0619/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A suspensão do procedimento de licenciamento prevista nos artigos 13.º do DL 555/99 e 117.º do DL 380/99 (RJIGT), de 22 de Setembro aplica-se em coordenação com as medidas preventivas previstas no art.º 107.º do mesmo DL 380/99, versando sobre normas diferentes e para momentos temporais diferentes do processo de produção do regulamento que é o Plano.

II- As medidas preventivas são normas temporárias destinadas a salvaguardar aspectos considerados essenciais para não comprometer a viabilidade de hipotéticas soluções que o Plano venha a adoptar, as quais se iniciam a partir do momento em que é tomada a decisão de planear ou alterar o planeamento, pelo que são normas destinadas a vigorar durante todo o tempo de preparação do Plano e que inclusivamente, determinam a respectiva suspensão de eficácia (art.º 107 do RJIGT).

III- A suspensão dos procedimentos de informação prévia, licenciamento ou autorização é medida limitada ao período que se inicia com a discussão pública do Plano e vai até à respectiva entrada m vigor, pelo prazo máximo de 150 dias, que visa garantir a aplicação das novas regras urbanísticas preparadas para integrar o Plano, sem as excepções e bloqueamentos que resultariam de se avançar entretanto com decisões individuais e concretas baseadas no regime meramente preventivo.

IV- Por visarem proteger interesses e regras urbanísticas dirigidos ao mesmo fim mas diferentes quanto ao conteúdo e se aplicarem em momentos diferentes do procedimento regulamentar, também pela diferente distância do momento final da adopção das novas normas bem como pela compressão de direitos temporalmente muito mais curta da suspensão do procedimento, estas medidas por um lado, e as medidas preventivas por outro, não se sobrepõem antes se coordenam de modo que se conformam com o princípio da proporcionalidade, podendo ver-se nelas uma ponderação dos interesses em presença que resulta equilibrada, isto é, sacrifica o mínimo possível os interesses legítimos dos particulares na prossecução do interesse público que é prosseguido através do planeamento urbanístico.

V- A intimação para passagem de alvará de licença de construção depende do pressuposto processual de ter decorrido o tempo que a lei concede à Administração para decidir, conforme os artigos 111.º - a) e 112.º do DL 555/99, de 16.02 (RJUE).

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A

Intentou no TAC do Porto a Intimação Judicial para a prática de acto legalmente devido nos termos dos artigos 111.º e 112.º do DL 555/99, de 16 de Dezembro que aprovou o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação ( RJUE) contra a CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO

A decisão do TAC de 22 de Março de 2004 julgou improcedente o pedido com fundamento em que o PDM se encontrava em revisão, o que determina que fiquem suspensos os prazos em curso, de harmonia com o artigo 117.º do DL 380/99, de 22/9 e 13.º do DL 555/99, de 16.02, na redacção do DL 177/2001, de 4/6.

Contra esta decisão vem dirigido o presente recurso jurisdicional de cuja alegação apresenta as seguintes conclusões:

- Os artigos 13.º do RJUE e 117.º do RJIGT devem ser interpretados no sentido restritivo de a suspensão dos procedimentos urbanísticos aí previstos apenas operar se não estiverem em vigor medidas preventivas, única interpretação conforme ao princípio da proporcionalidade.

- No Município do Porto estão em vigor medidas preventivas pelo que não eram de aplicar aqueles dispositivos legais.

A entidade recorrida contra alegou sustentando que a suspensão dos procedimentos pendentes, pelo momento em que surge, abertura da discussão pública e pela limitação temporal a 150 dias foi pretendida pelo legislador em conjugação com as medidas provisórias e não existe verdadeira cumulação nem desrespeito da proporcionalidade já que o limite máximo da suspensão é de 150 dias.

O EMMP junto deste Tribunal emitiu douto parecer em que considera que o recurso não merece provimento.

II- A Matéria de Facto.

A sentença recorrida considerou provado:

1. Em 21 de Agosto de 2003, o requerente pediu ao órgão requerido informação prévia sobre a viabilidade de uma obra de construção consistente num prédio de habitação e escritório ou comércio ( fls. 7-8 ).

2. Em 17-07-2003, o requerente submeteu o projecto de arquitectura - pedido de informação prévia - ao parecer do Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR), verificando-se que o requerente não recebeu qualquer parecer emitido pelo IPPAR (fls. 9).

3. O órgão requerido nunca se pronunciou sobre o pedido de informação prévia apresentado pelo requerente.

4. Em 23 de Outubro de 2003, o requerente, através de requerimento dirigido ao seu presidente, pediu ao órgão requerido o licenciamento da obra de construção acima referida.

5. Ao pedido de licenciamento assim formulado, o requerente juntou os suportes documentais consubstanciadores do correspondente projecto de arquitectura, designadamente a memória descritiva, planta topográfica na escala 1/200 (fornecida pela C.M.P) com a implantação, as plantas, os cortes, os alçados, estimativa do custo da obra, calendarização da execução da obra, termo de responsabilidade, ficha com os elementos estatísticos, certidão da Repartição do Registo Predial com as inscrições em vigor e planta de condicionantes na escala 1/5000, com a indicação dos edifícios protegidos na escala 1/2000, planta testemunho na escala 1/1000, todas fornecidas pela C.M.P

6. Além do referido projecto de arquitectura, o requerente fez ainda acompanhar o pedido de licenciamento dos seguintes elementos adicionais: certidão da Ordem dos Arquitectos em como o Arquitecto se encontra inscrito e habilitado a usar o título profissional de Arquitecto e a praticar os actos próprios da profissão e cópia do requerimento solicitando o parecer do IPPAR.

7. Uma vez entrado, nos serviços municipais competentes, o pedido de licenciamento apresentado pelo requerente, apoiado pelos elementos instrutores id. Em 5. e 6., não ocorreu, em momento algum, qualquer decisão de rejeição liminar, nem sequer qualquer convite a correcções.

8. O órgão recorrido, até hoje, não se pronunciou sobre o pedido de licenciamento do requerente bem como sobre o projecto de arquitectura que o sustenta.

9. O requerente instaurou os presentes autos em 12-12-2003.

10. Por aviso ( Aviso n° 7729-A/2003 ) publicado no D.R., 2ª Série, n° 233 de 08-10-2003, Apêndice n° 150 foi tornado público que, em reunião camarária de 30-09-2003, foi aprovada a proposta n° 8/03/PU, dando-se início ao período de discussão pública da proposta de revisão do Plano Director do Porto no dia 28 de Outubro pelo prazo de 61 dias úteis (fls. 75).

III- Apreciação.

1. A sentença recorrida entendeu que a suspensão decorrente da discussão pública da revisão do PDM conduzia a que os prazos a que a requerente alude ainda não teriam decorrido.

Porém, não se refere quais os prazos não teriam decorrido.

De acordo com a matéria de facto o pedido de licenciamento foi apresentado em 23 de Outubro de 2003, tendo-se iniciado a discussão pública do Plano em 28 de Outubro seguinte, para terminar em 29 de Janeiro de 2004.

Sendo de admitir que o pedido estaria sujeito ao prazo de decisão de 30 dias referido no art.º 23.º n.º 1 al. c) deveria ter-se precisado qual o facto a partir do qual se contava o prazo, o momento em que se suspendeu, quando terminou a suspensão ou se se mantinha e, a final, qual a razão que impediria que a resolução judicial sobre o pedido de intimação ficasse também suspenso ou a aguardar que se retomasse e se concluísse o prazo necessário para que se ultrapassasse o eventual obstáculo decorrente da falta desse tempo para se conhecer do fundo da pretensão. É que se o prazo pudesse continuar a decorrer de modo relevante para a constituição da instância da providência durante a respectiva pendência a solução não seria julgar improcedente a pretensão, mas aguardar que a suspensão terminasse e que o pressuposto do tempo de inacção administrativa se verificasse.

Seguindo o raciocínio da sentença recorrida de que o prazo de apreciação do projecto se suspendeu até 29 de Janeiro de 2004, o certo é que a sentença foi proferida em 22 de Março de 2004, pelo que nesta data dificilmente se poderia em algum caso verificar o decurso dos trinta dias de inacção, mas poderia a decisão ter sido a de suspender o processamento até ao limite de 180 dias contado desde 23 de Outubro, ou até que a requerente se apresentasse a dar noticia de se estar concluído o prazo do artigo 112.º do DL555/99, depois de descontada a suspensão dos prazos procedimentais, ou desistir da pretensão.

Noutra alternativa, que foi a adoptada pela sentença, poderia fundar-se o imediato indeferimento, em que o prazo para permitir o acesso ao pedido de intimação judicial do artigo 112.º do DL 555/99, de 4.6, tinha de estar verificado no momento da apresentação do pedido, irrelevando o tempo posterior decorrido na pendência da providência.

Ou seja, a suspensão do procedimento teria evitado o efeito do silêncio a que se refere a al. a) do artigo 111.º do DL 555/99 impossibilitando o interessado por falta de pressupostos adjectivos de lançar mão da intimação.

Este entendimento é o que se conforma com a lei e os princípios processuais como passamos a expor.

O artigo 13.º do DL 555/99 impõe o entendimento de que deixa de relevar como tempo de inacção ou silêncio o que decorrer durante a discussão pública e até à data da entrada em vigor do novo planeamento, uma vez que determina que os procedimentos, designadamente o de licenciamento ficam suspensos a partir da data fixada para o início da discussão pública, até à entrada em vigor daquele instrumento.

A escolha da lei é, assim, a de que para aceder à instância de intimação e poder constituí-la validamente é indispensável deixar esgotar primeiro o tempo legalmente previsto para a Administração decidir.

A diferença de regime para os casos em que a jurisprudência tem considerado que no prazo para o exercício de um direito aproveita o decorrido na pendência do meio contencioso resulta da natureza diversa que estes prazos podem revestir, pelo que importa determinar quando o decurso do prazo é condição de constituição do direito que o demandante se arroga (o acto legalmente devido) ou quando o decurso do prazo é pressuposto processual.

Ou, por outras palavras, como o prazo de que a Administração dispõe para decidir pode decorrer na pendência do processo contencioso e a sentença deve reportar-se à situação de facto existente à data da sua prolação poderia pensar-se que nela devia o juiz ter em conta o tempo decorrido também na pendência do processo para efeitos do tempo de inércia relevante, referido no art.º 111.º do RJUE.

Mas, não é assim.

Sendo os prazos de decisão administrativa de licenciamento de construções, do DL 555/99, prazos de 30 e 45 dias, os art.ºs. 111.º– a) e 112 , para efeitos de relevância do silêncio ou inacção, consideram que integram o pressuposto processual de acesso à acção de intimação e não como pressupostos substantivos do direito, uma vez que a lei abandonou, para este regime, a concepção do acto de deferimento tácito e em simultâneo toda a temática relacionada com o princípio tempus regit actum. O particular tem de requerer o licenciamento e tem de aguardar o decurso dos prazos que a lei estabelece para poder aceder ao meio jurisdicional. A intimação pretendida nesta acção é um meio de natureza igual à condenação à prática do acto devido cujos pressupostos estão enunciados no art.º 67.º do CPTA, entre os quais a alínea a) do n.º 1 menciona que a acção poder proposta quando apresentado o requerimento e tendo a entidade requerida o dever de decidir, não tenha sido proferida decisão no prazo estabelecido. Isto é, condição de acesso ao meio é que antes da sua propositura seja dado à Administração o tempo que a lei lhe confere para decidir.

Não é por ter decorrido o prazo que é condição de acesso ao meio contencioso que o particular vê formado um direito na sua esfera jurídica, antes esse direito decorre de outros factos e da previsão legal e por esta razão não pode aproveitar-se o tempo que decorra na pendência do processo contencioso para validar a instância que não podia constituir-se no momento da petição por falta de um pressuposto processual, porque o decurso do prazo administrativo/processual, que no caso teria de ser procedimentalmente verificado, é pressuposto necessário do exercício da acção.

Portanto, o tribunal ‘a quo’ podia e devia conhecer da suspensão do procedimento como questão capaz de sustentar uma decisão definitiva e não apenas a suspensão ou diferimento de semelhante decisão para melhor oportunidade.

2. Colhida esta primeira conclusão sobre a natureza dos prazos fixados para a prática de actos regulados pelo DL 555/99, para efeitos do respectivo artigo 111.º vejamos se a decisão pode manter-se por estar efectivamente suspenso o prazo do procedimento em causa nestes autos.

O recorrente considera que em virtude de estarem em vigor para toda a área do Município do Porto medidas preventivas aprovadas Pela Assembleia Municipal e ratificadas pelo Conselho de Ministros pela Resolução 125/02 de 15 de Outubro, não teria sentido suspender os procedimentos urbanísticos, uma vez que os fins que a suspensão poderia visar estavam garantidos pela medidas de protecção.

O Município argumenta contra este entendimento que a incidência temporal e de efeitos não é a mesma pelo que as duas medidas se articulam e complementam, sem duplicação de protecção, tendo incidências diferentes.

Vejamos.

O DL 380/99, de 22 de Setembro que estabelece o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) prevê nos artigos 107.º a 116.º e 117.º dois tipos de medidas cautelares: as medidas preventivas destinadas a evitar a partir da data em que é decidida a elaboração ou revisão de um plano, a alteração das circunstâncias e as condições que possam limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano e a suspensão dos procedimentos referidos no artigo 13.º do DL 555/99 a partir da data fixada para o início da discussão pública dos instrumentos de planeamento ou da sua revisão.

As medidas preventivas são regulamentos que têm como objectivo garantir para uma área que tem em preparação um plano ou a sua revisão, que a liberdade de decisão não fique condicionada por decisões entretanto tomadas em processos individuais com base nos regimes que se pretendem alterar, de tal forma que inviabilize os objectivos do planeamento.

São medidas sujeitas ao critério da necessidade, de âmbito territorial limitado e de âmbito temporal também efémero, não podendo vigorar por mais de dois nos e que deixam de vigorar quando entrar em vigor o plano que motivou a sua emissão.

Além da possibilidade de medidas deste tipo o legislador previu no art.º 117.º n.º 1 do DL 310/99 e 13.º do DL 555/99 para as áreas afectadas por um plano ou sua revisão que os procedimentos de informação prévia, licenciamento ou autorização ficam suspensos durante o período de discussão pública até à entrada em vigor dos instrumentos de planeamento, mas sempre com o limite máximo de 150 dias.

Esta norma visa conseguir que as normas preparadas e dadas a conhecer ao público não sejam de modo algum esvaziadas de sentido pela aplicação prática a situações concretas do regime ainda vigente.

E, como as normas previstas para o Plano e postas à discussão pública não são nem têm de ser coincidentes com as normas constantes das medidas provisórias e ao mesmo tempo sucede que este novo instrumento se encontra já, em grande medida, concretizado e é de esperar que esteja dentro de um prazo curto em vigor, então o legislador aplica uma solução diferente das medidas preventivas que é a suspensão dos procedimentos pendentes até à entrada em vigor do Plano ou até ao limite máximo de 150 dias.

Esta protecção resultante da suspensão dos procedimentos é mais actualizada e adequada às novas circunstâncias das opções constantes do plano em discussão e mais moldada ao prosseguimento das soluções que a parte pública e os privados esperam, de modo que estes últimos podem até começar a adaptar desde logo os seus requerimentos como o mesmo diploma prevê.

O sacrifício para os particulares confrontados com a suspensão dos procedimentos é mais profundo, mas por outro lado é compensado pela curta duração e pela possibilidade de apresentarem novo requerimento com referência às regras do plano em discussão pública e prosseguimento da apreciação de modo que só a decisão final fica condicionada à entrada em vigor das novas normas de planeamento com as quais se há-de conformar a solução apresentada, conforme o n.º 5 do art.º 117.º citado.

Por ouro lado, as medidas preventivas se houver demora na conclusão e entrada em vigor do novo Plano, retomam eficácia decorrido o prazo máximo da suspensão dos procedimentos e estes têm de retomar a sua marcha e, portanto, retoma-se a contagem dos prazos para efeitos de consequências da inacção.

Ou seja, o legislador coordenou as duas medidas, as preventivas e a suspensão do procedimento de modo que não se reconduz à cumulação de restrições dos direitos dos particulares para obter o mesmo fim que o recorrente considera desproporcionada. A suspensão dos procedimentos poderia em certa perspectiva ser tido como solução desproporcionada aos objectivos pretendidos se incidisse sobre a mesma situação e visassem os mesmos objectivos que as medidas preventivas anteriormente colocadas em vigor.

Mas, como vimos, visam proteger normas que podem ser e serão muitas vezes diferentes e incidem sobre momentos do processo regulamentar muito distintos, um desde o início da decisão de planear ou alterar o planeamento e outra depois de efectuados os estudos e trabalhos de planeamento e de criadas as normas que são postas a discussão pública, quando estas estão já concretizadas e em prazo curto se espera poderem passar a vigorar.

Deste modo tudo vai no sentido de poder afirmar-se que o legislador ponderou os prejuízos que poderiam advir para os particulares da suspensão dos procedimentos nesta fase próxima do final do processo regulamentar e concluiu que era, pela curta duração da suspensão e pelo remédio de o processo poder entretanto avançar, uma medida adaptado às novas soluções, cujos benefícios superam os danos para o interesse público que poderiam resultar de uma decisão tomada com base nas regras urbanísticas anteriores que no caso seriam sempre as constantes das medidas preventivas, uma vez que estas determinam a suspensão de eficácia do plano a rever - n.º 3 do artigo 107.º do RJIGT.

Ponderação que é também contrabalançada com o limite temporal da suspensão dos procedimentos, tudo assegurando um compromisso equilibrado entre os interesses legítimos dos particulares e a prossecução do interesse público.

Portanto, os artigos 13.º do RJUE e 117.º do RJIGT devem interpretar-se no sentido da a suspensão dos procedimentos ter um objecto e um momento de aplicação diferentes das medidas preventivas, e em consequência, que se trata de regimes que não representam uma cumulação de restrições dos direitos dos particulares, mas restrições diferentes para normas urbanísticas e momentos procedimentais diferentes, que se procuram ajustar à melhor defesa do interesse público com o mínimo de compressão dos interesses particulares.

Deste modo, no caso concreto em apreciação era aplicável durante o período de discussão pública e até ao limite legal, a medida de suspensão dos procedimentos de licenciamento por virtude da discussão pública do Plano Director Municipal do Porto em revisão, tendo como efeito a não contagem do prazo de silêncio ou inacção que é pressuposto processual indispensável ao recurso à medida contenciosa de intimação prevista no artigo 112.º do DL 555/99 de 16.12, alterado pelo DL 177/2001, de 4/6.

Uma nota final é exigida sobre a terminologia utilizada na decisão objecto deste recurso e na primeira parte deste Acórdão. Como uma análise mais atenta pode denotar a pretensão não foi verdadeiramente objecto de apreciação substancial, não se entrou a saber se estavam verificados os pressupostos para a intimação da entidade requerida a praticar um acto que a lei lhe impusesse – acto devido – e antes se concluiu que faltava um pressuposto processual indispensável à constituição válida da relação processual intentada pelo requerente pelo que a decisão sobre tal pretensão que decorre da apreciação que se efectuou é de rejeição por uso extemporâneo do meio e não de indeferimento da pretensão.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto improcedem as conclusões do recorrente, pelo que acordam em negar provimento a este recurso jurisdicional.

Custas pelo recorrente com taxa de justiça de 300€ e procuradoria de 50%.

Lisboa, 6 de Julho de 2004

Rosendo José – Relator – António Madureira – António São Pedro