ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO STA:
PROC. Nº 768/04
A..., B... E C..., todos identificados nos autos, interpuseram recurso jurisdicional do acórdão do TCA Sul, de fls. 209 e ss., que, pronunciando-se sobre o pedido de declaração de ilegalidade das normas insertas no regulamento emitido pela Comissão Instaladora da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, julgou o tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer da parte do pedido que se fundamenta na violação de princípios constitucionais e rejeitou o pedido na parte restante, «por manifestamente ilegal».
Os recorrentes terminaram a sua alegação de recurso com o oferecimento das conclusões seguintes:
1 – O douto acórdão recorrido andou mal ao considerar o TCA incompetente para apreciar a ilegalidade de regulamentos administrativos por violação da Constituição.
2 – Ao decidir-se assim, permite-se a situação paradoxal de se admitir um meio directo de acesso à tutela judicial aos cidadãos lesados por normas administrativas meramente ilegais, ao mesmo tempo que nega o aceso a um meio de impugnação equivalente relativamente a regulamentos violadores de normas constitucionais.
3 – Tal interpretação, além do mais, é desconforme ao sistema de fiscalização e de controlo da constitucionalidade vigente em Portugal, porquanto ignora a possibilidade de fiscalização difusa.
4 – Aquele entendimento viola ainda o princípio do acesso ao direito e à justiça, assim como o princípio da tutela jurisdicional efectiva, ambos plasmados na CRP, no art. 20º e no art. 268º, n.º 5, que dispõe: «os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos».
5 – Ao considerar inadmissível o presente pedido de declaração de ilegalidade de normas, o douto acórdão recorrido fez uma interpretação errónea dos pressupostos deste meio processual.
6 – Isto porque o normativo em causa nos autos é um exemplo de regulamento imediatamente operativo ou exequível em si mesmo, como se demonstrou e bem se decidiu no acórdão do STA de 26/3/03.
7 – Na verdade, aquele regulamento contém normas que afectam directamente uma categoria abstracta de pessoas, constituída por todos aqueles que desenvolveram a sua actividade profissional como responsáveis pela contabilidade organizada nos termos do POC, no período de tempo previsto na Lei 27/98.
8 – O regulamento em causa, designadamente ao restringir, de forma inadmissível e ilegal, os meios de prova daquele requisito afecta directamente todos os seus destinatários, sem necessidade de intermediação de qualquer acto de indeferimento da inscrição na ATOC, pois ele impede ou condiciona a própria apresentação de tal pedido, por inútil.
9 – Isso é tanto mais evidente, quanto é certo que muitas das pessoas que estariam, nos termos da lei, nas condições previstas para aceder à profissão, nem sequer o requerem, dada a impossibilidade de fazerem prova dos requisitos legais, dadas as restrições dos meios de prova impostas pelo regulamento.
10 – Assim, o douto acórdão, ao decidir pela ilegalidade do recurso, interpretou erradamente o art. 40º, al. c), do ETAF.
11 – Acresce que tal interpretação é manifestamente inconstitucional, por violação do princípio do acesso ao direito e à justiça e do princípio da tutela jurisdicional efectiva, ambos plasmados no art. 20º da CRP.
12 – Igualmente se ofende o direito conferido pelo art. 268º, n.º 5, da CRP, que dispõe: «os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos».
Contra-alegou a Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, defendendo a bondade do acórdão «sub censura» e concluindo pelo não provimento do recurso.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
A pretensão que os ora recorrentes enunciaram «in initio litis» foi qualificada, por decisão do TAC de Lisboa entretanto transitada em julgado, como um pedido de declaração de ilegalidade das normas constantes do regulamento que a Comissão Instaladora da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC), em 3/6/98, aprovara com vista à execução da Lei n.º 27/98, de 3/6 – cujo art. 1º viera permitir que os profissionais de contabilidade requeressem a sua inscrição como técnicos oficiais de contas na ATOC, desde que, entre 1/1/89 e 17/10/95, tivessem sido, durante três anos seguidos ou interpolados, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do POC.
Foram duas as pronúncias do aresto «sub judicio» a propósito da pretensão de se declarar a ilegalidade das ditas normas regulamentares: a de que os tribunais administrativos são incompetentes «ratione materiae» para conhecer do pedido na parte em que este se fundamenta na violação de princípios constitucionais; e a de que o pedido tinha de ser rejeitado na parte restante, já que as normas regulamentares em causa não foram julgadas ilegais em três casos concretos nem acarretam efeitos produtíveis imediatamente.
Os recorrentes não se conformam com qualquer um desses dois segmentos decisórios, impugnando o primeiro deles nas quatro primeiras conclusões da alegação de recurso e censurando o segundo nas oito conclusões restantes.
No que toca à questão da competência dos tribunais administrativos para conhecerem, «in abstracto», da inconstitucionalidade de normas, é patente o genérico acerto da decisão recorrida. Com efeito, a competência para a fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas, ainda que regulamentares, cabe exclusivamente ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 281º, n.º 1, al. a), da CRP, e 11º, n.º 5, do ETAF (em caso semelhante, cfr. o acórdão deste STA de 15/1/04, rec. n.º 1.504/03).
E esta atribuição de competência, provinda da Lei Fundamental, impede mesmo que os tribunais administrativos conheçam da ofensa, alegadamente feita por regulamentos, de princípios simultaneamente previstos no CPA e na Constituição – sem o que se abriria caminho para que a jurisdição administrativa, em violação flagrante do mencionado art. 281º, n.º 1, al. a), passasse a substituir-se ao Tribunal Constitucional na aferição da conformidade dos regulamentos aos ditos princípios (nesta mesma linha de entendimento, cfr. o acórdão deste STA de 18/8/04, proferido no rec. n.º 801/04).
A circunstância de os recorrentes acharem «paradoxal» o facto de só o Tribunal Constitucional deter a competência para apreciar a constitucionalidade abstracta das normas mais não envolve do que um seu juízo de valor quanto à bondade da solução constitucional – não afectando a realidade dessa mesma solução. E, se é exacto que os cidadãos podem, à luz da própria Lei Fundamental, impugnar as normas administrativas que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, também é certo que um tal direito processual há-de harmonizar-se com o demais que a Constituição preceitua; donde necessariamente se infere que o art. 268º, n.º 5, da CRP, rege para a impugnação a exercitar nos tribunais administrativos, onde se não inclui o aludido controle abstracto da constitucionalidade.
A única dúvida que o segmento ora em apreço da decisão recorrida poderia suscitar era a concernente ao efeito jurídico a extrair «in fine» – incompetência do tribunal na parte referente às inconstitucionalidades invocadas, ou improcedência do pedido de declaração de ilegalidade nessa mesma parte, por as ofensas da lei constitucional não serem redutíveis a ilegalidades «stricto sensu» e, assim, não poderem fundar a pretensão. Mas, como esse problema não vem suscitado e é destituído de qualquer relevância prática, abster-nos-emos de aqui o abordar.
Nesta conformidade, soçobram as quatro primeiras conclusões da alegação de recurso.
Passemos às oito conclusões seguintes em que os recorrentes defendem que o seu pedido é admissível e ponderável à luz do estatuído no art. 40º, al. c) do anterior ETAF. Este preceito dispõe que ao TCA cumpre conhecer «dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 51º». E, aceitando embora que não houve aqueles três julgamentos, os recorrentes asseveram que o TCA errou no ponto em que, contrariando até a Constituição, não reconheceu serem as normas regulamentares em causa imediatamente produtoras de efeitos; pois essa exequibilidade automática adviria do pormenor de as normas restringirem de um tal modo os meios de prova a usar pelos candidatos à inscrição que estes seriam dissuadidos de se apresentarem a requerê-la.
Portanto, as oito derradeiras conclusões do presente recurso versam sobre uma única questão: a de se saber se produzem efeitos imediatamente, ou se dependem de um acto administrativo de aplicação, as normas regulamentares restritivas dos meios de prova a apresentar por quem pretenda inscrever-se numa associação profissional.
Para o TCA, essa restrição regulamentar dos meios de prova incorporaria uma lesão meramente potencial, que só se actualizaria através dos actos administrativos que, incorporando a recusa da atendibilidade de outros meios, indeferissem «in concreto» os pedidos de inscrição. Mas, e como atrás sucintamente entrevimos, os recorrentes sustentam que as normas em causa são imediatamente operativas pela singela razão de que o mero conhecimento da sua existência levou muitas pessoas, que estavam legalmente em condições de obterem a inscrição, a considerarem inútil pedi-la e a absterem-se, por isso, de o fazer.
Idêntica questão à presente já foi objecto do acórdão deste STA, de 26/03/2003, proferido no Proc. nº 185/02, in Base de dados do Ministério da Justiça (www.dgsi.pt) em que o relator do presente foi adjunto do relator daquele, pelo que, não havendo razões que imponham alteração do já decidido, se vai seguir, de muito perto, tal aresto.
Como se salienta no citado acórdão é sabido que, por via de regra, os Regulamentos não são impugnáveis directamente perante os tribunais e que só o acto administrativo que os aplica ao caso concreto é que pode ser objecto de sindicância judicial.
Só não será assim quando o Regulamento seja “fonte de prejuízos directos e imediatos para os particulares seus destinatários, antes mesmo de ser aplicado por meio de actos administrativos concretos.” – Prof. F. Amaral, Direito Administrativo, vol. IV, pg. 267.
Deste modo, e não tendo sido alegado que as mencionadas normas - arts. 1º, nº 1, al. d), 2º, nº 1 e 3º do Regulamento da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC) - tivessem sido julgadas ilegais por um qualquer Tribunal em três casos concretos, importa analisar se, como se invocou, as mesmas produziam efeitos jurídicos directos na esfera jurídica dos Recorrentes.
A Lei 27/98, de 3/6, autorizou, a título excepcional, a inscrição na ATOC de todos os que, até 17/10/95, tivessem sido durante três anos, seguidos ou interpolados, responsáveis directos pela contabilidade organizada de entidades que, legalmente, a devessem ter, nos termos do POC.
Procurando pôr em prática esta Lei a Comissão Instaladora daquela Associação fez publicar um Regulamento onde, entre outras prescrições, se indicaram quais os documentos que deviam instruir o pedido de inscrição, os requisitos a que os mesmos deviam obedecer, os meios de prova de certos factos e se clarificou o conceito de “responsável directo por contabilidade organizada”.
E, ao fazê-lo, aquele Regulamento estatuiu que a prova do exercício daquela actividade só poderia ser feita através de cópias autenticadas ou certidões das declarações fiscais que tivessem sido assinadas pelos candidatos. – vd. art.s 1.º, n.º 1, al. d) e art. 2.º, n.º 2. – e definiu que só podia ser considerado responsável directo pela contabilidade quem tivesse assinado como responsável aquelas declarações –cfr. o art. 3.º.
Reza assim o art. 1.º do citado Regulamento:
“I. O pedido de inscrição na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, ao abrigo do disposto na Lei n.º 27/98, de 03/6, deve ser instruído com os seguintes documentos:
- a)Fotocópia autenticada do bilhete de identidade;
- b)Fotocópia do cartão de contribuinte;
- c)Certificado do registo criminal, para efeitos de inscrição como Técnico Oficial de Contas;
- d)Cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o Anexo C às declarações modelo 2 do IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde constem a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações.
2.......”
E o art. 2.º
“1. Para efeito do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo anterior, os candidatos deverão instruir o pedido de inscrição com cópias autenticadas ou certidões das declarações a que alude aquela alínea, relativas a três exercícios, seguidos ou interpolados, compreendidos entre 1989 e 1994, inclusive.
