0603/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As vagas de professor nas escolas europeias são preenchidas por destacamento autorizado por despacho do Ministro da Educação, nos termos das disposições combinadas dos artigos 68, al. d) e 71, do ECD.

II- Não fixando a lei quaisquer critérios a que deva obedecer tal destacamento, nada impede que, a Administração, no uso dos poderes que lhe assistem e que lhe impõem o respeito pelos princípios a que deve obediência a sua actuação, possa livremente fixar e determinar o modo de proceder com vista à prolação da decisão final que melhor realize o interesse público que, em concreto, lhe cumpre prosseguir.

III- Decidido abrir um concurso para seleccionar os candidatos aquelas vagas e publicado o respectivo aviso, o conteúdo do mesmo, designadamente as condições de admissão, métodos de selecção e fórmulas de avaliação, passa a constituir um conjunto de regras aplicáveis àquele concreto procedimento, ficando a Administração autovinculada ao seu cumprimento e observância.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A..., identificada nos autos, vem interpor recurso do acórdão de fls. 189 e seg.s que julgou improcedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado e concedeu provimento ao recurso contencioso interposto, pela aqui recorrida B..., do indeferimento tácito, imputável ao Secretário de Estado da Administração Educativa, do recurso hierárquico necessário da decisão de 30-06-98, do Inspector Geral da Educação, que a graduou em terceiro lugar no concurso para duas vagas de professor de português nas Escolas Europeias. A recorrente conclui as suas alegações da seguinte forma :

a) - o presente recurso jurisdicional restringe-se à apreciação da decisão proferida no Acórdão recorrido relativamente à questão prévia suscitada pela ora recorrente da irrecorribilidade do acto recorrido e à questão da procedência do vício de violação da lei. Assim:

A- quanto à questão de irrecorribilidade:

b) - o Acórdão recorrido julgou improcedente esta questão prévia, em nosso entender, por não ter apreciado a norma relativa ao destacamento vertida no artº. 71º. do ECD, aprovado pelo DL nº 139-A/90, com a redacção introduzida pelo D.L. nº 1/98 de 2 de Janeiro;

c) - efectivamente, desta norma resulta, de forma clara e inequívoca, que a autorização para o destacamento é concedida por despacho do Ministro da Educação, após parecer.

d) - Ou seja, o Ministro decide após parecer, mas inexiste qualquer norma legal que, de forma directa ou indirecta, o vincule a qualquer parecer ou resultado de concurso. Pelo que,

e) - O procedimento decidido pela Administração e que teve o seu início com o “Aviso” não tem qualquer similitude com “os concursos de provimento típicos”, ao contrário do que se sustenta no Ac. recorrido. Daí que,

f) – também, ao contrário do que se sustenta no mesmo Ac., tal procedimento não tem qualquer autonomia, uma vez que não constitui decisão final que vincule quem tem o dever legal de decidir.

g) - O acto final é aquele que autoriza o destacamento, sendo que a lista que foi elaborada e homologada, no caso concreto, apenas serve de suporte a uma proposta e/ou um parecer que, pela sua natureza, são insusceptíveis de impugnação contenciosa (Cf. Ac. STA de 21/01/86, publicado in AD 302/166. Para além disso,

h) - não basta a existência de um direito hipotético ou virtual para que se possa dizer que houve violação de interesses ou direitos legalmente protegidos. Ora,

i) - no caso concreto, mesmo que a recorrente B... tivesse ficado em 1º. lugar na lista de candidatos que foi homologada, nenhum direito lhe advinha quanto à autorização de destacamento. Pelo que,

j) - com o acto recorrido, nenhuma lesão actual de direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente B... existe, para que se justifique lançar mão, de forma directa, à norma vertida no nº. 4 do artº. 268º. da CRP. Assim sendo,

k) - ao decidir, como decidiu, violou o Ac. recorrido o disposto nos artº.s 25º. da LPTA; nº. 4 do art. 57º do RSTA e nº 4 do art. 268º da CRP. Pelo que,

l) - deve ser revogado, julgando-se procedente a questão prévia de irrecorribilidade suscitada e, em consequência, rejeitando-se o recurso contencioso, nos termos do nº. 4 do artº. 57º. do RSTA.

Sem prescindir e por mera cautela de patrocínio

B- Quanto AO VÍCIO DE VIOLAÇÃO DA LEI:

m) - Quanto à decisão de julgar procedente o vício de violação de lei – embora se não diga, concretamente quais as normas legais violadas – também em nosso entender não assiste razão ao Acórdão recorrido. Vejamos:

n) - O “Aviso”, com que se iniciou o procedimento ajuizado, não visou a abertura de um concurso, mas tão somente a publicitação de um conjunto de critérios e regras procedimentais, com vista a habilitar a Administração a escolher os melhores candidatos para aquelas Escolas Europeias. Pelo que,

o) - As regras instituídas e publicitadas têm de ser entendidas como mero auxiliar dos serviços na escolha dos candidatos;

p) - E não como critérios absolutos e rígidos, como acontece nos concursos de provimento.

q) - Sendo certo que, também ao contrário do que se sustenta no Ac. recorrido, a redacção dada ao ponto 7 do aviso, quando nele se escreve “poderão inscrever-se... ” aponta no mesmo sentido. Ou seja,

r) - As referências ai feitas, designadamente quanto ao 8º. Grupo, nunca poderiam deixar de ser entendidas pelos eventuais interessados como meramente indicativas.

s) – Assim entendida a questão, parece-nos evidente que a seriação dos candidatos tal qual foi efectuada pelo Júri, não consubstancia a violação de qualquer normativo legal ou de qualquer norma ou procedimento publicitado no “AVISO”. Pelo que,

t) - o acto recorrido não violou qualquer norma legal e designadamente os princípios consagrados nos artº.s 3º., 4º., 5º., 6º. e 6º. - A, todos do CPA e artº. 13º. da CRP – que foram invocados pela recorrente B... embora, como se disse, a eles se não faça referência na parte decisória do Acórdão- nem sequer o ponto 7 do “AVISO”. Pelo que,

u) - ao decidir, como decidiu, violou o Acórdão recorrido o aviso do concurso e, designadamente, o seu ponto 7, bem como as normas dos artº.s 68º., 69º. e 71º. do ECD (aprovado e posto em vigor pelo D.L. 133-A/90 de 28/4 e DL nº. 1/98 de 2 de Janeiro. Assim sendo,

v) - sempre também com este fundamentos deverá ser revogado, com as legais consequências,

A recorrida contra-alegou a fls. 222, transcrevendo as conclusões que havia apresentado no recurso contencioso – cfr. fls. 172 e seg.s - defendendo a manutenção do decidido.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público, a fls. 233 e 234, emitiu douto parecer sustentando a improcedência total do presente recurso.

2- O acórdão recorrido deu como provada a seguinte matéria de facto

A- Por aviso n.º 2189/98 publicado no Diário da República, II série, nº36, de 12-2-98, foi publicitada a abertura de “inscrição para preenchimento de duas vagas de professor de Português nas escolas europeias”.

B- O ponto 4 do mencionado aviso dispunha:

“Remuneração – a colocação nas escolas europeias é feita em regime de destacamento, ao abrigo da alínea d) do artigo 68º do DL 139-A/90, de 28 de Abril (...)”.

C- O ponto 7 do aviso dispunha:

“Condições de inscrição - poderão inscrever-se os indivíduos licenciados, portadores de habilitação profissional para a docência do 8º Grupo A ou B do ensino secundário, com vínculo ao Ministério da Educação, com, pelo menos, 5 anos de experiência docente obtida nos últimos 10 anos e que tenham bons conhecimentos de línguas estrangeiras, especialmente da língua do país em que as escolas para que concorrem estão sediadas. (...)”.

D- O ponto 11 do aviso definia os métodos de selecção (análise curricular e entrevista) e revelava os factores de ponderação e a fórmula da classificação final.

E- O ponto 12 do aviso dispunha:

“Publicitação das listas – as listas dos candidatos admitidos e de classificação final serão publicados no Diário da República e afixadas nos serviços centrais da Inspecção-Geral da Educação.”

F- O ponto 13 do aviso revelava a composição do júri.

G- A Recorrente reunia todas as “condições de inscrição” referidas no ponto 7 do aviso.

H- A Recorrida A... não era portadora de habilitação profissional para a docência do 8º Grupo, A ou B, do Ensino Secundário.

I- No Diário da República, II, n.º167, de 22-7-98, pág.10213, foi publicada a “lista graduada dos candidatos seleccionados” para preenchimento das vagas constantes do aviso referido em “A”, surgindo a Recorrida A... e a ora Recorrente graduadas nos 1º e 3º lugares, respectivamente – fls. 31.

J- Para fundamentar a admissão da candidata A..., Júri formulou na acta nºl (fls.33/36 dos autos) a seguinte “Nota”:

“O Júri decidiu que a experiência da candidata A... como professora de reconhecida competência na Escola Europeia de Mol para onde foi contratada há vários anos para leccionar especificamente a disciplina de Português aos alunos dos anos terminais do ensino secundário e os resultados que tem conseguido no BAC justificam a sua admissão esta inscrição apesar de, no sistema nacional, não pertencer ao 8º Grupo.”

K- A Recorrente dirigiu ao Júri uma reclamação contra a admissão da recorrida particular, por esta ser portadora de habilitação profissional para a docência do 2º Grupo do 2º Ciclo do Ensino Básico, mas não para o 8º Grupo, A u B, do Ensino Secundário, estabelecido como condição de inscrição – cfr. fls.71 os autos.

L- Em resposta à sua reclamação, a Recorrente recebeu um ofício nº 6319, datado de 98AGO.17 e assinado pelo Inspector-Geral, do seguinte teor:

“Em resposta ao seu requerimento, informa-se V. Exa do seguinte:

1- A selecção dos docentes destacados nas secções portuguesas das escolas Europeias é feita através de uma inscrição de candidatos e não de um concurso formal, que a lei não prevê.

2- O Júri de selecção decidiu que a experiência da candidata A..., da Escola Europeia de Mol, para onde foi contratada pelo Director da Escola para leccionar precisamente os alunos dos anos terminais do ensino secundário (6º e 7º que correspondem ao 11º e 12º no sistema nacional) justificava a sua admissão.”

Por considerarmos relevante para a decisão do recurso aditamos os seguintes factos constantes dos autos :

G- Em 09-08-98 a recorrente remeteu ao Ministro da Educação o recurso hierárquico necessário da decisão do Inspector Geral da Educação de 30-06-98, publicada no Diário da República II série, n.º 167, de 22-07-98, que graduou a recorrente em terceiro lugar no concurso a que se referem os pontos A a F da matéria de facto, requerendo a exclusão da candidata graduada em primeiro lugar por não reunir as condições exigidas pelo ponto 7, do aviso do concurso – cfr. fls. 17.

H- Tal recurso, encaminhado para o Secretário de Estado da Administração Educativa em 25-08-98 através do ofício n.º 6788, junto a fl. 26, não foi objecto de qualquer decisão.

3- Apreciando

I- Quanto à questão prévia

A decisão recorrida desatendeu a questão prévia da irrecorribilidade suscitada pela aqui recorrente, porque considerou o acto contenciosamente impugnado – indeferimento tácito do recurso hierárquico da lista de classificação final dos candidatos seleccionados para o preenchimento de duas vagas para professor de português das Escolas Europeias – como um acto final daquele procedimento de selecção, lesivo da esfera jurídica da recorrente e, por isso, contenciosamente recorrível nos termos do artigo 268,n.º 4,da CRP, e 25, n.º 1, da LPTA .

A recorrente discorda sustentando, em síntese, que a decisão do Inspector Geral que a graduou em primeiro lugar e a aqui recorrida em terceiro lugar não provoca nenhuma lesão actual na esfera jurídica desta última já que, em seu entender tal ordenação não vincula a entidade que, nos termos do artigo 68, al. d), e 71, n.º 1, do ECD, tem que autorizar o destacamento, sendo essa decisão, a proferir, que definirá a situação jurídica dos candidatos.

Mas não tem razão.

Na verdade, como resulta da matéria de facto acima exposta, através do aviso n.º 2189/98, publicado no Diário da República II série, n.º 36, de 12-02-98, foi publicitado que, pelo período de 15 dias, se encontrava aberta a inscrição para preenchimento de duas vagas de professor de Português nas escolas europeias.

Nesse aviso fixaram-se as condições de inscrição ( ponto 7 ), os métodos de selecção e as fórmulas de avaliação ( ponto 11 ), a composição do júri ( ponto 13 ) e, ainda, a obrigatoriedade de publicação no Diário da República das listas “ dos candidatos admitidos e da classificação final ( ponto 12 ).

Foram estas as regras que a Administração, por iniciativa própria, criou para o procedimento administrativo conducente ao preenchimento de duas vagas de professor de Português nas escolas europeias, as quais passaram a fazer parte do bloco normativo do respectivo procedimento administrativo.

Trata-se, pois, de um verdadeiro procedimento concursal visando habilitar o orgão decidente a escolher de entre todos os candidatos aqueles que, em função dos requisitos fixados no aviso, em melhores condições se apresentavam para levar a cabo a satisfação do interesse público subjacente ao preenchimento das vagas publicitadas, o qual se iniciou com a publicação do aviso e terminou com uma lista de graduação dos candidatos, publicada Diário da República junto a fls. 31.

Nos termos do aviso havia duas vagas para preencher, pelo que a ordenação da recorrente em 3º lugar nessa lista, subscrita pelo Inspector Geral de Educação, constitui acto lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos na medida em que compromete, irremediavelmente, a pretensão da recorrente de aceder ao destacamento e, assim, se ver colocada no estrangeiro.

Nem se diga que tal ordenação não vincula o órgão decidente pois é a própria entidade recorrida que no n.º 25 da resposta demonstra que, como não podia deixar de ser, seguiu aquela ordem da graduação, autorizando o destacamento das duas primeiras candidatas constantes da lista de classificação final – cfr. fls.31 e 114 . É que a Administração era obrigada, porque se autovinculou às regras constantes do aviso, a seguir a ordem de classificação constante da lista de classificação final. E a observância da ordem de posicionamento nas listas de classificação final constitui a regra geral dos concursos, a qual “deve ser sempre observada no silêncio dos textos legais “ – neste sentido ver Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9.ª edição ( reimpressão ), pág. 664 .

Assim, o acto do Inspector Geral que procedeu à ordenação “ dos candidatos seleccionados para o preenchimento de duas vagas de professor de Português das Escolas Europeias “ colocando a aqui recorrente em primeiro lugar e a recorrente contenciosa, aqui recorrida, em terceiro lugar é lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos desta última, pelo que interposto o competente recurso hierárquico necessário, impendia sobre o Secretário de Estado da Administração Educativa o dever legal de decidir – cfr. artigos 166, 167, 173, a contrario, e 175, todos do CPA .

Não o fazendo, e nos termos do n.º3, do artigo 175 , do CPA, considera-se o recurso tácitamente indeferido, ficando tal indeferimento sujeito à impugnação contenciosa, nos termos das disposições combinadas dos artigos 109, n.º 1, do CPA, 28, n.º1, al. d), da LPTA, e 268, n.º 4, da CRP.

O indeferimento tácito, objecto do recurso contencioso de fls. 2 e seg.s, é, pois, contenciosamente recorrível pelo que, nesta parte, não assiste razão à recorrente.

Bem andou, pois, a decisão recorrida ao desatender a questão prévia da irrecorribildade do acto contenciosamente impugnado, pelo que é de manter.

B- Quanto ao fundo

Como acima se disse, o aviso n.º 2189/98, publicado no Diário da República II série, n.º 36, de 12-02-98, integra o bloco normativo a observar no procedimento administrativo para o preenchimento de duas vagas de professor de Português nas escolas europeias.

É que a Administração, no uso dos poderes que lhe assistem e que lhe impõem o respeito pelos princípios a que deve obediência a sua actuação, pode livremente fixar e determinar o modo de proceder com vista à prolação da decisão final que melhor realize o interesse público que, em concreto, lhe cumpre prosseguir. Só que, ao fazê-lo, autovincula-se ao seu cumprimento, passando tal regulação a integrar o bloco de legalidade a que deve observância – cfr. neste sentido o acórdão de 29-05-02, Proc.º n.º 44.744 .

No caso em apreço, para o preenchimento, por destacamento, das duas vagas de professor nas estrangeiro, o Ministério da Educação não era obrigado a proceder da forma como procedeu – i e. a lei não impunha uma selecção dos candidatos através de concurso. Mas ao abri-lo nos termos e condições constantes do aviso, autovinculou-se a seguir esse procedimento, designadamente a observar as condições de inscrição, admitindo apenas os candidatos que satisfizessem os requisitos que vazou no ponto n.º 7, designadamente a habilitação profissional para a docência aí exigida.

O facto de se estar face a um poder discricionário, não obsta à autovinculação nos termos em que foi efectuada já que, para além dos critérios estabelecidos se aplicarem apenas no preenchimento daquelas vagas ali anunciadas – requisito da temporalidade – a selecção dos candidatos através de concurso visa assegurar, de forma efectiva, o cumprimento dos princípios da igualdade e da imparcialidade consagrados no artigo 266, da CRP, que presidem a toda a actuação da Administração Pública com especial relevo no domínio discricionário, onde funcionam como limites aos poderes de livre escolha .

Na situação em análise, decidido que foi optar-se por aquela forma de selecção dos interessados no destacamento, fixados o prazo e requisitos de inscrição, bem como os métodos de selecção e avaliação com vista à classificação final, o regime jurídico vazado no aviso de abertura do concurso tornou-se imperativo para aquele procedimento concreto.

Deste modo, a admissão e posterior graduação da aqui recorrente que não era portadora de habilitação para a docência do 8º grupo, A ou B, do Ensino Secundário – cfr. ponto H da matéria de facto - foi ilegal pois a mesma não satisfazia uma das condições de inscrição elencadas no ponto 7 do aviso do concurso, pelo que o recurso hierárquico necessário interposto do acto do Inspector Geral que procedeu à ordenação dos candidatos seleccionados para o preenchimento de duas vagas de professor de Português das Escolas Europeias, colocando a aqui recorrente em primeiro lugar e a recorrente contenciosa, aqui recorrida, em terceiro lugar, devia ter sido atendido e, em consequência, deferido o pedido de exclusão da primeira.

O silêncio da entidade competente para decidir aquele recurso hierárquico, indeferindo-o tácitamente, é, pois, ilegal por violação do ponto 7 do aviso n.º 2189/98, publicado no Diário da República II série, n.º 36, de 12-02-98, pelo que bem andou a decisão recorrida ao considerá-lo inquinado do vício de violação de lei, anulando-o.

4. Nos termos expostos, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente, decide-se negar provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se o douto acórdão recorrido.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em 150 euros.

Lisboa, 28 de Novembro de 2002

Freitas Carvalho – Relator – Vítor Gomes – Adérito Santos