Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso por ele deduzido da deliberação tomada pela CM de Torres Vedras em 2/5/2000, acto esse que declarara nulas duas deliberações anteriores da mesma câmara – a que licenciou uma operação de loteamento e a que aprovou as respectivas obras de urbanização.
O recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes:
1 – Os actos administrativos consubstanciados nas aprovações tácitas e expressas do pedido de informação prévia e nas aprovações tácitas e expressas dos pedidos de licenciamento da operação de loteamento e das obras de urbanização assumem claramente natureza constitutiva de direitos (v. ac. STA de 15/6/2004, AD, 516/1822), pois definiram as capacidades edificativas dos terrenos em causa (v. art. 266º da CRP; cfr. art. 3º do CPA), sendo o ora recorrente titular de direitos adquiridos relativamente ao aproveitamento urbanístico do seu imóvel (v. arts. 7º e 67º do DL 448/91, de 29/11; cfr. art. 7º do CPA).
2 – A salvaguarda dos princípios da boa fé e da tutela da confiança do ora recorrente não é minimamente compatível com o entendimento da douta sentença recorrida, segundo o qual a recorrida seria totalmente livre para desrespeitar as vinculações assumidas pela deliberação da CMTV, de 2/3/95, informando e reconhecendo as capacidades edificativas do seu imóvel e, posteriormente, praticando actos que não permitiriam o exercício das referidas capacidades construtivas, agindo em claro «venire contra factum proprium» e prevalecendo-se dos seus próprios actos contraditórios (v. art. 6º-A do CPA; cfr. art. 334º do C. Civil).
3 – A fixação das capacidades edificativas nos terrenos em causa, resultantes dos referidos actos tácitos e expressos, integra ainda auto-vinculação para o Município de Torres Vedras, pelo que o indeferimento da pretensão do ora recorrente é manifestamente ilegal (v. ac. STA de 26/9/2002, proc. 39.165).
4 – O ora recorrente é titular de direitos adquiridos, relativamente ao aproveitamento urbanístico dos seus terrenos, decorrentes de actos administrativos anteriores à entrada em vigor do PDM de Torres Vedras, pelo que a aplicação daquele instrumento de gestão territorial «in casu» violaria frontalmente o disposto no art. 266º da CRP, nos arts. 7º e 67º do DL 448/91, de 29/11, e nos arts. 3º, 7º e 8º do CPA.
5 – O PDM de Torres Vedras não podia deixar de respeitar os direitos e interesses legítimos do ora recorrente, resultantes dos referidos actos administrativos anteriores (v. art. 5º, n.º 1, al. e), do DL 69/90, de 2/3, art. 5º da LPPOTU e arts. 74º e 107º do DL 380/99, de 22/9).
6 – A seguir-se a tese da douta sentença recorrida, teria de concluir-se que a entrada em vigor das normas do regulamento do PDM de Torres Vedras extinguiria os direitos do ora recorrente, resultantes dos referidos actos constitutivos de direitos, o que sempre determinaria a inconstitucionalidade de tais dispositivos regulamentares, por violação do disposto nos arts. 13º, 62º e 266º da CRP (cfr. art. 5º, n.º 1, al. e), do DL 69/90, de 2/3, e art. 5º, n.º 1, da Lei 48/98, de 11/8), bem como o princípio do Estado de Direito Democrático (v. arts. 2º, 9º e 18º da CRP).
7 – O PDM de Torres Vedras nunca poderia ser aplicável às fases subsequentes do procedimento iniciado com a aprovação da informação prévia relativa ao licenciamento da operação de loteamento do ora recorrente, sob pena de ser frontalmente desrespeitado o disposto no art. 12º do C. Civil.
8 – O referido instrumento de gestão territorial nunca poderia ainda deixar de respeitar o princípio da boa fé e as obrigações assumidas pelo Município de Torres Vedras através dos deferimentos tácitos e expressos de pedidos de informação prévia e licenciamento do empreendimento do ora recorrente (v. art. 6º-A do CPA; cfr. arts. 12º, 227º, 334º e 762º do C. Civil; cfr. acs. STA de 7/4/92, proc. 30.349, e de 20/11/90, AD 352/483).
9 – Dos termos e circunstâncias em que o acto «sub judice» foi praticado não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência de diversos actos constitutivos de direitos anteriores, nem a voluntariedade da sua revogação, faltando, desde logo, um dos elementos essenciais do acto em análise, que é assim nulo (v. arts. 123º, n.º 1, al. e), e 133º, n.º 1, do CPA).
10 – O acto em análise sempre teria revogado ilegal e intempestivamente anteriores actos constitutivos de direitos, violando frontalmente os arts. 140º, n.º 1, al. b), e 141º do CPA, pois não foi invocada e não se verifica «in casu» qualquer ilegalidade dos actos revogados.
11 – A deliberação «sub judice» violou pois frontalmente os princípios constitucionais da segurança das situações jurídicas e da protecção da confiança do ora recorrente, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático, pois de forma contraditória com as posições anteriormente assumidas pelo Município de Torres Vedras e após o ora recorrente ter realizado um elevadíssimo investimento, revogou anteriores actos constitutivos de direitos que lhe são imputáveis, com fundamento em normas que, além de não serem válidas e eficazes, nunca seriam aplicáveis «in casu» (v. arts. 2º, 9º, al. b), 18º, 122º e 266º da CRP; cfr. art. 6º-A do CPA, introduzido pelo DL 6/96, de 31/1).
A câmara recorrida contra-alegou, concluindo do modo seguinte:
1O recorrente apresentou o seu pedido de informação prévia, datado de 20/10/94 e deferido em 2/3/95.
2 – Que, posteriormente, deu origem ao processo n.º 1788/76, o qual foi deferido, após várias vicissitudes, por deliberações de 10/3/97 e 22/10/99.
3 – Que vieram a ser declaradas nulas pela deliberação do executivo de 2/5/2000, com fundamentação na falta de cumprimento do PDM de Torres Vedras, por ultrapassar os limites definidos como área urbanizável.
4 – O pedido de informação prévia apresentado pelo recorrente ocorreu antes da (por evidente «lapsus calami», a recorrente escreveu «na») vigência do DL 334/95, de 28/12, quando ainda não era constitutivo de direitos e vinculativo para um eventual pedido de licenciamento apresentado dentro do prazo de um ano.
5 – O executivo camarário deliberou em 2/5/2000 considerar nulas as suas deliberações de 10/3/97 e 22/10/99, com fundamento na falta de cumprimento do PDM de Torres Vedras, por tais deliberações ultrapassarem, no licenciamento do processo de loteamento e obras de urbanização conferido, os limites definidos como área urbanizável.
6 – Cumprindo, assim, o art. 56º, n.º 2, do DL 448/91, de 29/11, que determina a nulidade dos actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento no âmbito desse diploma.
7 – No respeito pelos pressupostos da legalidade, da boa fé e da tutela da confiança.
8 – Não merecendo qualquer censura a decisão proferida pelo tribunal «a quo».
9 – A qual deverá ser mantida, assim se fazendo justiça.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
A matéria de facto pertinente é a considerada provada na sentença «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
Após receber da CM de Torres Vedras a informação escrita, datada de 2/3/95, de que era viável uma determinada operação de loteamento, o aqui recorrente requereu à mesma câmara e obteve dela, mediante deliberações de 10/3/97 e de 2/10/99, o licenciamento do loteamento e o das respectivas obras de urbanização. Todavia, em 2/5/2000, a CM de Torres Vedras veio a «considerar nulas» essas duas deliberações aprovadoras, já que elas teriam incorrido em «falta de cumprimento do PDM» local por haverem licenciado uma operação de loteamento que ultrapassava «os limites definidos como área urbanizável». E foi esta última deliberação a acometida no recurso contencioso dos autos, onde o recorrente lhe imputou vícios vários, supostamente causais da sua nulidade ou anulabilidade.
No entanto, o TAF de Lisboa negou provimento a tal recurso. E, contra o assim decidido, o recorrente esgrime agora diversas críticas, agrupáveis em dois amplos géneros: por um lado, as directamente fundadas na índole revogatória do acto recorrido; por outro, as resultantes dos «direitos adquiridos» pelo recorrente, os quais seriam intangíveis – fosse pelo PDM de Torres Vedras, fosse por quaisquer actos administrativos emanados da câmara.
A primeira questão a elucidar prende-se com a exacta natureza do acto impugnado. Tanto a letra e a óbvia «ratio essendi» da deliberação como o tipo legal em que a mesma se filia evidenciam que ela cumpriu a função simples e estrita de declarar a nulidade de dois actos pretéritos. Ora, declarar a nulidade de um acto anterior é diferente de revogá-lo, pois a própria lei proíbe a revogação de actos nulos (cfr. o art. 139º, al. a), do CPA). Sendo assim, é insofismável que tal deliberação carece, em absoluto, da natureza revogatória que o recorrente lhe atribui nas suas conclusões 10.ª e 11.ª.
Donde a imediata improcedência destas conclusões. Com efeito, todos os ataques à sentença, delas constantes, partem do pressuposto necessário de que o acto contenciosamente impugnado revogara pronúncias anteriores; mas, não sendo o acto revogatório, desaparece logo o único antecedente capaz de suportar as várias consequências jurídicas que, nas ditas conclusões, vêm expressas. Aliás, e por via do princípio lógico «dictum de nullo», é forçoso inferir que, se o acto impugnado não incorpora uma revogação, também não pode incorporar uma revogação ilegal – adviesse esta ilegalidade de algum dos motivos enunciados nas conclusões 10.ª e 11.ª ou de uma outra causa qualquer.
Da discernida natureza do acto contenciosamente recorrido também resulta, «recte», a improcedência da conclusão 9.ª. Aqui, e em bom rigor, o recorrente não assevera que o acto é, em si mesmo, revogatório; mas acha que ele detém essa vocação última – pelo que a diferença ou distância entre o que a deliberação é e o que deveria ser patentearia a nulidade dela, por falta de elementos essenciais. Todavia, a certeza de que o acto não é revogatório logo exclui a possibilidade de se exigir que ele contivesse os constituintes típicos dos actos dessa natureza; daí que o acto não possa ser nulo por falta desses elementos – o que nos dispensa de ver se as faltas denunciadas na conclusão 9.ª realmente correspondiam à privação de algo essencial.
Nas restantes conclusões, o recorrente não nega que o loteamento violasse realmente o conteúdo do PDM – pelo que teremos por firme este pressuposto da deliberação. Mas ataca o acto contenciosamente impugnado – e, nessa medida, também a sentença – de viés, dizendo que adquirira direitos relativos «ao aproveitamento urbanístico do seu imóvel», direitos esses que tinham de ser respeitados pelo acto recorrido (conclusões 1.ª a 3.ª) e pelo próprio PDM (conclusões 4.ª a 8.ª).
Esses supostos «direitos» teriam advindo, desde logo, do acto de 2/3/95, que informou o recorrente da viabilidade da operação de loteamento. Mas, nessa data, o regime jurídico dos loteamentos urbanos ainda não incluía a figura do pedido de informação prévia constitutiva de direitos – pois isso só sucedeu com a redacção que o DL n.º 334/95, de 28/12, introduziu no DL n.º 448/91, de 29/11 («ex abundanti», e como subsídio interpretativo, «vide» o preâmbulo daquele diploma alterador). Assim, a resposta camarária de 2/3/95 ao pedido de informação do aqui recorrente – pedido esse que estava previsto no texto, então em vigor, do art. 7º do DL n.º 448/91 – não constituiu quaisquer direitos na esfera jurídica dele (veja-se, «hoc sensu», o acórdão do STA de 11/5/2000, proferido no recurso n.º 45.249), pois somente veiculou uma indicação camarária, não vinculativa, sobre o grau de possibilidade (ou sobre a probabilidade) do loteamento previsto.
Portanto, merece resposta negativa a questão crucial de saber se o recorrente, por causa do acto de 2/3/95, obteve o direito subjectivo de lotear o seu terreno nos termos então admitidos pela câmara. E, à certeza de que o invocado direito não se constituiu por aquela via, segue-se a fatal improcedência das conclusões 4.ª a 8.ª.
É que o recorrente preconiza aí a impossibilidade de o PDM de Torres Vedras – cujo regulamento foi publicado na I Série-B do DR de 30/11/95 e que entrou em vigor dez dias depois dessa publicação («vide» o seu art. 44º) – prever soluções ou permitir aplicações que contrariassem aquele seu direito de lotear. Mas, sendo agora claro que o acto de 2/3/95 não conferira ao recorrente direito algum, perde todo o sentido afirmar-se que tal direito se impunha a quem elaborasse ou aplicasse o PDM.
É certo que o recorrente também reporta as cinco conclusões ora em apreço aos «direitos adquiridos» que lhe teriam advindo dos actos de licenciamento, praticados em 10/3/97 e 22/10/99. Aqui, temos de distinguir entre a elaboração do PDM e a sua aplicação. No que à feitura do PDM respeita, é manifesto que ela não podia estar condicionada por direitos emergentes de actos produzidos anos depois. No que toca ao modo como o PDM foi aplicado «in casu», trata-se de um problema que já concerne à legalidade intrínseca do acto contenciosamente recorrido, pelo que o «situs» adequado ao tratamento desse assunto é a decisão a proferir sobre as conclusões 1.ª a 3.ª. Não obstante, convém desde já salientar que o recorrente não tem razão quando afirma que o processo do loteamento, cujo pedido inicial foi formulado em 22/3/96, constituía uma mera fase de um procedimento mais amplo, começado com o pedido de informação. Não sendo constitutiva de direitos, a informação camarária de 2/3/95 não tinha uma ligação efectiva, e muito menos forçosa, ao loteamento futuro – como veio a suceder após as alterações introduzidas pelo DL n.º 334/95 – pelo que este tinha de ser encarado «a se», enquanto detentor de autonomia e novidade. E por aqui se vê, desde já, quão fantasiosa é a denúncia, constante da conclusão 7.ª, de que o acto incorrera numa indevida aplicação da lei no tempo.
Adquirimos «supra» duas certezas sobre pontos essenciais: nem a resposta ao pedido de informação prévia constituiu qualquer direito na esfera jurídica do recorrente, nem este questiona no presente recurso que a aprovada operação de loteamento ofendia o PDM local. Neste quadro, a nulidade dos dois actos de licenciamento mostra-se indiscutível, já que traduz a consequência jurídica precisamente prevista no art. 56º, n.º 2, al. b), do DL n.º 448/91. E, sendo nulos, esses actos eram inaptos para produzir quaisquer efeitos, podendo a nulidade deles ser declarada a todo o tempo pela Administração (art. 134º do CPA).
Essa radical impotência dos actos nulos para produzirem efeitos significa que as deliberações de 10/3/97 e de 22/10/99 não geraram, a favor do recorrente, os direitos que tenderiam a produzir na falta de uma qualquer patologia. Portanto, é em vão que o recorrente clama que os actos de licenciamento lhe trouxeram direitos cuja simples presença inquinaria o acto contenciosamente impugnado.
Também soçobra a ideia de que razões ligadas à boa fé e à tutela da confiança impediriam a câmara de declarar a nulidade dos actos de licenciamento. Sendo nulas, estas deliberações não produziam efeitos, designadamente os que poderiam servir de suporte àquelas exigências de confiança e boa fé. Aliás, é a tais exigências que normalmente se reconduz a proibição do «venire contra factum proprium», também invocado pelo recorrente em prol da ilegalidade do acto. Ora, o que acima dissemos exclui, «de plano», que a deliberação recorrida padeça do vício radicado nesta última figura. Mas podemos ainda acrescentar que qualquer declaração de nulidade de um acto administrativo pretérito praticado pelo próprio declarante nunca configura um «venire contra factum proprium»; pois, nesse género de casos, não existe uma sucessão de condutas livremente exercidas e mutuamente repugnantes, apenas sucedendo que surge «in fine» o juízo assertivo, e que se assume ou pretende «secundum legem», de uma séria desconformidade entre o acto anterior e quaisquer imposições legais absolutamente constringentes.
Só por abuso de linguagem, que considerasse o puro facto em detrimento do direito, se poderia dizer que a câmara recorrida tinha a liberdade de continuar a agir como se fossem válidas as deliberações nulas – pois, afinal, a nulidade delas existia independentemente da respectiva declaração (art. 134º, n.º 1, do CPA). Daí imediatamente decorre a impossibilidade de a CM de Torres Vedras se ter autovinculado a tomar como boas tais deliberações. Acresce que a autovinculação só é pensável e possível nos domínios em que a Administração disponha de um espaço ou margem de discricionariedade, o que obviamente não sucede nos casos em que ela declare a nulidade de actos administrativos.
Torna-se agora certa a improcedência das conclusões 1.ª a 3.ª da alegação e, seguidamente, o insucesso total do presente recurso. O recorrente nenhum direito adquiriu por via do acto de 2/3/95; e o mesmo sucedeu relativamente aos actos de 10/3/97 e de 22/10/99, cuja desconformidade ao PDM – que lhes era aplicável segundo o princípio «tempus regit actum» – acarretava a sua nulidade e, portanto, a sua intrínseca inaptidão para produzir efeitos «ad extra», designadamente o de constituir direitos de qualquer espécie na esfera jurídica do recorrente. Contra isto, é inócuo argumentar em termos sumamente genéricos e destituídos de medida comum com o caso vertente, como o recorrente faz ao referir preceitos vários da Constituição, do DL n.º 69/90, de 2/3 (diploma regulador da elaboração, aprovação e ratificação dos planos municipais de ordenamento do território), e da Lei n.º 48/98, de 11/8 (que veio estabelecer as bases da política de ordenamento do território e do urbanismo). É, pois, seguro que a sentença «a quo» está a coberto de todas as críticas que o recorrente lhe dirigiu, merecendo subsistir por inteiro na ordem jurídica.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente:
Taxa de justiça: 400 euros.
Procuradoria: 200 euros.
Lisboa, 22 de Março de 2007 – Madeira dos Santos (relator) - Freitas Carvalho – Costa Reis.
