do art. 11º, bem como da pena de cessação da comissão de serviço. Art. 20º (Assembleias distritais) 1. Enquanto subsistirem as assembleias distritais, aplicar-se-á ao respectivo pessoal, transitoriamente, o disposto neste diploma, cabendo ao governador civil exercer as competências cometidas aos órgãos executivos. 2. Das decisões do governador civil proferidas no exercício da competência a que se refere o número anterior apenas cabe recurso contencioso. Art. 21º (Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes dos governos civis) 1. Compete aos governadores civis a aplicação aos funcionários e agentes que prestem serviço nos governos civis das penas até à de suspensão, inclusive. 2. Compete ao Ministro da Administração Interna a aplicação das penas previstas nas alíneas d) a f) do nº 1 do art. 11º. Ora, existindo uma lei disciplinar em matéria de função pública, o referido ED e aplicando-se essa lei, em toda a sua extensão, à administração local, é nela que se deve procurar, em primeiro lugar, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração abrangidos por esse diploma Como vimos, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes ao serviço das autarquias estava prevista no transcrito art. 18º do ED, que é claro quanto a essa matéria. Face ao citado preceito, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais está centrada no órgão executivo da autarquia (nº 1), cabendo, nesse campo, ao presidente desse órgão executivo apenas a competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia (nº 4). Refere o recorrente, que existindo dois órgãos executivos nas autarquias, um colegial, a Câmara Municipal, outro singular, o Presidente da Câmara, é a este que se refere o nº 1 do art. 18º. Os órgãos municipais constam da Lei das Autarquias Locais, e o art. 2º da Lei n.º 169/99, de 18.09, aqui aplicável, define quais são os órgãos do município nele não se referindo como tal, o Presidente da Câmara. Com efeito, ali se refere o seguinte: Art. 2º Órgãos 1. Os órgãos representativos da freguesia são a assembleia de freguesia e a junta de freguesia. 2. Os órgãos representativos do município são a assembleia municipal e a câmara municipal. Sendo que a assembleia municipal é o órgão deliberativo do município (art. 41º da LAL) e a câmara Municipal é o órgão executivo colegial do município, sendo constituída por um presidente e por vereadores (art. 56º, nº 1 da LAL). Sendo igualmente estes dois, os órgãos municipais reconhecidos constitucionalmente (cf. art. 252º da CRP/82 e o actual art. 239º da CRP) Portanto, face à lei em vigor à data do acto impugnado, o Presidente da Câmara não era, como ainda não é, um órgão de iure do município, sendo a Câmara Municipal o único órgão executivo do município referido na lei, tal como acontecia face às anteriores L.A.L.s. O que não quer dizer que o Presidente da Câmara não exerça, no âmbito das suas competências, próprias e delegadas, funções executivas de grande relevo. Mas a lei não o reconheceu ainda como órgão municipal e não o fazendo a lei, não pode o intérprete atribuir-lhe tal qualificação. Isto sem prejuízo de se reconhecer que as competências atribuídas na L.A.L., ao Presidente da Câmara, nomeadamente as executivas, têm vindo a aumentar substancialmente, daí que seja considerado por alguns autores, como um verdadeiro órgão municipal, mas isso, como se referiu, não lhe atribui, só por si, essa qualificação e para o que nos interessa, em nada altera, a sua competência disciplinar, que continua a ser apenas a prevista no art. 18º, nº 4 do ED. Pretende, porém, o recorrente que o art. 18º do ED se deve considerar derrogado, senão pela Lei 18/91, que alterou a LAL de 1984, aprovada pelo DL 100/84, de 12.01 e transferiu para o Presidente da Câmara o poder de superintendência na gestão e direcção dos recursos humanos, que dantes era competência da Câmara Municipal, pelo menos, pela Lei nº 169/99, que, no art. 68º, nº 2, a), veio atribuir ao Presidente da Câmara competência para «decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais». Daí conclui, em síntese, que o Presidente da Câmara é hoje o verdadeiro órgão executivo do município, o topo da hierarquia municipal, e, como tal, detendo os poderes de gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, terá de deter, necessariamente, também o poder disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração local. Com todo o respeito, a tese do recorrente não se pode sufragar. Em primeiro lugar e como é sabido, a competência disciplinar, na vertente mais importante, que é a competência para aplicar sanções (existe a outra vertente, que é a da acção disciplinar, para que são competentes todos os superiores hierárquicos relativamente aos seus subalternos - cf. art. 39º do ED/84), nem sempre está atribuída a um superior hierárquico, numa organização administrativa hierarquizada. Com efeito, como resulta da análise do direito comparado e tem sido referido abundantemente na doutrina administrativa, se é certo que todos os superiores hierárquicos têm competência para instaurar a acção disciplinar relativamente aos seus subalternos, nem todos têm competência para a decidir e pode até essa competência para aplicação de sanções disciplinares ser atribuída a um órgão externo à hierarquia, normalmente um órgão colegial (v.g. um conselho disciplinar). Assim, a competência para aplicar sanções às infracções apuradas em processo disciplinar pode pertencer ao próprio superior hierárquico que mandou instaurar o processo, mas pode também pertencer a outro de mais alto grau hierárquico (em ambos os casos estamos perante a chamada disciplina hierarquizada), ou mesmo a um órgão externo à hierarquia, cujas decisões sejam de per si executórias ou vinculem o superior que tenha de executá-las (é a chamada disciplina jurisdicionalizada). Igualmente tal competência pode, por lei, estar concentrada no chefe da hierarquia, com excepção das chamadas penas morais (repreensão e advertência) e, por vezes, com possibilidade de delegação de certas penas em determinados superiores subalternos, ou pode estar desconcentrada pelos vários graus da hierarquia, de acordo com o grau de gravidade da pena a aplicar (Vide a este propósito, o Profs. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, 1972, p. 799 e 804 e in Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, 1996, p. 318 e seg. e também o Prof. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p. 395 e Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, p. 59.) Ou seja, o superior hierárquico que tem o poder de direcção de um determinado serviço, emanando ordens sobre matéria de serviço para os subalternos cumprirem, pode não ter, ou não ter toda, a competência para os punir em caso de desobediência a essas ordens ou em caso de qualquer outra infracção disciplinar, basta que tal competência seja atribuída por lei a outro superior hierárquico de grau mais elevado ou mesmo a um órgão externo à hierarquia. O que demonstra, contrariamente ao defendido pelo recorrente, que a competência disciplinar, na vertente competência para punir, não é indissociável do poder de direcção, típico da hierarquia, já que, por um lado, não supõe, necessariamente, uma relação hierárquica entre quem aplica a sanção e quem é sancionado e, por outro, mesmo nos casos de disciplina hierarquizada, nem todos os superiores hierárquicos com poder de direcção (o poder de direcção não existe só no dirigente máximo, pode estender-se a outros dirigentes de grau intermédio), têm competência para aplicar sanções disciplinares aos subalternos, além da mera repreensão. Se tal implica um enfraquecimento do poder de direcção do superior hierárquico é questão que não cabe ao tribunal apreciar, sendo certo que não é difícil descobrir bons argumentos a favor da atribuição da competência para punir, sobretudo no que respeita às penas mais graves, v.g. as penas expulsivas, a um único órgão colegial, de preferência externo à hierarquia (maiores garantias de imparcialidade e de isenção, mais paz nas relações internas com reflexos no funcionamento dos serviços). Haverá, certamente, também bons argumentos contra (maior demora no processo de decisão, eventual maior dificuldade de compreensão da situação ou falta da disponibilidade exigida se se tratar de órgão ou agente da hierarquia sobrecarregado com outras competências), mas, como é óbvio, caberá ao legislador, de iure condendo, se for caso, ponderar todos os prós e os contras em cada situação. De qualquer modo, sempre se dirá que o superior hierárquico com poderes de direcção não fica destituído de competência disciplinar, pelo facto de estar atribuída a um seu superior hierárquico ou a um órgão externo à hierarquia o poder de punir, uma vez que sempre subsiste a sua competência para aplicar penas morais (repreensão e advertência - cf. art. 17º, nº 1 do ED/84) e até outras penas quando a lei a prevê, sendo que terá sempre competência para o exercício, em geral, da acção disciplinar, que a lei assegura a qualquer superior hierárquico, relativamente aos subalternos (cf. art. 39º do ED/84) e que é pressuposto necessário do exercício da competência para punir. Assim, se bem que esta última competência seja considerada, por razões óbvias, a mais importante dentro do poder disciplinar, a verdade é que ela só pode ser exercida se previamente for instaurada a acção disciplinar pelo superior hierárquico. E se pode existir poder de direcção sem competência disciplinar para aplicar sanções além da repreensão, por maioria de razão, pode existir poder de superintendência sem existir competência disciplinar para punir, pois o poder de superintendência é menos forte que o poder de direcção, traduzindo-se apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendações, no fundo num «poder de mera orientação» (cf. o Prof. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1986, Vol. I, p. 713.) A diferença, do ponto de vista jurídico, entre ordens, por um lado, e directivas e recomendações, por outro, consiste em que as ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta, enquanto as directivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos. Por sua vez, as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento (cf. por ex., neste sentido, os acs. STA de 27.03.2003, rec. 68/03 e o ac. de 24.03.2004, rec. 1407/02.) E sendo o poder de superintendência um poder de mera orientação, não se vislumbra como a atribuição desse poder, ao Presidente da Câmara, sobre a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, pela Lei nº 18/91, poderia afectar a competência disciplinar definida no art. 18º do ED. Aliás, a jurisprudência deste STA, já teve oportunidade de se pronunciar sobre esta concreta questão, tendo decidido que: «A competência disciplinar da Câmara Municipal não resultava da atribuição a este órgão daquela competência de «superintendência na gestão e direcção do pessoal ao serviço da autarquia» - que, aliás, o nº 1 do art. 52º da versão originária do Decreto-Lei nº 100/84 considerava «tacitamente delegada no presidente da câmara» sem que daí derivasse também a delegação da competência disciplinar da câmara municipal – mas antes e exclusivamente, das aludidas regras do art. 18º do Estatuto Disciplinar. O que, de resto, bem se compreende se se considerar a «superintendência», como o «poder de orientação» (assim, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Administrativo, vol. I, 1986, p. 713). Consequentemente, a transferência desse poder de orientação, em que se traduz a superintendência, por imposição legal» tacitamente delegado» (no sentido de que esta figura não representa uma delegação de poderes propriamente dita, mas antes uma forma de desconcentração originária, na qual o delegante nada delega, porque sem necessidade de qualquer delegação, o poder de decidir pertence ope legis ao impropriamente chamado delegado» (cf. autor e obra citados, p. 667) nenhuma repercussão podia ter e nenhuma repercussão teve na repartição de competência disciplinar entre aqueles dois órgãos, tal como estava e continua a estar definida no art. 18º do Estatuto Disciplinar que, neste aspecto, não sofreu qualquer derrogação.» (cf. ac. do STA de 05.05.1999, rec. 41.514) Resta-nos acrescentar, que para a boa compreensão desta matéria importa também ter presente que uma coisa é a hierarquia decorrente da repartição de competências funcionais entre os órgãos ou agentes de uma pessoa colectiva pública, ou seja, a relação orgânica dos agentes com a Administração, atingindo-os não como trabalhadores, mas como titulares de um órgão administrativo, com vista à realização do mesmo interesse, o interesse público (hierarquia em sentido restrito), e outra é a hierarquia que respeita à relação de serviço que os agentes mantêm com a Administração, relação que os obriga a respeitar, enquanto trabalhadores, as ordens da entidade patronal, sob pena de responsabilidade disciplinar (hierarquia em sentido amplo) (cf. a este propósito, o Prof. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p. 390.) Ora, as leis orgânicas, que estabelecem as competências dos órgãos das pessoas colectivas públicas, quer no âmbito da administração central e regional, quer no âmbito da administração local, entre as quais as L.A.L.s, ao repartirem as competências funcionais entre esses órgãos, situam-se no plano da hierarquia em sentido restrito e não no plano da hierarquia em sentido amplo, tal como atrás definidas, pelo que não têm que contemplar e em regra não contemplam, as competências disciplinares, que são, por isso, tratadas separadamente, normalmente em legislação específica, tendencialmente abrangente da maioria dos trabalhadores da Administração Pública, como é o caso do ED/84. Mas, sendo assim e tendo em conta tudo o anteriormente exposto, não pode afirmar-se, como afirma o recorrente, que do poder de superintendência na gestão e direcção do pessoal dos recursos humanos, atribuído ao Presidente da Câmara Municipal, pela Lei 18/91, de 12.01, e mesmo do poder de decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, decorre, inevitavelmente, a sua competência para aplicar sanções disciplinares aos funcionários e agentes desses serviços. Antes há que concluir que, nem a Lei 18/91, nem a Lei 169/99, vieram definir a competência disciplinar na administração local, nem tinham de o fazer, por não ser o local próprio para o efeito, mas sim o Estatuto Disciplinar da função pública, que, por isso, nenhuma delas revogou, nem expressa, nem inequivocamente. Na verdade, nada se refere nos respectivos preâmbulos, nem resulta dos trabalhos preparatórios (cf. reuniões plenárias de 07.03.1991 e de 02.07.1998, DRA, nº 51 de 08.03.1991 e nº 102, de 03.07.1999, respectivamente,) que aponte no sentido da revogação do citado art. 18º do ED, ou sequer qualquer discussão relativa à competência disciplinar nas autarquias, o que, conjuntamente com tudo o anterior exposto, demonstra, à evidência, que as alterações introduzidas por aquelas Leis nas competências do Presidente da Câmara, não visaram alterar a sua competência disciplinar expressamente prevista no art. 18º do ED. E porque as competências definidas na LAL têm um campo de aplicação distinto da competência disciplinar, não se coloca a hipótese de revogação do art. 18º do ED/84 pelas referidas LAL, pelo que fica prejudicada a apreciação da alegada inconstitucionalidade de uma eventual interpretação que concluísse que o ED, como norma especial prevaleceria sobre a LAL, por vulneração do art. 243º, nº 2 da actual CRP, interpretação que teria de ter como pressuposto que a LAL dispôs sobre competência disciplinar do Presidente da Câmara, o que, pelas razões expendidas, não acontece. Finalmente, quanto à também alegada inconstitucionalidade do art. 18º do ED/84, por falta de autorização legislativa: Segundo o recorrente a Lei de Autorização Legislativa nº 10/83, de 13.08, ao abrigo da qual foi emanado o ED/84, somente conferiu ao Governo a possibilidade de legislar ao abrigo das actuais alíneas d) e t) do nº 1 do art. 165º da CRP, não o habilitando a legislar no âmbito da actual alínea q) do referido preceito legal, respeitante ao Estatuto das Autarquias Locais, que abarca não só a organização e as atribuições da autarquia, mas também a competência dos seus órgãos e a estrutura dos seus serviços, pelo que, uma interpretação do Estatuto Disciplinar que estenda o seu âmbito de aplicação às competências dos órgãos da autarquia padece de falta de autorização legislativa. Não assiste também aqui razão ao recorrente. Como já se referiu atrás, embora possa existir, e em regra existe, uma relação íntima entre as competências funcionais dos órgãos e agentes de uma pessoa colectiva pública e as competências disciplinares eventualmente atribuídas a esses órgãos ou agentes sobre os respectivos subalternos, já que ambas assentam, em princípio, na estrutura hierarquizada da Administração, trata-se, como ficou já suficientemente evidenciado, de competências, que respeitam a matérias distintas, e que, por isso, são, em regra, objecto de consagração em diplomas distintos. Aliás, que são distintas as matérias, revela-o desde logo o facto de, sendo ambas competência reservada da Assembleia da República, o regime geral de punição das infracções disciplinares e respectivo processo estar previsto em alínea distinta das matérias relativas às competências funcionais dos seus órgãos, vg, o estatuto das autarquias locais (cf. alíneas d) e q), respectivamente, do actual nº 1 do art. 165º da CRP e correspondentes às alíneas d) e s), respectivamente, do art. 168º, nº 1 da CRP/82). Ora, a autorização legislativa constante do art. 1º, nº 1, b) da Lei nº 10/83, que esteve na base do referido ED, aprovado pelo DL 24/84, de 16.01, foi emitida ao abrigo da referida alínea d) do nº 1 do art. 168º da CRP/82, e, portanto, como dela consta, para o Governo legislar em «matéria do regime disciplinar da função pública», função pública onde se incluem também os funcionários e agentes da administração local, e não em matéria do Estatuto das Autarquias Locais. E foi o que o Governo fez, aprovando o Estatuto Disciplinar/84. O governo não extravasou, pois, o âmbito da autorização legislativa que lhe foi concedida”. Por sua vez, reafirmou-se no acórdão do TC que: “2.2 - O recorrente sustenta que o artigo 18.º, n.ºs. 1, 3 e 4, do EDFAACRL, interpretado -como o foi no acórdão recorrido- no sentido de, relativamente aos funcionários municipais, ser a câmara municipal que detém competência para aplicar sanções disciplinares, com excepção da pena de repreensão, que pode ser aplicada pelo presidente desse órgão executivo, padece de “inconstitucionalidade orgânica e formal de cariz originário”, por a Lei n.º 10/83, de 13 de Agosto -que concedeu a autorização legislativa ao abrigo da qual o Decreto-Lei n.º 24/84, que aprovou o EDFAACRL, foi emitido- apenas invocar as alíneas d) e u) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP, na versão de 1982, então vigente, que inseriam na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República as matérias do “regime geral de punição das infracções disciplinares” e das “bases do regime e âmbito da função pública”, mas já não a alínea r) do mesmo preceito, concernente ao “estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais”, matéria a que respeitariam as citadas regras do artigo 18.º do EDFAACRL, se interpretadas -como o foram- como normas definidoras de competência dos órgãos das autarquias locais. A Lei n.º 10/83, invocando os artigos 164.º, alínea e), 168.º, n.ºs. 1, alíneas d) e u), e 2, e 169.º, n.º 2, da CRP, na versão de 1982, então vigente, autorizou o Governo a legislar “em matéria de regime disciplinar da função pública” (artigo 1.º, n.º 1, alínea b)), precisando o n.º 3 deste artigo 1.º que “o regime a instituir nos termos da alínea b) do n.º 1 visa introduzir alterações ao Decreto -Lei n.º 191 -D/79, de 25 de Junho, por forma a redefinir os factos ilícitos ou a definir novas formas de ilícito de corrupção passíveis de sanção disciplinar, a corrigir a dosimetria das penas em vigor e ainda a ultrapassar dificuldades de execução e a integrar lacunas do Estatuto Disciplinar”. Esta autorização abarcava, inequivocamente, a edição de norma como a do questionado artigo 18.º do EDFAACRL. Recorde-se que o Decreto-Lei n.º 191-D/79, cuja alteração foi autorizada, aprovara o anterior Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, o qual, no artigo 19.º, declarava que o disposto no capítulo em que se inseria (dedicado à competência disciplinar) seria “aplicável na Administração Autárquica nos termos previstos em diploma regulamentar a publicar no prazo de cento e oitenta dias” (n.º 1) e que “até à entrada em vigor do diploma previsto no número anterior, continuará a aplicar-se o artigo 572.º do Código Administrativo, para o efeito do que se consideram incluídas na previsão do seu n.º 1 todas as penas constantes do n.º 1 do artigo 11.º deste Estatuto e na do seu n.º 2 as de repreensão e multa”. Ora, conjugando esta disposição com a do artigo 572.º do Código Administrativo [que atribuía aos corpos administrativos competência, no n.º 1, para a aplicação, aos funcionários dos seus quadros privativos, das penas dos n.ºs. 1 a 7 do artigo 564.º (a que se fizeram equivaler todas as penas do n.º 1 do artigo 11.º do EDFAACRL de 1979), e, no n.º 2, para a aplicação, aos funcionários do quadro geral que se encontrassem ao seu serviço, das penas dos n.ºs. 1 a 3 do mesmo artigo 564.º (a que se fizeram corresponder as penas de repreensão e multa), acrescentando o § único que “o presidente da câmara municipal tem competência para advertir e repreender qualquer funcionário municipal”], resulta que, relativamente aos funcionários municipais, era da competência do “corpo administrativo” (câmara municipal) a aplicação de todas as penas constantes do n.º 1 do artigo 11.º, podendo o presidente da câmara municipal aplicar a pena de repreensão (ou advertência). Na autorização legislativa para alteração do regime disciplinar dos funcionários da Administração Local não poderia deixar de estar inserida a matéria relativa à definição da correspondente competência disciplinar, isto é, designadamente, a definição de quais os órgãos dessa Administração competentes para aplicar cada tipo de pena disciplinar. Tratava-se de matéria que se prendia de modo directo com a definição do regime geral de punição das infracções disciplinares e de uma parte das bases do regime e âmbito da função pública, só indirectamente e de modo reflexo respeitando ao estatuto das autarquias locais, na parte em que este estatuto abrange a definição da competência dos órgãos das autarquias. Sendo o propósito primordial da projectada intervenção legislativa a revisão de todo o regime disciplinar da função pública, de que a função autárquica constituía uma parte, compreende-se que a lei de autorização legislativa se tenha limitado a invocar as alíneas d) e u) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP então vigente. Da omissão de referência à alínea r) do mesmo preceito não é lícito retirar -porque tal seria flagrantemente contraditório como o objectivo visado - que o Parlamento não quis conceder autorização ao Governo para regular o regime disciplinar dos funcionários da Administração Local num ponto tão central como o da definição da competência punitiva dos respectivos órgãos. Conclui-se, assim, que a Lei n.º 10/83 encerra credencial parlamentar bastante para a edição, pelo Governo, da norma do artigo 18.º do EDFAACRL de 1984, pelo que não se verifica o vício de “inconstitucionalidade orgânica e formal de cariz originário” que o recorrente arguiu. Ao que sempre se poderia acrescentar que tal norma, na parte relevante para o presente recurso -isto é, na parte em que atribui à câmara municipal, e não ao seu presidente, competência para aplicar a um funcionário municipal a pena de suspensão -, não se reveste de carácter inovatório, pois já resultava do artigo 572.º do Código Administrativo e foi mantida em vigor pelo EDFAACRL de 1979, pelo que, também por esta razão, improcederia a acusação de inconstitucionalidade orgânica. Refira-se, por último, quanto a este ponto, embora o recorrente não tenha questionado o cumprimento adequado da definição do sentido da autorização legislativa, que este Tribunal, pelos Acórdãos n.ºs. 257/97, 380/98, 743/98 e 491/99, sempre entendeu que o n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 10/83 não violava o n.º 2 do artigo 168.º da CRP, na versão então vigente, por falta de definição de sentido preciso da autorização legislativa. 2.3 — A segunda questão de inconstitucionalidade suscitada pelo recorrente respeita a alegada “inconstitucionalidade material de natureza superveniente”, decorrente de a revisão constitucional de 1997, no n.º 2 do artigo 243.º, ter aditado ao teor primitivo do n.º 2 do correspondente artigo 244.º das anteriores versões (“é aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos funcionários e agentes do Estado”) a expressão “com as adaptações necessárias, nos termos da lei”. Da introdução deste inciso retira o recorrente a afirmação da prevalência das leis organizatórias das autarquias locais (Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, na redacção dada pelo Decreto -Lei n.º 18/91, de 12 de Junho, e Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro), designadamente do artigo 68.º, n.º 2, alínea a), desta última Lei, que, ao atribuir ao presidente da câmara o poder de tomar todas as decisões relacionadas com a gestão dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, o teria reconhecido como o órgão executivo autárquico dotado de genérica competência disciplinar. Já se disse que não compete ao Tribunal Constitucional tomar posição quanto à questão de saber se esta última norma determinou a revogação do artigo 18.º, n.ºs. 1, 3 e 4, do EDFAACRL de 1984. Constata-se apenas que a jurisprudência administrativa -tal como veio a decidir o acórdão ora recorrido - nunca aderiu a essa tese: o acórdão do STA, de 5 de Maio de 1999, processo n.º 41 514, decidiu que o Decreto-Lei n.º 100/84, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 18/91, não revogou os artigos 18.º e 75.º, n.º 4, do EDFAACRL de 1984 (pelo que o presidente da câmara municipal não era competente para aplicar a pena de aposentação compulsiva), no mesmo sentido (quanto à primeira proposição) tendo decidido o acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 2 de Março de 2000, processo n.º 3597/99; os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 23 de Setembro de 2004, processo n.º 126/04, e de 22 de Novembro de 2007, processo n.º 1592/05.3BEPRT, tomaram idêntica decisão face à Lei n.º 169/99; e o acórdão deste mesmo Tribunal, de 3 de Abril de 2008, processo n.º 1887/05.6BEPRT, fê-lo quer face ao diploma de 1991 quer face ao diploma de 1999. Ora, o entendimento de que esses diplomas organizatórios das autarquias locais não revogaram a lei, tida por especial, constante do EDFAACRL de 1984, em nada contende com o preceito constitucional invocado -o artigo 243.º, n.º 2, na versão de 1997-, pois neste apenas se possibilita que o legislador, se o entender, introduza alterações ao regime dos funcionários e agentes do Estado quando aplicado aos funcionários e agentes da Administração Local. É claramente improcedente a tentativa de transformar esta norma meramente habilitadora de uma intervenção deixada à liberdade do legislador ordinário numa regra de absoluta prevalência dos diplomas organizatórios autárquicos sobre o regime disciplinar da função pública, tanto mais que, neste regime, constante do EDFAACRL, o legislador, justamente no questionado artigo 18.º, introduziu já a adaptação que considerou adequada quando tratou de definir a competência disciplinar relativamente aos funcionários da Administração Local”. Como já referimos supra, não se vislumbrando no âmbito desta acção impugnatória que se imponha uma solução diferente, e sem necessidade de qualquer outro considerando, de todo desnecessário, conclui-se pelo não provimento do recurso na sua totalidade. DECISÃO Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, manter a decisão judicial recorrida. Custas pelo recorrente, fixando-se em 8 UC a taxa de justiça, já reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, 73º-D nº3, e 73º-E nº1 alínea a), do CCJ. D.N. Porto, 13 de Novembro de 2008 Ass. José Augusto Araújo Veloso Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Sumário

II. O artigo 18º do ED não foi revogado pela alínea a) do nº2 do artigo 53º do DL nº100/84 de 12.01, na redacção dada pela Lei nº18/91 de 12.06, nem pela alínea a) do nº1 do artigo 68º da Lei nº169/99 de 18.09;

III. O artigo 18º do ED não excedeu o âmbito da autorização legislativa conferida ao Governo pela Lei nº10/83 de 13.08.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

O Município do Porto [MP] interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto - em 26.09.2007 – que anulou o despacho de 07.04.2005 do Vereador de Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto [CMP] mediante o qual foi aplicada a S... a pena disciplinar de demissão - o acórdão recorrido culminou acção administrativa especial intentada por S... contra o MUNICÍPIO DO PORTO, pedindo ao tribunal a declaração de nulidade, ou anulação, do despacho de 07.04.2005 do Vereador de Recursos Humanos da CMP que, na sequência de 3 processos disciplinares movidos ao autor, lhe aplicou a pena de demissão [nos termos do disposto na alínea h) do nº1 e nº2 do artigo 26º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL nº24/84, de 16 de Janeiro.

Conclui as suas alegações da forma seguinte:

1- O STA [Supremo Tribunal Administrativo] já admitiu que a jurisprudência invocada pelo acórdão recorrido foi emitida ao abrigo da legislação anterior, aguardando-se que o mesmo se pronuncie sobre a questão em discussão;

2- Não é, pois, verdade que esta questão tenha já sido tratada pelo STA, conforme o afirma o tribunal recorrido;

3- O ED [Estatuto Disciplinar] foi elaborado, quanto a lei das autarquias, na vigência da Lei nº79/77;

4- Esta lei conferia à câmara municipal o poder de superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município, entendendo-se caber nesse os poderes de nomear, contratar ou assalariar, promover, transferir, louvar, punir, aposentar e exonerar os funcionários e assalariados municipais;

5- O presidente da câmara já gozava de competência disciplinar mesmo antes de ser órgão autónomo - órgão municipal - o que resulta do nº4 do artigo 18º do ED;

6- Hoje, de acordo com o artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99, compete ao presidente da câmara municipal decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais;

7- Contrariamente ao que invoca o tribunal recorrido, a solução da Lei nº18/91 de 12.06 não se manteve com a entrada em vigor da Lei nº169/99 de 18.09, pois o legislador reforçou e ampliou, de forma categórica e inequívoca, a solução anteriormente gizada ao atribuir competências ao presidente da câmara municipal para decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais. O facto de a CRP [Constituição da República Portuguesa] referir no artigo 250º que os órgãos representativos do município são a câmara municipal e a assembleia municipal não significa que sejam estes os únicos órgãos representativos;

8- Contrariamente ao que afirma o tribunal recorrido, a CRP, ao omitir a figura do presidente da câmara municipal do elenco dos órgãos representativos do município, não significa que não deve ser reconhecida essa qualidade a tal órgão, tanto mais que o mesmo é eleito directamente, razão pela qual é, de facto, e para os devidos efeitos, um órgão representativo;

9- A competência do presidente da câmara para a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais é originária e exclusiva;

10- O presidente da câmara é o órgão executivo singular do município;

11- O poder de aplicação de sanções disciplinares é assunto indissociável da gestão e direcção dos recursos humanos;

12- O ED não contraria, antes complementa, o disposto no artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99;

13- O ED limita-se a explicitar, mas não a atribuir competências;

14- Norma de atribuição de competência é o artigo 68º nº2 alínea a) da Lei nº169/99;

15- A matéria disciplinar, relativamente à autárquica, não é especial;

16- É, antes, uma secção do direito autárquico, tal como a matéria autárquica é uma secção do direito disciplinar;

17- A revisão de 1997, na nova redacção dada ao nº2 do artigo 243º da CRP, esclareceu que a haver alguma especificidade ela seria sempre de cariz autárquico;

18- O resultado normativo que dê preferência, por especial, ainda que anterior, a normas do ED face a autárquicas é inconstitucional;

19- O artigo 18.º do ED, no entendimento perfilhado pelo tribunal recorrido, é inconstitucional por vulneração do comando da parte final do artigo 243º nº2 da CRP;

20- Uma interpretação que defenda a extensão do âmbito do ED à atribuição e repartição de competências entre os órgãos autárquicos está, necessariamente, ferida de inconstitucionalidade;

21- A Lei de Autorização Legislativa, ao abrigo da qual foi emitido o ED [Lei nº10/83 de 13.08] não habilita o Governo a legislar no âmbito da actual alínea q) do nº1 do artigo 165º da CRP, respeitante ao EAL [Estatuto das Autarquias Locais], que abarca não só a organização e as atribuições das autarquias, mas também a competência dos seus órgãos e a estrutura dos seus serviços;

22- A Lei nº10/83 somente confere ao Governo a possibilidade de legislar ao abrigo das actuais alíneas d) e t) do nº1 do artigo 165º da CRP;

23- A interpretação perfilhada pelo acórdão recorrido equivale a aceitar que um decreto-lei autorizado [no caso, o ED] para uma dada matéria reservada é apto a definir parte do regime jurídico respeitante a outra matéria também reservada [no caso, o EAL], ao abrigo da qual não foi emitida qualquer lei de autorização e que a Assembleia da República entendeu ela própria regular [no caso a Lei nº169/99].

Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.

O recorrido apresentou contra-alegações, concluindo assim:

1- O acórdão recorrido anulou o acto impugnado com fundamento nos vícios de incompetência e violação de lei [artigos 18º e 51º nº2 do ED];

2- O recorrente, Município do Porto, nenhum reparo fez nas suas conclusões de recurso à parte decisória do acórdão que anulou o acto impugnado com fundamento no vício de violação de lei, designadamente não fez qualquer referência ao artigo 51 nº2 do ED;

3- O tribunal de recurso só tem de apreciar as questões levadas às conclusões das alegações de recurso, na medida em que o objecto do recurso se limita a essas conclusões - artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4 e 690º nº1 e nº2 do CPC, aplicáveis ex vi artigos 1º e 140º do CPTA [Código de Processo nos Tribunais Administrativos] [entre outros, AC TCAN de 18.10.2007, Rº00146/05.9BEVIS; AC STA de 26.06.2005, Rº0332/05; e AC STA de 11.06.1997, Rº39981];

4- Cabia ao recorrente o ónus de alegar e formular conclusões indicando as normas jurídicas violadas e o sentido em que, no seu entender, as normas que constituíam fundamento jurídico da decisão recorrida deviam ter sido interpretadas e aplicadas, o que não foi cumprido pelo réu relativamente ao citado artigo 51º nº2 do ED;

5- Transitou assim em julgado a decisão recorrida na parte em que conheceu do vício de violação de lei por violação do artigo 51º nº2 do DL 24/84 de 16.01, que impede a renovação do acto e prejudica o conhecimento das demais questões suscitadas pelo réu no presente recurso [artigos 660º nº2 e 684º nº3 e nº4 do CPC];

6- O recente AC do STA de 13.02.2008, na sequência de muitos outros acórdãos do STA e do TCAN, decidiu por unanimidade negar provimento ao recurso de revista excepcional nº426/07 interposto pelo Município do Porto, emanando assim jurisprudência actual em sentido contrário ao defendido pelo recorrente [recurso esse a que, por ironia do destino, o recorrente se refere nas suas alegações de recurso];

7- Acresce que, a tese do réu viola ostensivamente o disposto nos artigos 64º nº7 alínea d) e 90º nº3 da LAL [Lei das Autarquias Locais], bem como o disposto no artigo 67º nº1 do ED;

8- Finalmente, a interpretação do artigo 18º nº1 e nº4 do DL 24/84 de 16.01, defendida pelo demandado, para além de constituir uma interpretação violadora de lei expressa, surge como materialmente inconstitucional por violação dos artigos 239º nº1 e nº3, e 250º da CRP, pelo que não deve ser sancionada pelo tribunal.

Termina pedindo o não provimento do recurso.

O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º do CPTA] no sentido, também, do não provimento do recurso jurisdicional.

O ora recorrente [Município do Porto] veio discordar desta pronúncia, reiterando as teses já desenvolvidas nas suas alegações.

De Facto

São os seguintes os factos dados como provados no acórdão recorrido, e que não vêm impugnados pelas partes:

a) O autor foi admitido, ao abrigo de contrato administrativo de provimento, ao serviço da entidade demandada para exercer funções de advogado síndico, na qualidade de estagiário, no Departamento Municipal Jurídico e CMP [facto que resulta de acordo das partes e ainda da análise dos documentos de folhas 23 e 70 do PA e que aqui se dão por reproduzidos para todos os efeitos];

b) Por despachos da Directora Municipal de Recursos Humanos da CMP, datados de 22.06.04 e 29.09.04, foram instaurados dois processos disciplinares contra o aqui autor, tendo sido nomeada como instrutora do processo disciplinar C..., Chefe de Divisão Municipal de Recrutamento e Selecção da CMP [conforme resulta da análise dos documentos de folhas 11, 12, 24, 104 a 107 do PA e que aqui se dão por reproduzidos para todos os efeitos];

c) No âmbito dos referido processos disciplinares foi deduzida a acusação constante de folhas 98 a 103 dos autos de processo disciplinar apenso 3, nos termos da qual foi imputado ao autor o circunstancialismo fáctico [aqui sintetizado] decorrente de ausência continuada ao serviço e consulta e uso de documentos existentes na Direcção Municipal de Finanças e Património a fim de instruir processos judiciais contra a entidade demandada;

d) O autor foi notificado da acusação por ofício da entidade demandada, datado de 17.11.04 [conforme documento de folha 75 dos autos de processo disciplinar apensos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

e) O autor apresentou a resposta à nota de culpa nos termos constantes de folhas 77 a 90 dos autos de processo disciplinar apenso [cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

f) Por despacho do Vereador dos Recursos Humanos da CMP foi mandado apensar aos processos disciplinares referidos em b) um terceiro processo disciplinar instaurado por despacho do Presidente da CMP, datado de 14.05.04 [conforme resulta da análise do documento de folhas 104 a 106 do PA e que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos];

g) Por despacho do Vereador dos Recursos Humanos da CMP, Dr. Paulo Cutileiro Correia, datado de 07.04.2005, no uso de competência delegada [nos termos do capitulo II da Ordem de Serviço nº22/2002, de 16.01, publicada no Boletim Municipal nº3436, de 22.02.2002], foi aplicada ao autor, na sequência da instauração de três processos disciplinares, a pena disciplinar única de demissão [conforme resulta da análise do documento de folhas 104 a 106 do PA e que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos];

h) O autor tomou conhecimento da referida decisão no dia 12.04.05 [conforme resulta da análise do documento de folhas 104 a 106 (verso) do PA e que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos];

i) Dá-se por reproduzido o teor de todos os documentos constantes do PA apenso.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.

II. O autor da acção administrativa especial pediu ao TAF do Porto que declarasse nulo ou anulasse o despacho de 07.04.2005 do VRHCMP [Vereador de Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto] que na sequência de três processos disciplinares que lhe foram movidos, lhe aplicou a pena de demissão [nos termos do disposto na alínea h) do nº1 e nº2 do artigo 26º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (doravante apenas ED), aprovado pelo DL nº24/84 de 16.01].

Para tanto, imputou ao acto impugnado vício de incompetência, vício de desvio de poder, e vício de violação de lei.

O TAF do Porto proferiu acórdão em que anulou o despacho impugnado com base na procedência do vício de incompetência [artigo 18º do ED] e do vício de violação de lei [artigo 51º nº2 do ED], considerando prejudicado o conhecimento do demais [desvio de poder].

É desta decisão judicial que discorda o MUNICÍPIO DO PORTO, apontando-lhe, apenas, erro de julgamento.

A respeito do âmbito deste erro de julgamento, que constitui o objecto do recurso jurisdicional, cumpre, todavia, e antes de mais, abordar uma questão colocada nas conclusões apresentadas pelo ora recorrido [conclusões 1ª a 5ª].

De facto, suscita o recorrido a questão de saber se o recorrente apenas impugnou o acórdão do TAF do Porto na parte em que o mesmo concluiu pela ilegalidade da punição, sem pôr em causa a ilegalidade da nomeação da instrutora do procedimento disciplinar, formando-se, quanto a isto, caso julgado.

Na verdade, no acórdão recorrido conclui-se pela incompetência da entidade que nomeou a instrutora do processo disciplinar, e pela incompetência da entidade que aplicou a sanção disciplinar.

Acontece que, nas suas alegações, o MUNICÍPIO DO PORTO refere que salvo o devido respeito, não pode o recorrente concordar com a decisão proferida em sede do tribunal a quo, pois que, não padece do vício de incompetência o despacho impugnado nos autos, da autoria do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, e, pelas mesmas e exactas razões – as quais adiante se exporão – tampouco o acto de nomeação da senhora instrutora do processo disciplinar está ferido do vício de violação de lei por não ter sido emitido pelo órgão autárquico Câmara Municipal [ver folha 2 das alegações de recurso].

Ora, da leitura cuidada do conteúdo desta discordância, ressalta com clareza que, de facto, o recorrente pretende impugnar os dois segmentos da decisão judicial recorrida, ou seja, na medida em que concluiu pela incompetência do Presidente da CMP [e do Vereador que actuou no âmbito de poderes delegados] para a prática dos actos que, no âmbito do procedimento disciplinar, se prendem com a nomeação do instrutor e com a aplicação da sanção disciplinar.

O recorrente trata a questão da [in]competência para a prática desses actos do procedimento disciplinar de forma global, concluindo que é ao Presidente da Câmara que se encontra distribuída, por lei, tal competência, e não à própria Câmara Municipal.

Cremos, pois, que não é correcto considerar que o recorrente deixou intocado um dos segmentos da decisão recorrida, já que, face aos termos em que alega, resulta clara a impugnação, na totalidade, do acórdão recorrido.

Improcede, assim, a questão prévia suscitada pelo recorrido.

III. No tocante à questão de fundo, de que trata esta acção, temos para nós que não há mais a acrescentar ao que já foi dito, de forma muito completa, pelas decisões já proferidas pelos tribunais administrativos [TAF, TCA, STA] e pelo próprio Tribunal Constitucional [TC].

A questão suscitada nestes autos tem tido ao longo do tempo um tratamento jurisprudencial muito uniforme, no sentido de não fazer parte das competências do presidente da câmara municipal a aplicação de penas disciplinares que vão além da repreensão escrita, estando tal competência reservada às câmaras municipais.

De igual modo, também não fará parte das competências do presidente a nomeação do instrutor do processo disciplinar, uma vez que tal competência se encontra reservada aos órgãos executivos, nos termos do disposto no artigo 51º nº1 e nº2 do anterior ED [hoje revogado pela Lei nº58/2008 de 09.09] conjugado com o disposto nos artigos 18º nº1, nº3 e nº4, já que a pena que o mesmo poderia aplicar, a de repreensão escrita, seria aplicada sem dependência de processo disciplinar [ver artigo 38º nº2 do anterior ED].

Assim, quanto às questões colocadas pelo ora recorrente neste recurso jurisdicional, já se pronunciaram, expressamente, o STA e o TC, em acórdãos de 13.02.08 [Rº0426/07] e de 23.09.08 [AC nº443/2008, Rº299/08], respectivamente, sendo que este último acórdão [do Tribunal Constitucional] apreciou as questões de constitucionalidade que já haviam sido apreciadas naquele acórdão do STA.

Não se vislumbrando qualquer razão nova que nos imponha a adopção de uma posição jurídica diferente da destes dois acórdãos, seguir-se-á de perto o que neles se escreveu.

Diz-se no referido aresto do STA que:

”A questão suscitada pelo recorrente e cuja relevância justifica o presente recurso excepcional de revista é a de saber a quem cabe, na vigência da Lei das Autarquias Locais nº169/99, de 18.09, a competência para impor a aplicação de sanções disciplinares aos funcionários e agentes afectos aos serviços municipais – se à câmara municipal, se ao seu presidente.

Resulta da matéria provada que ao Autor da presente acção, funcionário da Câmara Municipal do Porto, com a categoria de técnico superior consultor jurídico principal, foi aplicada, em 15 de Setembro de 2004, pelo Senhor Vereador do Pelouro da Juventude, Desporto, Euro 2004, Educação e Recursos Humanos, ao abrigo de delegação de competência do Senhor Presidente da Câmara do Porto, a pena disciplinar de 45 dias de suspensão, com execução suspensa por dois anos.

Quer a sentença do TAF do Porto, quer o acórdão do TCA Norte que a manteve, entenderam verificar-se o invocado vício de incompetência do autor do acto, por ser a Câmara Municipal do Porto e não o seu Presidente, o órgão que tem a seu cargo o exercício do poder disciplinar sobre os funcionários e agentes municipais, competência que fundamentam no art. 18º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 24/84 de 16.01, considerando que tal preceito não foi revogado pela Lei nº 18/91 de 12.06, na redacção conferida ao nº 2 do art. 53º do DL 100/84, de 29.03 [LAL], nem pela posterior Lei nº169/99, de 16.09, como defendia o Município.

O recorrente Município continua a defender que, contrariamente ao decidido, o despacho impugnado não padece de vício de incompetência, pois o Senhor Vereador, autor do acto impugnado, praticou-o no uso de competência validamente delegada pelo Presidente da Câmara que, enquanto verdadeiro órgão autárquico, é quem hoje detém, originariamente, a competência para decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, nos termos da alínea a) do nº 2 do art. 68º da citada Lei nº 169/99, sendo que o poder de aplicação de sanções disciplinares é assunto indissociável da gestão e direcção dos recursos humanos.

Defende ainda que o Estatuto Disciplinar não atribui competências, limitando-se a explicitar as competências atribuídas pela lei própria, que é a lei reguladora do quadro de competências, no caso a LAL nº169/99, e, por isso, não contraria, antes complementa o disposto no citado art. 68º, nº 2, a) dessa Lei, mas a considerar-se que o contraria, então deve considerar-se derrogado por ela.

Cita, em seu apoio, o parecer do Prof. Dr. ..., que juntou aos autos com as alegações de recurso para o TCA.

Invoca, ainda, a inconstitucionalidade de eventual interpretação que defenda que o art. 18º do ED, como norma especial, não foi revogado pela referida Lei nº 169/99, por vulneração do comando da parte final do art. 243º, nº 2 da CRP, na redacção da Revisão de 1997 e ainda a inconstitucionalidade da interpretação, que defenda a extensão do âmbito do ED à atribuição e repartição de competências entre os órgãos autárquicos, por falta de autorização legislativa para o efeito.

Vejamos:

À data da prática do acto punitivo aqui em causa, estava em vigor o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local [doravante ED], aprovado pelo DL nº 24/84, de 16.01.

Como expressamente consta do seu art. 1º, o ED aplica-se aos funcionários e agentes da administração central, regional e local, apenas se exceptuando do âmbito da sua aplicação os funcionários e agentes que possuam estatuto especial.

Portanto, não restam dúvidas que o ED se aplica aos funcionários e agentes das autarquias.

O ED foi emitido ao abrigo da autorização legislativa constante da Lei nº 10/83, de 13.08, nos termos da alínea d) do nº 1 do art. 168º da CRP/82, que respeita ao regime geral de punição das infracções disciplinares.

Com efeito, nos termos do art. 1º, nº 1, b) da citada Lei, o Governo é autorizado a legislar «em matéria de regime disciplinar da função pública» e nos termos do nº 3 do mesmo preceito, «O regime a instituir nos termos da alínea b) do nº 1 visa introduzir alterações ao Decreto-Lei nº191-D/79, de 25 de Junho, por forma a redefinir factos ilícitos ou a definir novas formas de ilícito de corrupção passíveis de sanção disciplinar, a corrigir a dosimetria das penas em vigor e ainda a ultrapassar dificuldades de execução e a integrar lacunas do Estatuto Disciplinar.».

Deve aqui referir-se que o anterior Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 191-B/79, de 25.06, não se aplicava directamente às autarquias locais em certas matérias, designadamente no que respeita à competência disciplinar, porque o legislador, face às particularidades que reveste seu regime, designadamente à autonomia dos respectivos órgãos – embora subordinados às leis gerais da República - julgou preferível a adaptação dessas matérias por via regulamentar [cf. preâmbulo do citado diploma e seus art. 1º, nº 2 e 19º]. Só que esse regulamento não chegou a ver a luz do dia, embora se previsse no nº 1 do citado art. 19º do referido ED, um prazo de 180 dias para a sua publicação.

O novo ED, aprovado pelo DL 24/84, de 16.01, que veio substituir o anterior (considerado, aliás, pelo legislador... «um diploma de transição, cuja substituição virá a ser feita, oportunamente, no âmbito da reforma administrativa em curso e da projectada Lei de Bases da Função Pública» - cf. preâmbulo do ED/79), pretendeu resolver todas as lacunas e dúvidas suscitadas na aplicação e execução daquele, designadamente no que respeita à administração local, e ainda concentrar num único diploma, todo o regime disciplinar dos funcionários e agentes de todos os sectores da Administração Pública (administração central, regional e local), apenas excluindo do seu âmbito os casos específicos, em que existisse um estatuto próprio (por exemplo, os casos dos Magistrados Judiciais e do Ministério Público da Polícia Judiciária, da PSP e da GNR e dos Militares).

Aliás, essa intenção legislativa foi claramente manifestada no preâmbulo do ED/84, quando, a certa altura, se refere «Visa, ainda a presente revisão ultrapassar dificuldades de execução (...), bem como integrar lacunas suscitadas na aplicação do Estatuto Disciplinar.

Observa-se ainda que, com a presente revisão, o Estatuto Disciplinar é aplicável, em toda a sua extensão, à administração local.

Finalmente, sublinha-se que a presente revisão não constitui uma reformulação global do Estatuto, ficando a dever-se à preocupação de evitar a dispersão do regime disciplinar por legislação extravagante, a revogação do Dec.Lei nº 191-D/79, de 25 de Junho».

Evidentemente que, passando a partir do ED de 1984, a existir um único regime disciplinar para todos os funcionários e agentes da Administração Pública, incluindo os da administração local, era nessa lei disciplinar que devia ser definida, como foi, a competência disciplinar sobre aqueles funcionários e agentes.

Assim, o referido Estatuto, sendo um conjunto normativo que estabelece todo o regime da disciplina na função pública, contém, naturalmente normas sobre a «Competência Disciplinar», que são as que integram o seu Capítulo III (art. 16º a 21º), a saber:

Art. 16º

(Princípio Geral)

A competência disciplinar dos superiores envolve sempre a dos seus inferiores hierárquicos dentro do serviço.

Art. 17º

(Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração central e regional)

1. A pena da alínea a) do nº 1 do art. 11º é da competência de todos os funcionários e agentes em relação aos que lhes estejam subordinados.

2. A aplicação das penas previstas nas alíneas b) a d) do nº 1 do art. 11º, é da competência dos secretários-gerais e dos directores gerais e equiparados, nomeadamente dos dirigentes dos institutos públicos.

3. Se os responsáveis pelos serviços directamente dependentes dos membros do Governo não possuírem a categoria antes referida, a competência para a aplicação das penas previstas no número anterior poderá ser neles delegada pelo membro do Governo competente.

4. A aplicação das penas expulsivas referidas nas alíneas e) e f) do nº 1 do art. 11º e da pena de cessação de comissão de serviço referida no nº 2 do mesmo artigo é da competência exclusiva dos membros do Governo e dos secretários regionais nas regiões autónomas em cada caso competentes.

Art. 18º

(Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes ao serviço das autarquias locais e das associações e federações de municípios)

1. A competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais e das associações e federações de municípios pertence aos respectivos órgãos executivos.

2. (...)

3. Os órgãos executivos das autarquias locais e das associações e federações de municípios têm competência:

4. a) Para aplicação aos funcionários e agentes dos respectivos quadros privativos de todas as penas disciplinares previstas no nº 1 do art. 11º;

5. b) Para a aplicação aos funcionários do quadro geral administrativo que se encontrem ao seu serviço das penas disciplinares de repreensão e multa;

6. c) Para aplicação da pena de cessação de comissão de serviço.

7. Os presidentes dos órgãos executivos têm competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia.

Art. 19º

(Competência disciplinar sobre o pessoal dos serviços municipalizados)

É da competência dos respectivos conselhos de administração a aplicação ao pessoal dos serviços municipalizados das penas disciplinares previstas no nº 1 do art. 11º, bem como da pena de cessação da comissão de serviço.

Art. 20º

(Assembleias distritais)

1. Enquanto subsistirem as assembleias distritais, aplicar-se-á ao respectivo pessoal, transitoriamente, o disposto neste diploma, cabendo ao governador civil exercer as competências cometidas aos órgãos executivos.

2. Das decisões do governador civil proferidas no exercício da competência a que se refere o número anterior apenas cabe recurso contencioso.

Art. 21º

(Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes dos governos civis)

1. Compete aos governadores civis a aplicação aos funcionários e agentes que prestem serviço nos governos civis das penas até à de suspensão, inclusive.

2. Compete ao Ministro da Administração Interna a aplicação das penas previstas nas alíneas d) a f) do nº 1 do art. 11º.

Ora, existindo uma lei disciplinar em matéria de função pública, o referido ED e aplicando-se essa lei, em toda a sua extensão, à administração local, é nela que se deve procurar, em primeiro lugar, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração abrangidos por esse diploma

Como vimos, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes ao serviço das autarquias estava prevista no transcrito art. 18º do ED, que é claro quanto a essa matéria.

Face ao citado preceito, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais está centrada no órgão executivo da autarquia (nº 1), cabendo, nesse campo, ao presidente desse órgão executivo apenas a competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia (nº 4).

Refere o recorrente, que existindo dois órgãos executivos nas autarquias, um colegial, a Câmara Municipal, outro singular, o Presidente da Câmara, é a este que se refere o nº 1 do art. 18º.

Os órgãos municipais constam da Lei das Autarquias Locais, e o art. 2º da Lei n.º 169/99, de 18.09, aqui aplicável, define quais são os órgãos do município nele não se referindo como tal, o Presidente da Câmara.

Com efeito, ali se refere o seguinte:

Art. 2º

Órgãos

1. Os órgãos representativos da freguesia são a assembleia de freguesia e a junta de freguesia.

2. Os órgãos representativos do município são a assembleia municipal e a câmara municipal.

Sendo que a assembleia municipal é o órgão deliberativo do município (art. 41º da LAL) e a câmara Municipal é o órgão executivo colegial do município, sendo constituída por um presidente e por vereadores (art. 56º, nº 1 da LAL). Sendo igualmente estes dois, os órgãos municipais reconhecidos constitucionalmente (cf. art. 252º da CRP/82 e o actual art. 239º da CRP)

Portanto, face à lei em vigor à data do acto impugnado, o Presidente da Câmara não era, como ainda não é, um órgão de iure do município, sendo a Câmara Municipal o único órgão executivo do município referido na lei, tal como acontecia face às anteriores L.A.L.s. O que não quer dizer que o Presidente da Câmara não exerça, no âmbito das suas competências, próprias e delegadas, funções executivas de grande relevo. Mas a lei não o reconheceu ainda como órgão municipal e não o fazendo a lei, não pode o intérprete atribuir-lhe tal qualificação.

Isto sem prejuízo de se reconhecer que as competências atribuídas na L.A.L., ao Presidente da Câmara, nomeadamente as executivas, têm vindo a aumentar substancialmente, daí que seja considerado por alguns autores, como um verdadeiro órgão municipal, mas isso, como se referiu, não lhe atribui, só por si, essa qualificação e para o que nos interessa, em nada altera, a sua competência disciplinar, que continua a ser apenas a prevista no art. 18º, nº 4 do ED.

Pretende, porém, o recorrente que o art. 18º do ED se deve considerar derrogado, senão pela Lei 18/91, que alterou a LAL de 1984, aprovada pelo DL 100/84, de 12.01 e transferiu para o Presidente da Câmara o poder de superintendência na gestão e direcção dos recursos humanos, que dantes era competência da Câmara Municipal, pelo menos, pela Lei nº 169/99, que, no art. 68º, nº 2, a), veio atribuir ao Presidente da Câmara competência para «decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais».

Daí conclui, em síntese, que o Presidente da Câmara é hoje o verdadeiro órgão executivo do município, o topo da hierarquia municipal, e, como tal, detendo os poderes de gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, terá de deter, necessariamente, também o poder disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração local.

Com todo o respeito, a tese do recorrente não se pode sufragar.

Em primeiro lugar e como é sabido, a competência disciplinar, na vertente mais importante, que é a competência para aplicar sanções (existe a outra vertente, que é a da acção disciplinar, para que são competentes todos os superiores hierárquicos relativamente aos seus subalternos - cf. art. 39º do ED/84), nem sempre está atribuída a um superior hierárquico, numa organização administrativa hierarquizada.

Com efeito, como resulta da análise do direito comparado e tem sido referido abundantemente na doutrina administrativa, se é certo que todos os superiores hierárquicos têm competência para instaurar a acção disciplinar relativamente aos seus subalternos, nem todos têm competência para a decidir e pode até essa competência para aplicação de sanções disciplinares ser atribuída a um órgão externo à hierarquia, normalmente um órgão colegial (v.g. um conselho disciplinar).

Assim, a competência para aplicar sanções às infracções apuradas em processo disciplinar pode pertencer ao próprio superior hierárquico que mandou instaurar o processo, mas pode também pertencer a outro de mais alto grau hierárquico (em ambos os casos estamos perante a chamada disciplina hierarquizada), ou mesmo a um órgão externo à hierarquia, cujas decisões sejam de per si executórias ou vinculem o superior que tenha de executá-las (é a chamada disciplina jurisdicionalizada).

Igualmente tal competência pode, por lei, estar concentrada no chefe da hierarquia, com excepção das chamadas penas morais (repreensão e advertência) e, por vezes, com possibilidade de delegação de certas penas em determinados superiores subalternos, ou pode estar desconcentrada pelos vários graus da hierarquia, de acordo com o grau de gravidade da pena a aplicar (Vide a este propósito, o Profs. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, 1972, p. 799 e 804 e in Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, 1996, p. 318 e seg. e também o Prof. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p. 395 e Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, p. 59.)

Ou seja, o superior hierárquico que tem o poder de direcção de um determinado serviço, emanando ordens sobre matéria de serviço para os subalternos cumprirem, pode não ter, ou não ter toda, a competência para os punir em caso de desobediência a essas ordens ou em caso de qualquer outra infracção disciplinar, basta que tal competência seja atribuída por lei a outro superior hierárquico de grau mais elevado ou mesmo a um órgão externo à hierarquia.

O que demonstra, contrariamente ao defendido pelo recorrente, que a competência disciplinar, na vertente competência para punir, não é indissociável do poder de direcção, típico da hierarquia, já que, por um lado, não supõe, necessariamente, uma relação hierárquica entre quem aplica a sanção e quem é sancionado e, por outro, mesmo nos casos de disciplina hierarquizada, nem todos os superiores hierárquicos com poder de direcção (o poder de direcção não existe só no dirigente máximo, pode estender-se a outros dirigentes de grau intermédio), têm competência para aplicar sanções disciplinares aos subalternos, além da mera repreensão.

Se tal implica um enfraquecimento do poder de direcção do superior hierárquico é questão que não cabe ao tribunal apreciar, sendo certo que não é difícil descobrir bons argumentos a favor da atribuição da competência para punir, sobretudo no que respeita às penas mais graves, v.g. as penas expulsivas, a um único órgão colegial, de preferência externo à hierarquia (maiores garantias de imparcialidade e de isenção, mais paz nas relações internas com reflexos no funcionamento dos serviços). Haverá, certamente, também bons argumentos contra (maior demora no processo de decisão, eventual maior dificuldade de compreensão da situação ou falta da disponibilidade exigida se se tratar de órgão ou agente da hierarquia sobrecarregado com outras competências), mas, como é óbvio, caberá ao legislador, de iure condendo, se for caso, ponderar todos os prós e os contras em cada situação.

De qualquer modo, sempre se dirá que o superior hierárquico com poderes de direcção não fica destituído de competência disciplinar, pelo facto de estar atribuída a um seu superior hierárquico ou a um órgão externo à hierarquia o poder de punir, uma vez que sempre subsiste a sua competência para aplicar penas morais (repreensão e advertência - cf. art. 17º, nº 1 do ED/84) e até outras penas quando a lei a prevê, sendo que terá sempre competência para o exercício, em geral, da acção disciplinar, que a lei assegura a qualquer superior hierárquico, relativamente aos subalternos (cf. art. 39º do ED/84) e que é pressuposto necessário do exercício da competência para punir. Assim, se bem que esta última competência seja considerada, por razões óbvias, a mais importante dentro do poder disciplinar, a verdade é que ela só pode ser exercida se previamente for instaurada a acção disciplinar pelo superior hierárquico.

E se pode existir poder de direcção sem competência disciplinar para aplicar sanções além da repreensão, por maioria de razão, pode existir poder de superintendência sem existir competência disciplinar para punir, pois o poder de superintendência é menos forte que o poder de direcção, traduzindo-se apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendações, no fundo num «poder de mera orientação» (cf. o Prof. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1986, Vol. I, p. 713.)

A diferença, do ponto de vista jurídico, entre ordens, por um lado, e directivas e recomendações, por outro, consiste em que as ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta, enquanto as directivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos. Por sua vez, as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento (cf. por ex., neste sentido, os acs. STA de 27.03.2003, rec. 68/03 e o ac. de 24.03.2004, rec. 1407/02.)

E sendo o poder de superintendência um poder de mera orientação, não se vislumbra como a atribuição desse poder, ao Presidente da Câmara, sobre a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, pela Lei nº 18/91, poderia afectar a competência disciplinar definida no art. 18º do ED. Aliás, a jurisprudência deste STA, já teve oportunidade de se pronunciar sobre esta concreta questão, tendo decidido que: «A competência disciplinar da Câmara Municipal não resultava da atribuição a este órgão daquela competência de «superintendência na gestão e direcção do pessoal ao serviço da autarquia» - que, aliás, o nº 1 do art. 52º da versão originária do Decreto-Lei nº 100/84 considerava «tacitamente delegada no presidente da câmara» sem que daí derivasse também a delegação da competência disciplinar da câmara municipal – mas antes e exclusivamente, das aludidas regras do art. 18º do Estatuto Disciplinar. O que, de resto, bem se compreende se se considerar a «superintendência», como o «poder de orientação» (assim, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Administrativo, vol. I, 1986, p. 713). Consequentemente, a transferência desse poder de orientação, em que se traduz a superintendência, por imposição legal» tacitamente delegado» (no sentido de que esta figura não representa uma delegação de poderes propriamente dita, mas antes uma forma de desconcentração originária, na qual o delegante nada delega, porque sem necessidade de qualquer delegação, o poder de decidir pertence ope legis ao impropriamente chamado delegado» (cf. autor e obra citados, p. 667) nenhuma repercussão podia ter e nenhuma repercussão teve na repartição de competência disciplinar entre aqueles dois órgãos, tal como estava e continua a estar definida no art. 18º do Estatuto Disciplinar que, neste aspecto, não sofreu qualquer derrogação.» (cf. ac. do STA de 05.05.1999, rec. 41.514)

Resta-nos acrescentar, que para a boa compreensão desta matéria importa também ter presente que uma coisa é a hierarquia decorrente da repartição de competências funcionais entre os órgãos ou agentes de uma pessoa colectiva pública, ou seja, a relação orgânica dos agentes com a Administração, atingindo-os não como trabalhadores, mas como titulares de um órgão administrativo, com vista à realização do mesmo interesse, o interesse público (hierarquia em sentido restrito), e outra é a hierarquia que respeita à relação de serviço que os agentes mantêm com a Administração, relação que os obriga a respeitar, enquanto trabalhadores, as ordens da entidade patronal, sob pena de responsabilidade disciplinar (hierarquia em sentido amplo) (cf. a este propósito, o Prof. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p. 390.) Ora, as leis orgânicas, que estabelecem as competências dos órgãos das pessoas colectivas públicas, quer no âmbito da administração central e regional, quer no âmbito da administração local, entre as quais as L.A.L.s, ao repartirem as competências funcionais entre esses órgãos, situam-se no plano da hierarquia em sentido restrito e não no plano da hierarquia em sentido amplo, tal como atrás definidas, pelo que não têm que contemplar e em regra não contemplam, as competências disciplinares, que são, por isso, tratadas separadamente, normalmente em legislação específica, tendencialmente abrangente da maioria dos trabalhadores da Administração Pública, como é o caso do ED/84.

Mas, sendo assim e tendo em conta tudo o anteriormente exposto, não pode afirmar-se, como afirma o recorrente, que do poder de superintendência na gestão e direcção do pessoal dos recursos humanos, atribuído ao Presidente da Câmara Municipal, pela Lei 18/91, de 12.01, e mesmo do poder de decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, decorre, inevitavelmente, a sua competência para aplicar sanções disciplinares aos funcionários e agentes desses serviços.

Antes há que concluir que, nem a Lei 18/91, nem a Lei 169/99, vieram definir a competência disciplinar na administração local, nem tinham de o fazer, por não ser o local próprio para o efeito, mas sim o Estatuto Disciplinar da função pública, que, por isso, nenhuma delas revogou, nem expressa, nem inequivocamente.

Na verdade, nada se refere nos respectivos preâmbulos, nem resulta dos trabalhos preparatórios (cf. reuniões plenárias de 07.03.1991 e de 02.07.1998, DRA, nº 51 de 08.03.1991 e nº 102, de 03.07.1999, respectivamente,) que aponte no sentido da revogação do citado art. 18º do ED, ou sequer qualquer discussão relativa à competência disciplinar nas autarquias, o que, conjuntamente com tudo o anterior exposto, demonstra, à evidência, que as alterações introduzidas por aquelas Leis nas competências do Presidente da Câmara, não visaram alterar a sua competência disciplinar expressamente prevista no art. 18º do ED.

E porque as competências definidas na LAL têm um campo de aplicação distinto da competência disciplinar, não se coloca a hipótese de revogação do art. 18º do ED/84 pelas referidas LAL, pelo que fica prejudicada a apreciação da alegada inconstitucionalidade de uma eventual interpretação que concluísse que o ED, como norma especial prevaleceria sobre a LAL, por vulneração do art. 243º, nº 2 da actual CRP, interpretação que teria de ter como pressuposto que a LAL dispôs sobre competência disciplinar do Presidente da Câmara, o que, pelas razões expendidas, não acontece.

Finalmente, quanto à também alegada inconstitucionalidade do art. 18º do ED/84, por falta de autorização legislativa:

Segundo o recorrente a Lei de Autorização Legislativa nº 10/83, de 13.08, ao abrigo da qual foi emanado o ED/84, somente conferiu ao Governo a possibilidade de legislar ao abrigo das actuais alíneas d) e t) do nº 1 do art. 165º da CRP, não o habilitando a legislar no âmbito da actual alínea q) do referido preceito legal, respeitante ao Estatuto das Autarquias Locais, que abarca não só a organização e as atribuições da autarquia, mas também a competência dos seus órgãos e a estrutura dos seus serviços, pelo que, uma interpretação do Estatuto Disciplinar que estenda o seu âmbito de aplicação às competências dos órgãos da autarquia padece de falta de autorização legislativa.

Não assiste também aqui razão ao recorrente.

Como já se referiu atrás, embora possa existir, e em regra existe, uma relação íntima entre as competências funcionais dos órgãos e agentes de uma pessoa colectiva pública e as competências disciplinares eventualmente atribuídas a esses órgãos ou agentes sobre os respectivos subalternos, já que ambas assentam, em princípio, na estrutura hierarquizada da Administração, trata-se, como ficou já suficientemente evidenciado, de competências, que respeitam a matérias distintas, e que, por isso, são, em regra, objecto de consagração em diplomas distintos.

Aliás, que são distintas as matérias, revela-o desde logo o facto de, sendo ambas competência reservada da Assembleia da República, o regime geral de punição das infracções disciplinares e respectivo processo estar previsto em alínea distinta das matérias relativas às competências funcionais dos seus órgãos, vg, o estatuto das autarquias locais (cf. alíneas d) e q), respectivamente, do actual nº 1 do art. 165º da CRP e correspondentes às alíneas d) e s), respectivamente, do art. 168º, nº 1 da CRP/82).

Ora, a autorização legislativa constante do art. 1º, nº 1, b) da Lei nº 10/83, que esteve na base do referido ED, aprovado pelo DL 24/84, de 16.01, foi emitida ao abrigo da referida alínea d) do nº 1 do art. 168º da CRP/82, e, portanto, como dela consta, para o Governo legislar em «matéria do regime disciplinar da função pública», função pública onde se incluem também os funcionários e agentes da administração local, e não em matéria do Estatuto das Autarquias Locais. E foi o que o Governo fez, aprovando o Estatuto Disciplinar/84. O governo não extravasou, pois, o âmbito da autorização legislativa que lhe foi concedida”.

Por sua vez, reafirmou-se no acórdão do TC que:

“2.2- O recorrente sustenta que o artigo 18.º, n.ºs. 1, 3 e 4, do EDFAACRL, interpretado -como o foi no acórdão recorrido- no sentido de, relativamente aos funcionários municipais, ser a câmara municipal que detém competência para aplicar sanções disciplinares, com excepção da pena de repreensão, que pode ser aplicada pelo presidente desse órgão executivo, padece de “inconstitucionalidade orgânica e formal de cariz originário”, por a Lei n.º 10/83, de 13 de Agosto -que concedeu a autorização legislativa ao abrigo da qual o Decreto-Lei n.º 24/84, que aprovou o EDFAACRL, foi emitido- apenas invocar as alíneas d) e u) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP, na versão de 1982, então vigente, que inseriam na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República as matérias do “regime geral de punição das infracções disciplinares” e das “bases do regime e âmbito da função pública”, mas já não a alínea r) do mesmo preceito, concernente ao “estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais”, matéria a que respeitariam as citadas regras do artigo 18.º do EDFAACRL, se interpretadas -como o foram- como normas definidoras de competência dos órgãos das autarquias locais.

A Lei n.º 10/83, invocando os artigos 164.º, alínea e), 168.º, n.ºs. 1, alíneas d) e u), e 2, e 169.º, n.º 2, da CRP, na versão de 1982, então vigente, autorizou o Governo a legislar “em matéria de regime disciplinar da função pública” (artigo 1.º, n.º 1, alínea b)), precisando o n.º 3 deste artigo 1.º que “o regime a instituir nos termos da alínea b) do n.º 1 visa introduzir alterações ao Decreto -Lei n.º 191 -D/79, de 25 de Junho, por forma a redefinir os factos ilícitos ou a definir novas formas de ilícito de corrupção passíveis de sanção disciplinar, a corrigir a dosimetria das penas em vigor e ainda a ultrapassar dificuldades de execução e a integrar lacunas do Estatuto Disciplinar”.

Esta autorização abarcava, inequivocamente, a edição de norma como a do questionado artigo 18.º do EDFAACRL.

Recorde-se que o Decreto-Lei n.º 191-D/79, cuja alteração foi autorizada, aprovara o anterior Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, o qual, no artigo 19.º, declarava que o disposto no capítulo em que se inseria (dedicado à competência disciplinar) seria “aplicável na Administração Autárquica nos termos previstos em diploma regulamentar a publicar no prazo de cento e oitenta dias” (n.º 1) e que “até à entrada em vigor do diploma previsto no número anterior, continuará a aplicar-se o artigo 572.º do Código Administrativo, para o efeito do que se consideram incluídas na previsão do seu n.º 1 todas as penas constantes do n.º 1 do artigo 11.º deste Estatuto e na do seu n.º 2 as de repreensão e multa”. Ora, conjugando esta disposição com a do artigo 572.º do Código Administrativo [que atribuía aos corpos administrativos competência, no n.º 1, para a aplicação, aos funcionários dos seus quadros privativos, das penas dos n.ºs. 1 a 7 do artigo 564.º (a que se fizeram equivaler todas as penas do n.º 1 do artigo 11.º do EDFAACRL de 1979), e, no n.º 2, para a aplicação, aos funcionários do quadro geral que se encontrassem ao seu serviço, das penas dos n.ºs. 1 a 3 do mesmo artigo 564.º (a que se fizeram corresponder as penas de repreensão e multa), acrescentando o § único que “o presidente da câmara municipal tem competência para advertir e repreender qualquer funcionário municipal”], resulta que, relativamente aos funcionários municipais, era da competência do “corpo administrativo” (câmara municipal) a aplicação de todas as penas constantes do n.º 1 do artigo 11.º, podendo o presidente da câmara municipal aplicar a pena de repreensão (ou advertência).

Na autorização legislativa para alteração do regime disciplinar dos funcionários da Administração Local não poderia deixar de estar inserida a matéria relativa à definição da correspondente competência disciplinar, isto é, designadamente, a definição de quais os órgãos dessa Administração competentes para aplicar cada tipo de pena disciplinar. Tratava-se de matéria que se prendia de modo directo com a definição do regime geral de punição das infracções disciplinares e de uma parte das bases do regime e âmbito da função pública, só indirectamente e de modo reflexo respeitando ao estatuto das autarquias locais, na parte em que este estatuto abrange a definição da competência dos órgãos das autarquias. Sendo o propósito primordial da projectada intervenção legislativa a revisão de todo o regime disciplinar da função pública, de que a função autárquica constituía uma parte, compreende-se que a lei de autorização legislativa se tenha limitado a invocar as alíneas d) e u) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP então vigente. Da omissão de referência à alínea r) do mesmo preceito não é lícito retirar -porque tal seria flagrantemente contraditório como o objectivo visado - que o Parlamento não quis conceder autorização ao Governo para regular o regime disciplinar dos funcionários da Administração Local num ponto tão central como o da definição da competência punitiva dos respectivos órgãos.

Conclui-se, assim, que a Lei n.º 10/83 encerra credencial parlamentar bastante para a edição, pelo Governo, da norma do artigo 18.º do EDFAACRL de 1984, pelo que não se verifica o vício de “inconstitucionalidade orgânica e formal de cariz originário” que o recorrente arguiu.

Ao que sempre se poderia acrescentar que tal norma, na parte relevante para o presente recurso -isto é, na parte em que atribui à câmara municipal, e não ao seu presidente, competência para aplicar a um funcionário municipal a pena de suspensão -, não se reveste de carácter inovatório, pois já resultava do artigo 572.º do Código Administrativo e foi mantida em vigor pelo EDFAACRL de 1979, pelo que, também por esta razão, improcederia a acusação de inconstitucionalidade orgânica.

Refira-se, por último, quanto a este ponto, embora o recorrente não tenha questionado o cumprimento adequado da definição do sentido da autorização legislativa, que este Tribunal, pelos Acórdãos n.ºs. 257/97, 380/98, 743/98 e 491/99, sempre entendeu que o n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 10/83 não violava o n.º 2 do artigo 168.º da CRP, na versão então vigente, por falta de definição de sentido preciso da autorização legislativa.

2.3- A segunda questão de inconstitucionalidade suscitada pelo recorrente respeita a alegada “inconstitucionalidade material de natureza superveniente”, decorrente de a revisão constitucional de 1997, no n.º 2 do artigo 243.º, ter aditado ao teor primitivo do n.º 2 do correspondente artigo 244.º das anteriores versões (“é aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos funcionários e agentes do Estado”) a expressão “com as adaptações necessárias, nos termos da lei”.

Da introdução deste inciso retira o recorrente a afirmação da prevalência das leis organizatórias das autarquias locais (Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, na redacção dada pelo Decreto -Lei n.º 18/91, de 12 de Junho, e Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro), designadamente do artigo 68.º, n.º 2, alínea a), desta última Lei, que, ao atribuir ao presidente da câmara o poder de tomar todas as decisões relacionadas com a gestão dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, o teria reconhecido como o órgão executivo autárquico dotado de genérica competência disciplinar.

Já se disse que não compete ao Tribunal Constitucional tomar posição quanto à questão de saber se esta última norma determinou a revogação do artigo 18.º, n.ºs. 1, 3 e 4, do EDFAACRL de 1984. Constata-se apenas que a jurisprudência administrativa -tal como veio a decidir o acórdão ora recorrido - nunca aderiu a essa tese: o acórdão do STA, de 5 de Maio de 1999, processo n.º 41 514, decidiu que o Decreto-Lei n.º 100/84, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 18/91, não revogou os artigos 18.º e 75.º, n.º 4, do EDFAACRL de 1984 (pelo que o presidente da câmara municipal não era competente para aplicar a pena de aposentação compulsiva), no mesmo sentido (quanto à primeira proposição) tendo decidido o acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 2 de Março de 2000, processo n.º 3597/99; os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 23 de Setembro de 2004, processo n.º 126/04, e de 22 de Novembro de 2007, processo n.º 1592/05.3BEPRT, tomaram idêntica decisão face à Lei n.º 169/99; e o acórdão deste mesmo Tribunal, de 3 de Abril de 2008, processo n.º 1887/05.6BEPRT, fê-lo quer face ao diploma de 1991 quer face ao diploma de 1999.

Ora, o entendimento de que esses diplomas organizatórios das autarquias locais não revogaram a lei, tida por especial, constante do EDFAACRL de 1984, em nada contende com o preceito constitucional invocado -o artigo 243.º, n.º 2, na versão de 1997-, pois neste apenas se possibilita que o legislador, se o entender, introduza alterações ao regime dos funcionários e agentes do Estado quando aplicado aos funcionários e agentes da Administração Local.

É claramente improcedente a tentativa de transformar esta norma meramente habilitadora de uma intervenção deixada à liberdade do legislador ordinário numa regra de absoluta prevalência dos diplomas organizatórios autárquicos sobre o regime disciplinar da função pública, tanto mais que, neste regime, constante do EDFAACRL, o legislador, justamente no questionado artigo 18.º, introduziu já a adaptação que considerou adequada quando tratou de definir a competência disciplinar relativamente aos funcionários da Administração Local”.

Como já referimos supra, não se vislumbrando no âmbito desta acção impugnatória que se imponha uma solução diferente, e sem necessidade de qualquer outro considerando, de todo desnecessário, conclui-se pelo não provimento do recurso na sua totalidade.

DECISÃO

Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, manter a decisão judicial recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando-se em 8 UC a taxa de justiça, já reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, 73º-D nº3, e 73º-E nº1 alínea a), do CCJ.

D. N.

Porto, 13 de Novembro de 2008

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro

Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

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