0768/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As normas regulamentares, por em princípio serem normas procedimentais, não são directamente impugnáveis nos tribunais administrativos, porquanto só o acto administrativo que as aplica é que pode ser objecto de recurso contencioso ou de acção administrativa, esta no âmbito da nova reforma.

II- Não será, porém, assim, quando tais normas tenham também natureza substantiva, ou seja, quando por si só, interfiram directamente na esfera jurídica dos interessados sem necessidade da sua aplicação através de acto administrativo.

III- É o que acontece com as normas dos artigos 1º, nº1, al. c), 2º, nº 1 e 3º todos do Regulamento da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO STA:

PROC. Nº 768/04

A. .., B... E C..., todos identificados nos autos, interpuseram recurso jurisdicional do acórdão do TCA Sul, de fls. 209 e ss., que, pronunciando-se sobre o pedido de declaração de ilegalidade das normas insertas no regulamento emitido pela Comissão Instaladora da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, julgou o tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer da parte do pedido que se fundamenta na violação de princípios constitucionais e rejeitou o pedido na parte restante, «por manifestamente ilegal».

Os recorrentes terminaram a sua alegação de recurso com o oferecimento das conclusões seguintes:

1- O douto acórdão recorrido andou mal ao considerar o TCA incompetente para apreciar a ilegalidade de regulamentos administrativos por violação da Constituição.

2- Ao decidir-se assim, permite-se a situação paradoxal de se admitir um meio directo de acesso à tutela judicial aos cidadãos lesados por normas administrativas meramente ilegais, ao mesmo tempo que nega o aceso a um meio de impugnação equivalente relativamente a regulamentos violadores de normas constitucionais.

3- Tal interpretação, além do mais, é desconforme ao sistema de fiscalização e de controlo da constitucionalidade vigente em Portugal, porquanto ignora a possibilidade de fiscalização difusa.

4- Aquele entendimento viola ainda o princípio do acesso ao direito e à justiça, assim como o princípio da tutela jurisdicional efectiva, ambos plasmados na CRP, no art. 20º e no art. 268º, n.º 5, que dispõe: «os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos».

5- Ao considerar inadmissível o presente pedido de declaração de ilegalidade de normas, o douto acórdão recorrido fez uma interpretação errónea dos pressupostos deste meio processual.

6- Isto porque o normativo em causa nos autos é um exemplo de regulamento imediatamente operativo ou exequível em si mesmo, como se demonstrou e bem se decidiu no acórdão do STA de 26/3/03.

7- Na verdade, aquele regulamento contém normas que afectam directamente uma categoria abstracta de pessoas, constituída por todos aqueles que desenvolveram a sua actividade profissional como responsáveis pela contabilidade organizada nos termos do POC, no período de tempo previsto na Lei 27/98.

8- O regulamento em causa, designadamente ao restringir, de forma inadmissível e ilegal, os meios de prova daquele requisito afecta directamente todos os seus destinatários, sem necessidade de intermediação de qualquer acto de indeferimento da inscrição na ATOC, pois ele impede ou condiciona a própria apresentação de tal pedido, por inútil.

9- Isso é tanto mais evidente, quanto é certo que muitas das pessoas que estariam, nos termos da lei, nas condições previstas para aceder à profissão, nem sequer o requerem, dada a impossibilidade de fazerem prova dos requisitos legais, dadas as restrições dos meios de prova impostas pelo regulamento.

10- Assim, o douto acórdão, ao decidir pela ilegalidade do recurso, interpretou erradamente o art. 40º, al. c), do ETAF.

11- Acresce que tal interpretação é manifestamente inconstitucional, por violação do princípio do acesso ao direito e à justiça e do princípio da tutela jurisdicional efectiva, ambos plasmados no art. 20º da CRP.

12- Igualmente se ofende o direito conferido pelo art. 268º, n.º 5, da CRP, que dispõe: «os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos».

Contra-alegou a Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, defendendo a bondade do acórdão «sub censura» e concluindo pelo não provimento do recurso.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A pretensão que os ora recorrentes enunciaram «in initio litis» foi qualificada, por decisão do TAC de Lisboa entretanto transitada em julgado, como um pedido de declaração de ilegalidade das normas constantes do regulamento que a Comissão Instaladora da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC), em 3/6/98, aprovara com vista à execução da Lei n.º 27/98, de 3/6 – cujo art. 1º viera permitir que os profissionais de contabilidade requeressem a sua inscrição como técnicos oficiais de contas na ATOC, desde que, entre 1/1/89 e 17/10/95, tivessem sido, durante três anos seguidos ou interpolados, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do POC.

Foram duas as pronúncias do aresto «sub judicio» a propósito da pretensão de se declarar a ilegalidade das ditas normas regulamentares: a de que os tribunais administrativos são incompetentes «ratione materiae» para conhecer do pedido na parte em que este se fundamenta na violação de princípios constitucionais; e a de que o pedido tinha de ser rejeitado na parte restante, já que as normas regulamentares em causa não foram julgadas ilegais em três casos concretos nem acarretam efeitos produtíveis imediatamente.

Os recorrentes não se conformam com qualquer um desses dois segmentos decisórios, impugnando o primeiro deles nas quatro primeiras conclusões da alegação de recurso e censurando o segundo nas oito conclusões restantes.

No que toca à questão da competência dos tribunais administrativos para conhecerem, «in abstracto», da inconstitucionalidade de normas, é patente o genérico acerto da decisão recorrida. Com efeito, a competência para a fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas, ainda que regulamentares, cabe exclusivamente ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 281º, n.º 1, al. a), da CRP, e 11º, n.º 5, do ETAF (em caso semelhante, cfr. o acórdão deste STA de 15/1/04, rec. n.º 1.504/03).

E esta atribuição de competência, provinda da Lei Fundamental, impede mesmo que os tribunais administrativos conheçam da ofensa, alegadamente feita por regulamentos, de princípios simultaneamente previstos no CPA e na Constituição – sem o que se abriria caminho para que a jurisdição administrativa, em violação flagrante do mencionado art. 281º, n.º 1, al. a), passasse a substituir-se ao Tribunal Constitucional na aferição da conformidade dos regulamentos aos ditos princípios (nesta mesma linha de entendimento, cfr. o acórdão deste STA de 18/8/04, proferido no rec. n.º 801/04).

A circunstância de os recorrentes acharem «paradoxal» o facto de só o Tribunal Constitucional deter a competência para apreciar a constitucionalidade abstracta das normas mais não envolve do que um seu juízo de valor quanto à bondade da solução constitucional – não afectando a realidade dessa mesma solução. E, se é exacto que os cidadãos podem, à luz da própria Lei Fundamental, impugnar as normas administrativas que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, também é certo que um tal direito processual há-de harmonizar-se com o demais que a Constituição preceitua; donde necessariamente se infere que o art. 268º, n.º 5, da CRP, rege para a impugnação a exercitar nos tribunais administrativos, onde se não inclui o aludido controle abstracto da constitucionalidade.

A única dúvida que o segmento ora em apreço da decisão recorrida poderia suscitar era a concernente ao efeito jurídico a extrair «in fine» – incompetência do tribunal na parte referente às inconstitucionalidades invocadas, ou improcedência do pedido de declaração de ilegalidade nessa mesma parte, por as ofensas da lei constitucional não serem redutíveis a ilegalidades «stricto sensu» e, assim, não poderem fundar a pretensão. Mas, como esse problema não vem suscitado e é destituído de qualquer relevância prática, abster-nos-emos de aqui o abordar.

Nesta conformidade, soçobram as quatro primeiras conclusões da alegação de recurso.

Passemos às oito conclusões seguintes em que os recorrentes defendem que o seu pedido é admissível e ponderável à luz do estatuído no art. 40º, al. c) do anterior ETAF. Este preceito dispõe que ao TCA cumpre conhecer «dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 51º». E, aceitando embora que não houve aqueles três julgamentos, os recorrentes asseveram que o TCA errou no ponto em que, contrariando até a Constituição, não reconheceu serem as normas regulamentares em causa imediatamente produtoras de efeitos; pois essa exequibilidade automática adviria do pormenor de as normas restringirem de um tal modo os meios de prova a usar pelos candidatos à inscrição que estes seriam dissuadidos de se apresentarem a requerê-la.

Portanto, as oito derradeiras conclusões do presente recurso versam sobre uma única questão: a de se saber se produzem efeitos imediatamente, ou se dependem de um acto administrativo de aplicação, as normas regulamentares restritivas dos meios de prova a apresentar por quem pretenda inscrever-se numa associação profissional.

Para o TCA, essa restrição regulamentar dos meios de prova incorporaria uma lesão meramente potencial, que só se actualizaria através dos actos administrativos que, incorporando a recusa da atendibilidade de outros meios, indeferissem «in concreto» os pedidos de inscrição. Mas, e como atrás sucintamente entrevimos, os recorrentes sustentam que as normas em causa são imediatamente operativas pela singela razão de que o mero conhecimento da sua existência levou muitas pessoas, que estavam legalmente em condições de obterem a inscrição, a considerarem inútil pedi-la e a absterem-se, por isso, de o fazer.

Idêntica questão à presente já foi objecto do acórdão deste STA, de 26/03/2003, proferido no Proc. nº 185/02, in Base de dados do Ministério da Justiça (www.dgsi.pt) em que o relator do presente foi adjunto do relator daquele, pelo que, não havendo razões que imponham alteração do já decidido, se vai seguir, de muito perto, tal aresto.

Como se salienta no citado acórdão é sabido que, por via de regra, os Regulamentos não são impugnáveis directamente perante os tribunais e que só o acto administrativo que os aplica ao caso concreto é que pode ser objecto de sindicância judicial.

Só não será assim quando o Regulamento seja “fonte de prejuízos directos e imediatos para os particulares seus destinatários, antes mesmo de ser aplicado por meio de actos administrativos concretos.” – Prof. F. Amaral, Direito Administrativo, vol. IV, pg. 267.

Deste modo, e não tendo sido alegado que as mencionadas normas - arts. 1º, nº 1, al. d), 2º, nº 1 e 3º do Regulamento da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC) - tivessem sido julgadas ilegais por um qualquer Tribunal em três casos concretos, importa analisar se, como se invocou, as mesmas produziam efeitos jurídicos directos na esfera jurídica dos Recorrentes.

A Lei 27/98, de 3/6, autorizou, a título excepcional, a inscrição na ATOC de todos os que, até 17/10/95, tivessem sido durante três anos, seguidos ou interpolados, responsáveis directos pela contabilidade organizada de entidades que, legalmente, a devessem ter, nos termos do POC.

Procurando pôr em prática esta Lei a Comissão Instaladora daquela Associação fez publicar um Regulamento onde, entre outras prescrições, se indicaram quais os documentos que deviam instruir o pedido de inscrição, os requisitos a que os mesmos deviam obedecer, os meios de prova de certos factos e se clarificou o conceito de “responsável directo por contabilidade organizada”.

E, ao fazê-lo, aquele Regulamento estatuiu que a prova do exercício daquela actividade só poderia ser feita através de cópias autenticadas ou certidões das declarações fiscais que tivessem sido assinadas pelos candidatos. – vd. art.s 1.º, n.º 1, al. d) e art. 2.º, n.º 2. – e definiu que só podia ser considerado responsável directo pela contabilidade quem tivesse assinado como responsável aquelas declarações –cfr. o art. 3.º.

Reza assim o art. 1.º do citado Regulamento:

“I. O pedido de inscrição na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, ao abrigo do disposto na Lei n.º 27/98, de 03/6, deve ser instruído com os seguintes documentos:

a) Fotocópia autenticada do bilhete de identidade;

b) Fotocópia do cartão de contribuinte;

c) Certificado do registo criminal, para efeitos de inscrição como Técnico Oficial de Contas;

d) Cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o Anexo C às declarações modelo 2 do IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde constem a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações.

2. ......”

E o art. 2.º

“1. Para efeito do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo anterior, os candidatos deverão instruir o pedido de inscrição com cópias autenticadas ou certidões das declarações a que alude aquela alínea, relativas a três exercícios, seguidos ou interpolados, compreendidos entre 1989 e 1994, inclusive.

2. Para efeitos do disposto no número anterior, as declarações devem ter sido assinadas e apresentadas durante o período em que, nos termos do disposto na alínea b) do artigo 79.º do Código do IRS, no caso do anexo C, e no artigo 96.º do Código do IRC, no caso do modelo 22, deveriam tê-lo sido, salvo se, tendo-o sido após o termo daquele período ainda assim a data da assinatura e da apresentação não seja posterior a 17 de Outubro de 1995.

3. No caso de as entidades a que respeitam as declarações a que se refere n.º 1 terem feito a opção prevista nos n.os 2 e 3 do artigo 7.º do Código do IRC, são aceites declarações relativas a exercícios terminados durante o ano de 1995 desde que o prazo de entrega dessas declarações, determinado nos termos do n.º 2 do artigo 96.º daquele Código, não tenha cessado após 17 de Outubro de 1995.

4. O disposto no número anterior aplica-se ainda, com as necessárias adaptações, nos casos em que tenha havido cessação de actividade durante o ano de 1995”.

Finalmente o art. 3º dispõe:

“1. Para o efeito do disposto no artigo 1.º da Lei n.º 27/98, de 03 de Junho, consideram-se responsáveis directos as pessoas singulares que assinaram como responsáveis pela escrita as declarações tributárias, quer o tenham feito em nome próprio, quer em representação da sociedade.

2. A prova da qualidade de representante de sociedade, para o efeito do número anterior, faz-se, nos termos gerais, mediante apresentação de certidão da conservatória do registo comercial competente que ateste a existência dessa qualidade nas datas em que foram assinadas as declarações tributárias a que alude o n.º 1 do artigo anterior”.

Ao assim prescrever aquele Regulamento impôs aos seus destinatários obrigações muito precisas que directa e imediatamente interferem na sua esfera jurídica, afectando os seus direitos e legítimos interesses sem necessidade da intermediação de um acto administrativo

Na verdade, a exigência de que os interessados apenas podem fazer prova do exercício da sua actividade através de declarações fiscais que contivessem a sua assinatura restringe a sua liberdade probatória, impedindo, por si só e sem necessidade da prática de qualquer acto administrativo, a inscrição de todos aqueles que exerceram aquela actividade mas que não tenham assinado as respectivas declarações fiscais. – vd. preâmbulo do DL 265/95, de 17/11, e o Acórdão deste Supremo Tribunal de 16/4/02 (rec. 48.397).

Ou seja, a eventual lesão decorre directa e imediatamente do Regulamento sem necessidade de um acto administrativo de aplicação. – vd. Prof. Freitas do Amaral, obra citada a pg. 268.

Por outro lado, constatando-se que são identificáveis várias situações em que pessoas podem ter sido responsáveis por contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade, durante o período de 1-1-1989 a 17-10-95, e que poderão não ter assinado declarações modelo 22 de IRC ou anexos C de declarações de IRS, tem de concluir-se que é incompatível com a Lei nº 27/98, o art. 3º de um Regulamento aprovado pela Associação dos Técnicos Oficiais de Contas para execução desta lei em que se determina que aquelas declarações assinadas pelo interessado na inscrição são o único meio de prova admissível da existência das referidas situações de responsabilidade por contabilidade organizada.- cfr. o ac. deste STA de 14-05-203, Proc. nº 495/2002.

Ante o exposto, forçoso é concluir que tais normas não são apenas procedimentais mas também substantivas e, consequentemente, operativas, na medida em que lesam de imediato os candidatos à inscrição como técnicos oficiais de contas, independentemente de um acto administrativo que as aplique.

E, porque assim é, o art. 40º, al. c), 2ª parte do ETAF permite que os seus destinatários peçam a declaração da ilegalidade das normas regulamentares em causa.

O Acórdão recorrido não se pode, pois, manter, na ordem jurídica.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, revogando a douta decisão recorrida, ordenar a baixa dos autos ao Tribunal “a quo” para que, se nada mais o impedir, se conheça do mérito da causa.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Dezembro de 2004. – António Samagaio – (relator por vencimento) – Jorge de Sousa – Madeira dos Santos (vencido nos termos da declaração anexa).

Voto vencido pelas razões que se seguem e que extracto do projecto de acórdão que não obteve vencimento:

Passemos às oito conclusões seguintes em que os recorrentes defendem que o seu pedido é admissível e ponderável à luz do estatuído no art. 40º, al. c) do anterior ETAF. Este preceito dispõe que ao TCA cumpre conhecer «dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na alinea e) do n°1 do artigo 5l°». E, aceitando embora que não houve aqueles três julgamentos, os recorrentes asseveram que o TCA errou no ponto em que, contrariando até a Constituição, não reconheceu serem as normas regulamentares em causa imediatamente produtoras de efeitos; pois essa exequibilidade automática adviria do pormenor de as normas restringirem de um tal modo os meios de prova a usar pelos candidatos à inscrição que estes seriam dissuadidos de se apresentarem a requerê-la.

Portanto, as oito derradeiras conclusões do presente recurso versam sobre uma única questão: a de se saber se produzem efeitos imediatamente, ou se dependem de um acto administrativo de aplicação, as normas regulamentares restritivas dos meios de prova a apresentar por quem pretenda inscrever-se numa associação profissional.

Para o TCA, essa restrição regulamentar dos meios de prova incorporaria uma lesão meramente potencial, que só se actualizaria através dos actos administrativos que, incorporando a recusa da atendibilidade de outros meios, indeferissem «in concreto» os pedidos de inscrição. Mas, e como atrás sucintamente entrevimos, os recorrentes sustentam que as normas em causa são imediatamente operativas pela singela razão de que o mero conhecimento da sua existência levou muitas pessoas, que estavam legalmente em condições de obterem a inscrição, a considerarem inútil pedi-la e a absterem-se, por isso, de o fazer. Portanto, os recorrentes convocam o facto, perfeitamente óbvio, de à dita abstenção não se ter seguido um qualquer acto administrativo aplicador das normas regulamentares para, a partir desse antecedente, extraírem a consequência de que as mesmas normas são exequíveis por si mesmas.

Deste modo, e porventura sem disso nitidamente se aperceberem, os recorrentes reconduzem a eficácia imediata das normas ao esmorecimento ou desânimo que a sua edição causou, ou podia causar, naqueles que se não inseriam na sua previsão típica. Mas é claro que o problema em apreço não pode ser colocado e resolvido no inseguro plano dos estados de alma - de combatividade ou de desistência - que afectassem os possíveis candidatos à inscrição. Até porque o interessado que, ante o teor das normas regulamentares, definitivamente esmorecesse também não pediria a declaração de ilegalidade delas; e, ao invés, o interessado que firmemente acreditasse na ilegalidade das normas, não abdicando de a ver declarada, não estaria impedido de iniciar o procedimento tendente à sua inscrição, aí pugnando pelo reconhecimento da referida ilegalidade. Ademais, o raciocínio formulado pelos recorrentes, assente nas reacções subjectivas ao conhecimento das normas, traria o bizarro efeito de elas serem imediatamente operativas em relação aos interessados que não requeressem a sua inscrição e de o não serem relativamente aos que, agradados ou desagradados com as normas, intentassem inscrever-se na ATOC. E tudo isto indicia que a questão não foi correctamente equacionada pelos recorrentes.

Na busca da solução devida, cumpre estabelecer que a operatividade imediata ou mediata de uma norma há-de resultar da sua natureza — até porque a natureza de qualquer coisa é aquilo que nela se ordena à operação que lhe é própria. E, como as naturezas são sempre objectivas, temos que a natureza de uma norma regulamentar não muda consoante as repercussões que provoque na subjectividade de quem a conheça. Portanto, só se pode dizer que uma norma é imediatamente exequível se ela o for «simpliciter», e não «secundum quid».

Ora, se há normas regulamentares que, por natureza, carecem do atributo da exequibilidade imediata no plano estritamente substantivo — pois é só a este plano que o art. 40°, al c), do anterior ETAF se refere ao aludir aos «efeitos» das normas - essas são as que simplesmente regulam procedimentos ou processos e que, portanto, têm o carácter instrumental próprio do direito adjectivo. É que, à edição de regulamentos desse género, hão-de necessariamente seguir-se os concretos actos condutores do procedimento, actos esses que aplicarão na prática a marcha processual que o regulamento abstractamente previra.

Poderia ainda objectar-se que o regulamento em causa deve ser encarado como negativamente operativo «a se», na medida em que tudo aquilo que não se incluía na sua previsão procedimental não integraria também o procedimento a realizar. Mas esta hipotética objecção não colhe, pois é sabido que todas as normas têm um limitado campo de incidência, fora do qual não operam efeitos — e não operar efeitos fora da economia da norma é o exacto oposto de ela aí os operar forçosa e automaticamente.

É certo que o problema parece complicar-se em virtude de uma qualquer circunscrição de meios de prova traduzir a existência de uma relação de exclusividade entre esses meios e a prova a fazer; e, a partir dessa relação de exclusividade detectável na norma restritiva de tais meios, constata-se que ela permite um raciocínio que negue o consequente a partir da negação do antecedente, ou seja, que a norma também diz, «a silentio», que os meios de prova não reconhecidos não permitem o efeito tipicamente contemplado. Ora, depois de se discernir a possibilidade de um raciocínio desse tipo a partir das normas regulamentares em causa nestes autos, pareceria que, agora por esta última via, seríamos reconduzidos a ver nelas a exequibilidade imediata de que falam os recorrentes. Mas não é assim — sob pena de se confundir o juízo que a norma contém com a premissa menor de um raciocínio (na figura «tollendo tollens») que ela simplesmente propicia. Embora seja certo que uma restrição de meios de prova envolve a irrelevância automática dos meios não previstos, também é exacto que tudo isso continua a reportar-se verdadeiramente ao campo de incidência da norma, e não à sua operatividade. Esta tem a ver com os comandos ou efeitos a que tende a regra jurídica, os quais só actuam dentro da hipótese prevista, numa relação de antecedente a consequente - como já divisámos no parágrafo anterior. O que não consta da previsão ou hipótese de uma norma é inapto para causar a consequência nela prevista; e, na medida em que essa consequência se não produza, não se pode obviamente dizer que a norma esteja a ser aplicada e a operar os efeitos que lhe são próprios.

Deste modo, o acórdão recorrido captou correctamente a natureza das normas regulamentares em causa ao decidir que elas eram exequíveis por si mesmas (neste sentido, cfr. os acórdãos deste STA de 19/11/03, 25/11/03 e de 15/1/04, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.° 1.314/03, 146/03 e 1.504/03).

Madeira dos Santos.