0569/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recurso de revista contemplado no artigo 150.º do CPTA, pelo seu carácter excepcional, estrutura e requisitos de admissão, não pode entender-se como de índole generalizada mas, antes, limitada, de modo a que funcione como válvula de escape do sistema.

II- A importância fundamental da questão há-de resultar quer da sua relevância jurídica quer social, aquela entendida não num plano meramente teórico mas prático em termos da utilidade jurídica da revista; e esta, em termos da capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular.

III- Por outro lado, «a melhor aplicação do direito» há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito.

IV- Concretiza tais pressupostos a questão de saber se o regime de arguição de nulidades da citação perante o órgão de execução fiscal apenas deve ser aplicado às nulidades que derivam da inobservância de formalidades da citação que têm a ver com o processo de execução fiscal e não às relativas à notificação da liquidação e sua fundamentação exigida para a citação de responsáveis subsidiários pelo n.º 4 do artigo 22.º da LGT (às quais será aplicável o regime de sanação previsto no artigo 37.º do CPPT, estando aí afastada a possibilidade de tal falta constituir nulidade de citação).

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A… e B…, com os sinais dos autos, não se conformando com o acórdão do TCAS de 8/4/2011, dele vêm recorrer para este Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 150.º do CPTA, formulando as seguintes conclusões:

1. A admissão da revista para melhor aplicação do direito terá lugar quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias seja ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, ou quando suscite fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios, assim fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.

2. In casu, encontramo-nos perante uma matéria que suscita fundadas dúvidas, tendo a mesma originado uma divisão na jurisprudência e na doutrina, gerando incerteza e instabilidade na resolução de litígios.

3. Tal instabilidade, maxime ao nível jurisprudencial – quanto à questão de saber se o regime de arguição de nulidades da citação perante o órgão da execução fiscal apenas deve ser aplicado às nulidades que derivam da inobservância de formalidades da citação que têm a ver com o processo de execução fiscal e não às relativas à notificação da liquidação e sua fundamentação exigida para a citação de responsáveis subsidiários (às quais será aplicável o regime de sanação previsto no art.º 37.º do CPPT, estando aí afastada a possibilidade de tal falta constituir nulidade de citação) – é de molde a justificar a requerida revista para melhor aplicação do direito, porquanto o esclarecimento dos meios adequados de reacção à actividade administrativa não só assume uma importância vital para a defesa do Estado de direito, como também não podem essas formas de reacção permanecer indefinidas e sujeitas a flutuação jurisprudencial, sob pena dos particulares não saberem como hão-de fazer valer os seus direitos: se actuam de acordo com uma jurisprudência estabilizada são surpreendidos com uma decisão como a recorrida, se tivessem actuado como pressuposto na decisão recorrida, mas tivessem apenas recorrido em matéria de direito para o Supremo Tribunal Administrativo, decerto que esse Colendo Tribunal teria mantido a jurisprudência anterior e a pretensão dos particulares igualmente cairia por terra.

4. Esta instabilidade ao nível da resolução dos litígios gera um estado de incerteza e dúvida que, dizendo respeito aos meios de reacção à actividade administrativa com repercussões ao nível da possibilidade de defesa jurisdicional dessa actividade, não é tolerável num Estado de direito; designadamente, in casu, onde os recorrentes actuaram em juízo pressupondo uma jurisprudencialmente dada interpretação da lei e são surpreendidos com uma interpretação contrária da qual resulta que o meio processual adoptado não comporta a apreciação da questão da nulidade da citação dos responsáveis subsidiários quanto à exigência de notificação das liquidações e suas fundamentações, que estariam sujeitas ao regime da sanação previsto no artigo 37.º do CPPT.

5. Crê-se, por isso, estarem preenchidos os pressupostos determinantes da admissibilidade do recurso previsto no artigo 150.º do CPTA.

6. O acórdão recorrido entendeu que: “As nulidades da citação devem ser arguidas perante o órgão da execução fiscal, podendo ser deduzida reclamação nos termos do art.º 276.º do CPPT, se a arguição for indeferida. Este regime, porém, deve ser aplicado apenas às nulidades que derivam da inobservância de formalidades da citação que têm a ver com o processo de execução fiscal e não também com as de notificação da liquidação e a sua fundamentação, exigida pelo art.º 22.º, n.º 4, da LGT, para a citação de responsáveis subsidiários e solidários. Na verdade, a impugnação da liquidação com que estão conexionados estes requisitos da citação de responsáveis solidários subsidiários é feita fora do processo de execução fiscal, através do processo de impugnação judicial, pelo que não se pode justificar que a não observância destas formalidades constitua nulidade do processo de execução fiscal, pois apenas podem ter tal qualificação deficiências que tenham directa repercussão no processo.

No que concerne à falta de inclusão na citação da fundamentação da liquidação, também exigida por aquele n.º 4 do art.º 22.º da LGT, será aplicável o regime de sanação previsto no art.º 37.º do CPPT, pelo que estará afastada a possibilidade de tal falta constituir falta da citação”.

7. Tal posição encontra-se em clara dissonância com o decidido noutros arestos, também de tribunais superiores, designadamente: o acórdão desse Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Janeiro de 2011 (processo 01014/10) e com o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte tirado no Processo n.º 00599/07 http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/5ª8a9e1800e282f08025745f004c8c6e?OpenDocument.

8. O entendimento exposto pelo Tribunal a quo alarga demasiado e sem convincente (e muito menos, explícito) suporte legal o espectro de tal diversidade.

9. É que, sendo viável a operação, por parte do citando, de diferentes formas de defesa, o acto genético não deixa de ser a comum citação, que, no âmbito do procedimento e processo tributários, apresenta a particularidade de se destinar “a dar conhecimento ao executado de que foi proposta contra ele determinada execução ou a chamar a esta, pela primeira vez, pessoa interessada (grifamos)” – cfr. art.º 35.º, n.º 2 CPPT.

10. Ou seja, trata-se de um acto umbilicalmente ligado ao processo de execução fiscal, mas que pode dirigir-se a pessoas diversas do executado, não fazendo sentido que a estas sejam vedadas, cerceadas, formas de contestação, a irregularidades, a não cumprimento de formalidades legais, que contenha, iguais às facultadas aos executados stricto sensu.

11. Por outro lado, a pronúncia relevada afigura-se-nos não se compatibilizar, conveniente e logicamente, com a vontade do legislador em eleger a citação dos responsáveis subsidiários como um dos factos, taxativamente, marcantes do início da contagem do prazo de impugnação judicial – art.º 102.º, n.º 1, al. c) CPPT, possível de apresentar por estes.

12. Podendo os responsáveis subsidiários, no seguimento de uma citação em processo de execução fiscal, deduzir oposição a esta, bem como, alternativa ou cumulativamente, apresentar impugnação, resultaria numa incongruência do sistema legal a eventualidade de, com base no mesmo acto de citação, conseguirem anulá-lo por motivos, formalidades, relacionadas com o processo de execução fiscal, enquanto, por não o poderem fazer apoiados em razões relativas às liquidações, se esvaía o período disponibilizado por lei para questionar a legalidade destas.

13. Acresce que, a solução em crise não é a que melhor acautela e satisfaz as indisfarçáveis preocupações do legislador no sentido de conferir uma especial couraça, uma particular matriz, à citação dos devedores subsidiários, quando exige, expressamente, que a mesma revista a modalidade de pessoal – art.º 191.º, n.º 3 CPPT, bem como que contenha e inclua os dados, específica e privativamente, positivados nos art.ºs 22.º, n.º 4 e 23.º, n.º 4 LGT.

14. Não permitir alcançar a nulidade da citação por inobservância de tão bem identificadas formalidades seria retirar eficácia à tutela dos interesses que as mesmas visam salvaguardar.

15. A falta de indicação da natureza das liquidações, se adicionais, oficiosa ou emitidas com base nos elementos declarados pela devedora originária, bem como dos respectivos fundamentos, não permitem o cumprimento desse desiderato fundamental, redundando em prejuízo para a defesa dos recorrentes, pois que a inclusão dos mencionados requisitos previsto na lei poderia facilitar ao citado a sua defesa, designadamente, a dedução de impugnação – graciosa ou contenciosa – contra as liquidações, sabido que a impugnação depende, essencialmente, do conhecimento do discurso formal fundamentador do acto.

16. As nulidades da citação que decorram da inobservância de formalidades da notificação da liquidação e sua fundamentação exigida pelo art.º 22.º, n.º 4 da LGT, devem ser arguidas perante o órgão da execução fiscal, cabendo reclamação da decisão que as indeferir, não sendo aplicável, quanto nesta sede, o disposto no artigo 37.º do CPPT.

Contra-alegando, veio a Representante da Fazenda Pública dizer que o presente recurso não deverá ser admitido por não se encontrarem preenchidos os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA para este tipo de revista de carácter excepcional que se destina à apreciação de uma questão que, pela sua importância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, por estar em causa a expansão de uma controvérsia susceptível de ultrapassar os limites da situação singular, pelo que deverá ser rejeitado por inadmissível e, em qualquer caso, considerado improcedente.

O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido da inaplicabilidade do recurso de revista no contencioso tributário e, sem prescindir, não se pronuncia sobre o mérito do recurso porque a relação jurídico-material controvertida não revelar qualquer ameaça a direitos fundamentais dos cidadãos, lesão de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no art.º 9.º, n.º 2 do CPTA.

Com dispensa de vistos, vêm os autos à conferência.

II- Mostra-se assente a seguinte factualidade:

a. A citação da reversão do reclamante A… foi expedida em 17/9/2010 – cfr. fls. 19/21.

b. A citação da reversão do reclamante B… foi expedida em 17/9/2010 – cfr. fls. 25/29.

c. Consta em ambas as citações “fundamentos da reversão” [inexistência ou insuficiência dos bens penhoráveis do devedor principal e responsáveis solidários, sem prejuízo do benefício da excussão (art.º 23/2 da LGT)] [Dos administradores, directores ou gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração ou gestão em pessoas colectivas ou entidades fiscalmente equiparadas, por não terem provado não lhes ser imputável a falta de pagamento da dívida, quando o prazo legal de pagamento/entrega da mesma terminou no período de exercício do cargo, art.º 24/1b da LGT] – cfr. fls. 19/25 e 22/25.

d. Consta de ambas as citações a identificação do montante da dívida em cobrança coerciva e do processo principal da execução fiscal 12792010015685 – cfr. fls. 19/21 e 22/25.

e. Consta do teor da informação de fls. 26 que “as reversões têm como objectivo a associação dos revertidos à originária devedora como medida cautelar para cobrança da dívida”.

f. Consta do teor da informação de fls. 26 que os revertidos A… e B… “suscitaram a nulidade das citações da reversão efectuada a coberto dos ofícios n.ºs 4212 e 4213 de 17 de Setembro de 2010, nos termos do art.º 160.º do CPPT utilizados para citação das reversões da dívida constante do processo executivo 127920100005685, do montante de € 212.320,59 (…)”.

g. Constam anexos aos ofícios das citações de fls. 18 e 22 os documentos de fls. 20 e 24, com o print de uma ficha informática da secção de “justiça tributária”, com a referência numérica, dos números de processo, da proveniência, da indicação do número da certidão, da identificação do documento de origem, período de tributação, data limite de pagamento voluntário, indicação do tributo, tipo e valor”.

h. O teor do despacho do chefe do sf de Seia de 4/11/2010 – cfr. fls. 96 do PE apenso.

III- Vem o presente recurso interposto do acórdão do TCAS de 8/4/2011, proferido a fls. 276/289, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, alegando, em síntese, os recorrentes encontrarmo-nos perante uma matéria que suscita fundadas dúvidas, tendo a mesma originado uma divisão na jurisprudência e na doutrina, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios, de molde a justificar a requerida revista para melhor aplicação do direito.

Vejamos. De acordo com a jurisprudência pacífica desta Secção do STA, o recurso de revista excepcional, previsto no artigo 150.º do CPTA, é admissível no âmbito do contencioso tributário, tendo em conta, designadamente, até o princípio pro actione.

Assim, nos termos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, das decisões proferidas em 2.ª instância pelos Tribunais Centrais Administrativos pode haver, excepcionalmente, revista para o STA quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, competindo a decisão sobre o preenchimento de tais pressupostos, em termos de apreciação liminar sumária, à formação prevista no seu n.º 5.

Tem este Tribunal acentuado repetidamente - cfr., por todos, o acórdão da Secção do Contencioso Administrativo de 24 de Maio de 2005, recurso n.º 579/05 - que o recurso de revista daquele artigo 150.º, “quer pela sua estrutura, quer pelos requisitos que condicionam a sua admissibilidade quer, ainda e principalmente, pela nota de excepcionalidade expressamente estabelecida na lei, não deve ser entendido como um recurso generalizado de revista mas como um recurso que apenas poderá ser admitido num número limitado de casos previstos naquele preceito interpretado a uma luz fortemente restritiva”.

Na mesma orientação, refere Mário Aroso de Almeida que “não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução final dos litígios», cabendo ao Supremo Tribunal Administrativo «dosear a sua intervenção, por forma a permitir que esta via funcione como uma válvula de segurança do sistema” – cf. O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, p. 323 e Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, p. 150 e ss

O artigo 150.º do CPTA tem, desde logo, como primeiro pressuposto, a importância fundamental da questão por virtude da sua relevância jurídica ou social.

Ora, como se assinala no citado aresto, a relevância jurídica “não é uma relevância teórica medida pelo exercício intelectual, mais ou menos complexo, que seja possível praticar sobre as normas discutidas, mas uma relevância prática que tenha como ponto obrigatório de referência, o interesse objectivo, isto é, a utilidade jurídica da revista e esta, em termos de capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular.”.

Por outro lado, “a melhor aplicação do direito” há-de resultar da possibilidade de repetição, num número indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito.

Deste modo, como se refere no acórdão deste Tribunal, de 30 de Maio de 2007, proferido no recurso n.º 0357/07, “(…) o que em primeira linha está em causa no recurso excepcional de revista não é a solução concreta do caso subjacente, não é a eliminação da nulidade ou do erro de julgamento em que porventura caíram as instâncias, de modo a que o direito ou interesse do recorrente obtenha adequada tutela jurisdicional. Para isso existem os demais recursos, ditos ordinários

Aqui, estamos no campo de um recurso excepcional, que só mediatamente serve para melhor tutelar os referidos direitos e interesses. Em primeira linha, o que se visa é submeter à apreciação do tribunal de revista excepcional a apreciação de uma questão que, pela sua importância jurídica ou social, tenha importância fundamental; ou permitir a pronúncia desse mesmo tribunal quando ela seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Cf. tudo o que vem de ser dito no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 16-6-2010, proferido no recurso n.º 296/10.

No caso em apreço, a questão que vem suscitada pelos recorrentes é a de saber se o regime de arguição de nulidades da citação perante o órgão de execução fiscal apenas deve ser aplicado às nulidades que derivam da inobservância de formalidades da citação que têm a ver com o processo de execução fiscal e não às relativas à notificação da liquidação e sua fundamentação exigida para a citação de responsáveis subsidiários pelo n.º 4 do artigo 22.º da LGT (às quais será aplicável o regime de sanação previsto no artigo 37.º do CPPT, estando aí afastada a possibilidade de tal falta constituir nulidade de citação).

Concluiu-se no acórdão recorrido, a esse respeito, citando Jorge Lopes de Sousa, in CPPT, anotado e comentado, Vol. II, pág. 270, que, no que concerne à falta de inclusão na citação da fundamentação da liquidação, também exigida pelo n.º 4 do artigo 22.º da LGT, será aplicável o regime de sanação previsto no artigo 37.º do CPPT, pelo que estará afastada a possibilidade de tal falta constituir nulidade da citação.

Contra esta solução, já o TCAN se pronunciou de forma segura, e sem reservas, afirmando, em aresto datado de 29/5/2008, no processo n.º 599/07, e citando ainda os acórdãos de 29/6/2006, proc.º 144/06.5BEBRG, e de 29/6/2006, proc.º 142/06.9BEBRG, ser incontestável que uma irregularidade do tipo da detectada neste processo (não observância do comando ínsito no art. 22.º n.º 4 LGT) é susceptível de, por princípio, determinar a nulidade da citação, em harmonia com o regime previsto no art. 198.º do Código de Processo Civil (aplicável ex vi do art. 2.º al. e) do CPPT), não obstante a invocação, feita na sentença recorrida, do entendimento, ultimamente, veiculado pelo Exmo. Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, no sentido de que o regime decorrente da previsão do art. 198.º n.º 1 CPC “deve ser aplicado apenas às nulidades que derivam da inobservância de formalidades da citação que têm a ver com o processo de execução fiscal e não também com as da notificação da liquidação e sua fundamentação, exigidas pelo art.º 22, nº 4, da LGT para a citação de responsáveis solidários e subsidiários.

Também o próprio TCAS, em acórdão de 31/8/2010, no processo n.º 4194/10, perfilhou a orientação seguida pelo TCAN nos arestos supra mencionados.

Tal entendimento foi também seguido já no acórdão deste STA de 19/01/2011, no processo 01014/10.

Na verdade, como se vê, encontramo-nos, de facto, perante uma matéria que suscita fundadas dúvidas, tendo a mesma originado uma divisão na jurisprudência e na doutrina, gerando, como alegam os recorrentes, incerteza e instabilidade na resolução dos litígios.

Ora, essa instabilidade é de molde a justificar a requerida revista para melhor aplicação do direito.

Por outro lado, há que ter em conta a importância fundamental da questão por virtude da sua relevância jurídica, que não é uma relevância teórica medida pelo exercício intelectual, mais ou menos complexo, que seja possível praticar sobre as normas discutidas, mas uma relevância prática que tem como ponto obrigatório de referência o interesse objectivo, isto é, a utilidade jurídica da revista e esta, em termos de capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular.

Por último, trata-se igualmente de uma questão que, pela sua prática ou frequência, é susceptível de ser repetida num número indeterminado de casos futuros, o que justifica, também, a revista em termos de garantia de uniformização do direito.

Razão por que se crê estarem presentes no que à questão dos autos concerne os requisitos necessários à admissibilidade do recurso previsto no artigo 150.º do CPTA, devendo, por isso, o presente recurso ter, assim, seguimento.

IV- Termos em que, considerando preenchidos os pressupostos a que se refere o n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, se acorda em admitir o recurso.

Custas pela Fazenda Pública que contra-alegou, com procuradoria de 1/8.

Lisboa, 29 de Junho de 2011. - António Calhau (relator) - Brandão de Pinho - Pimenta do Vale.