0123/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 57º da LPTA destina-se a tutelar os interesses do recorrente contencioso e não dos recorridos (Entidade Recorrida e Recorridos Particulares), daí que, não se assuma como juridicamente relevante, em sede de recurso jurisdicional, a arguição por parte dos Recorridos no recurso contencioso, da violação dos critérios anunciados no dito preceito.

II- O artigo 100º do CPA é aplicável no âmbito do D.Lei 445/91, de 20/XI.

III- Trata-se, aqui, de audiência integrativa.

IV- A questão dos efeitos não invalidantes dos actos inquinados por vício de forma, só se pode colocar em relação a actos praticados no exercício de poderes vinculados e quando a sanção para tal vício não seja a inexistência ou a nulidade.

V- No domínio dos actos praticados no exercício de poderes vinculados o Juíz só poderá aplicar o princípio do aproveitamento dos actos administrativos quando lhe seja possível concluir, sem margem para dúvidas, que o acto em causa não poderia ter outro conteúdo decisório.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 O Vereador do Departamento de Administração Urbanística da Câmara Municipal da Câmara Municipal de Loures recorre de sentença do TAC de Lisboa, de 15-7-02, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pela agora Recorrida “A...”, anulou o seu despacho, de 26-2-97, que tinha indeferido o requerimento apresentado em 19-12-97, onde se solicitava o deferimento tácito do processo nº 28857/OCP/OC, relativo “ao projecto de arquitectura de edifício de habitação colectiva, entrado a 29 de Novembro de 1996.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1ª A doutra sentença devia, nos termos do Art. 57º, da LPTA e em obediência ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos, aflorado no nº 2, do Art. 103º, do C.P.A, ter começado por apreciar o vício de violação de lei invocado pela, ora recorrida e não pelo alegado vício de forma, pelo que violou os referidos dispositivos legais.

2ª No caso “sub judice” está em causa uma actividade vinculada da Administração, sendo que a pretensão da recorrente viola normas do PDM, a entidade recorrida não podia decidir de outro modo, pelo que, concluindo-se pela inexistência do invocado vício de violação de lei, o hipotético vício de forma por falta de audiência de interessados, não levaria à anulação do acto em apreço, face ao já invocado princípio do aproveitamento dos actos administrativos.

3ª Ao contrário do entendido pela douta sentença recorrida, a recorrente, quando apresentou o projecto de arquitectura cujo deferimento tácito requereu, já sabia que o mesmo se encontrava em desrespeito com as normas legais aplicáveis pois tinha obtido junto da autoridade recorrida informação nesse sentido (V. al. m) dos factos assentes).

4ª Por outro lado, “in casu” não se aplica o regime do Art. 100º, do C.P.A, mas sim o regime especifico do D.L. 445/81, de 20/11, que não prevê tal audiência, pelo que a douta sentença recorrida violou estes normas legais.

5ª Acresce que, para ter lugar a audiência de interessados é necessário que se tenha concluído a instrução do processo (c.f.r. Acs. STA, de 16/2/94, Rec. 32033; de 28/3/95, Rec. 36804; de 15/2/96, Rec. 33612 ; de 28/5/96, Rec. 36473 e de 30/4/96, Rec. 36001) o que não aconteceu « in casu », pois a recorrida interrompeu tal processo ao solicitar o deferimento tácito e entregar simultaneamente, os projectos das especialidade.

6ª Finalmente, refira-se que, a autoridade recorrida estava vinculada a decidir como decidiu, pois a pretensão da recorrente violava normas do PDM, o que tornava inútil a sua audição.

Neste termos...deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência ser a douta sentença recorrida revogada...” – cfr. fls.89-90.

1. 2 Por sua vez, a Recorrida, tendo contra-alegado, vem sustentar o não provimento do recurso jurisdicional, uma vez que, na sua óptica, a sentença do TAC fez correcta aplicação da lei aos factos apurados.

Em primeiro lugar realça que a norma do artigo 57º da LPTA se destina a tutelar unicamente os interesses do recorrente contencioso e não da Autoridade Recorrida.

Por outro lado, refere que, no caso em apreço, deveria ter sido observado o disposto no artigo 100º do CPA, norma que era aplicável à situação em análise.

1. 3 No seu Parecer de fls. 104-106, o Magistrado do M. Público considera não ser de conceder provimento ao recurso.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença recorrida, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Como já atrás se referiu, a sentença recorrida anulou o acto objecto de impugnação contenciosa.

Tal anulação radicou na procedência do vício de forma, por preterição do princípio da audiência acolhido no artigo 100º do CPA.

O questionado vício foi conhecido prioritariamente pelo Meritíssimo Sr. Juiz “ a quo” em detrimento dos vícios de violação de lei também arguidos pela agora Recorrida.

Sustenta, agora, o Recorrente existir violação do artigo 57º da LPTA, na medida em que se deveria ter começado por conhecer dos invocados vícios de violação de lei, cuja procedência asseguraria uma melhor tutela para as posições defendidas pela Recorrida.

Sucede, porém, que a alegação do Recorrente não é de molde a permitir um qualquer juizado de censura, juridicamente relevante, ao decidido na sentença, no concernente à ordem de conhecimento dos vícios.

Na verdade, o citado preceito legal destina-se, fundamentalmente, a tutelar os interesses do recorrente contencioso e não da Entidade Recorrida.

É o que decorre, desde logo, da escolha, pelo Legislador, como critério orientador para a ordem pela qual os vícios devem ser conhecidos daquele que assegure “mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos”. – cfr. a alínea a), do nº 2, da norma em análise.

Do exposto resulta não se assumir como juridicamente relevante, em sede de recurso jurisdicional, a arguição por parte dos Recorridos no recurso contencioso (Entidade Recorrida e Recorridas Particulares) da violação dos critério enunciados no dito preceito.

E, isto, precisamente por não se tratar de norma processual destituída a tutelar os seus interesses.

Cfr., os Acs. deste STA, de 7-6-90 – Rec. 28013, APDR 31—1-95, 4162 e de 18-10-90 – Rec. 27985, APDR 22-3-95, 6018.

Improcede, assim, a 1ª conclusão da alegação do Recorrente.

3. 2 Defende, ainda, o Recorrente enfermar a sentença do TAC de erro de julgamento, dado que, contrariamente ao nela decidido, não era aplicável ao caso dos autos o disposto no artigo 100º do CPA, mas sim o regime específico do DL 445/91, de 20-11, onde não está prevista a audiência dos interessados.

Não lhe assiste razão, como se irá ver de seguida.

De facto, contra o que sustenta o Recorrente, o artigo 100º do CPA é aplicável no âmbito do DL 445/91, de 20-11, a isso não obstando a circunstância deste último Diploma Legal consagrar um procedimento especial.

É que, com as alterações introduzidas pelo DL 6/96, de 31-1-96, ao nível da redacção do artigo 2º do CPA, passou a ficar claro que a actuação da Administração Pública, na sua globalidade, está sujeita aos princípios gerais da actividade administrativa constantes do CPA, o mesmo sucedendo em relação às normas que concretizam preceitos constitucionais – cfr. o nº 5, do citado artigo 2º -, sendo que, por força do nº 7, do mesmo artigo 2º, no domínio da actividade de gestão pública, as restantes disposições do CPA são aplicáveis supletivamente aos procedimentos especiais, desde que não envolvam diminuição de garantias dos particulares.

Com o DL 6/96 pretendeu o Legislador clarificar o especifico âmbito de aplicação do CPA.

Na verdade, na vigência da anterior redacção alguns sectores tinham dúvidas ao nível da aplicação do CPA aos procedimentos especiais, bem como quanto ao carácter abrangente do CPA, designadamente a propósito da aplicabilidade das normas contidas no CPA e tidas como concretização dos preceitos constitucionais.

Só que tal questão ficou definitivamente ultrapassada com a já mencionada nova redacção do dito artigo 2º.

Temos, assim, que o direito de audiência dos interessados regulado nos artigos 100º e seguintes do CPA é aplicável ao procedimento especial previsto no DL 445/91, por se assumir como a concretização do modelo de administração participada expresso no nº 5, do artigo 267º da CRP (vidé, neste linha, em especial, os Acs. deste STA, de 9-3-95 – Rec. 35846, de 22-4-99 – Rec. 42386, de 17-12-97 – Rec. 36001, de 16-10-97 – Rec. 31223, de 28-5-98 – Rec. 41865 e de 28-1-03 – Rec. 838/02)

Para que tal aplicação não ocorresse era necessário que o procedimento especial em análise, ou seja, o DL 445/91, consagrasse o princípio da audiência dos interessados e, que o fizesse com uma densidade igual ou superior à acolhida no CPA, situação que, contudo, se não verifica, daí a aplicabilidade, a este nível, do CPA.

Estamos, por isso, aqui, perante uma audiência integrativa, atenta a constatada omissão de previsão no procedimento especial da audiência dos interessados.

No sentido de aplicação do artigo 100º do CPA no âmbito do DL 445/91, cfr., entre outros, o Ac. deste STA, de 8-10-96 – Rec. 39792.

Por outro lado, a alegada circunstância de a instrução do procedimento não se ter concluído não desonerava a Administração de promover a audiência da agora Recorrida.

Com efeito, sendo inequívoco que o indeferimento da pretensão formulada pela Recorrida radicou em elementos instrutórios constantes do proc. de licenciamento (cfr. as alíneas m) e n) da matéria de facto dada como provada) tal alegação não constitui óbice ao cumprimento do artigo 100º do CPA, sendo que o termo nele utilizado no seu nº 1: “Concluída a instrução...” não tem o sentido e alcance que lhe pretende dar o Recorrente, na medida em que se a instrução não continuou foi precisamente por ter sido praticado o acto objecto de impugnação contenciosa, que pôs fim ao procedimento em questão, indeferindo a pretensão formulada pela Recorrida.

Podemos, assim, concluir ter sido violado o disposto no artigo 100º do CPA, uma vez que a Recorrida não foi ouvida antes de tomada a decisão contenciosamente impugnada.

Finalmente, também se não acolhe a tese sustentada pelo Recorrente quando pretende obviar ao efeito anulatório da violação do artigo 100º do CPA através do apelo ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos.

Esta questão tem a ver com o hipotético efeito não invalidante da preterição da formalidade da audiência dos interessados.

Neste particular contexto a questão só se coloca, obviamente, quando, como no caso dos autos, a “sanção” seja a anulação.

Ora, a violação do artigo 100º do CPA reconduz-se a um vício de forma, por preterição de formalidade essencial.

Tal formalidade foi instituída tendo em vista, primordialmente, assegurar as garantias de defesa dos “administrados”.

Daqui decorre, desde logo, não estarmos em face de uma formalidade que se apresente sem qualquer conexão substancial com o acto administrativo.

Cumpre realçar, ainda, que a formalidade em causa é imposta também com o objectivo de garantir a justeza e a correcção do acto final do procedimento.

Por outro lado, tratando-se, com se trata, de um vício de forma, o que está em questão não é a legalidade interna do acto, mas a sua legalidade externa, onde não releva tanto o que se decidiu mas a forma como se veio a decidir.

A importância de se saber se se trata ou não de vício atinente com as legalidade externa ou interna prende-se com a circunstância de os vícios relacionados apenas com a legalidade externa não obstarem, ainda que procedentes, à prática de actos de conteúdo decisório igual ao anulado, uma vez expurgados do vício gerador da decisão anulatória.

Um outro aspecto peculiar dos vícios de forma, concretamente quando se trate da preterição de formalidades, consiste na possibilidade de os mesmos poderem, hipoteticamente, não ter efeitos invalidantes naqueles casos em que se tenha por verificada a “degradação” da formalidade essencial em não essencial.

Na verdade, tem sido defendido por alguma doutrina que a forma só adquire transcendência invalidante quando sejam afectadas as garantias de defesa dos administrados.

E, isto, argumentam, já que a forma se caracterizaria pela sua vertente instrumental, não sendo a mera observância da forma um fim em si.

A simples constatação de ter sido praticado um acto administrativo com preterição de alguma formalidade não teria, para esta corrente, com efeito automático a anulação de tal acto.

Contudo, importa não esquecer que, no caso da formalidade acolhida no artigo 100º do CPA se trata, no fundo, de um trâmite destinada a assegurar as garantias de defesa dos administrados.

Do exposto decorre que, embora se possa defender, em abstracto, a possibilidade de também aqui ser possível ocorrer a sua degradação em formalidade não essencial, ter-se-á, porém, de ter particular cuidado ao proceder a tal juízo.

De qualquer maneira, temos para nós que a questão dos efeitos não invalidantes da preterição do princípio da audiência, designadamente, por apelo ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos só é invocável quando seja possível afirmar que a decisão tomada é a única concretamente possível, o que passa, desde logo, pela possibilidade de se poder apreciar a legalidade do acto , não bastando que se trate de acto vinculado.

Vidé, neste sentido, em especial, os Acs. deste STA, de 12-6-97 – Rec. 41616, de 17-12-97 (Pleno)– Rec. 30001, de 20-11-97 – Rec. 37141, de 28-5-98 – Rec. 41522, de 25-2-99 – Rec. 41848 de 2-2-00 – Rec. 45623, de 12-2-00 – Rec. 44127, de 18-5-00 – Rec. 45965 e de 28-1-03 – Rec. 838/02.

Acontece, porém que, no caso em apreço, não é possível fazer apelo ao aludido princípio, uma vez que, não tendo o Meritíssimo Juiz “a quo” conhecido de outros vícios que não o da violação do artigo 100º do CPA, apesar de outros terem sido arguidos (vícios de violação de lei), este STA, não se pode pronunciar sobre se a decisão tomada era ou não a única legalmente possível.

Em suma, improcedem, também, as conclusões 2ª a 6ª da alegação do Recorrente.

3. 3 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do Recorrente.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida.

Sem custas, por delas estar isento o Recorrente.

Lisboa, 19/2/2003

Santos Botelho – Relator – Adérito Santos – Azevedo Moreira