0441/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I – A nova redacção do regulamento da CPAS (aprovado pela Portaria n.º 487/83, de 27/4), introduzida pela Portaria n.º 884/94, de 1/10, veio simultaneamente diminuir, dos 70 para os 65 anos, a idade de reconhecimento do direito à reforma e aumentar, de 10 para 15 anos, o respectivo prazo de garantia. II – Mas a Portaria n.º 884/94 enferma de inconstitucionalidade orgânica. III – Assim, padece de violação de lei o acto da Direcção da CPAS que indeferiu a um Advogado o pedido de reconhecimento do seu direito à reforma, indeferimento que se fundou na Portaria n.º 884/94.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A Direcção da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS) interpôs o presente recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido pelo Advogado Dr. A……., melhor identificado nos autos, anulou o acto em que a ora recorrente indeferira o pedido do aqui recorrido de que se lhe reconhecesse o direito a uma pensão de reforma. A recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as seguintes conclusões: 1. Apesar do lapso constante da Portaria nº 884/94 , que indica como norma habilitante o artº 26° , nº 3 do Decreto-Lei nº 163/83 , o Tribunal Constitucional (e o TAF de Lisboa) admitem que queria referir-se ao artº 26° , nº 5 do Decreto-Lei nº 8/82 , na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 221/84 . 2. Tal lapso é reconhecido e não deve ser considerado, em si, fundamento suficiente para a invalidade da norma. 3. E admitir-se que a Portaria nº 884/94 tem como norma habilitante o art. 26° , nº 5 do Decreto-Lei nº 8/82 , na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 221/84 , não há qualquer vício de inconstitucionalidade, porque esta norma não foi revogada pelo Decreto-Lei nº 328/93 . 4. Pois a entrada em vigor do novo regime jurídico da segurança social dos trabalhadores independentes, aprovado pelo Decreto-Lei nº 328/93 , que era omisso sobre o problema da articulação entre este regime e os beneficiários da CPAS, não determinou a revogação automática do art. 26.° , nº 5 do Decreto-Lei nº 8/82 , uma vez que, nesta matéria, a solução legal anterior não foi substituída por uma nova. 5. De facto, o teor literal do texto inicial do art. 78° do Decreto-Lei nº 328/93 quando se refere à revogação de toda a legislação em contrário, enunciando, depois, a título exemplificativo o Decreto-Lei nº 8/82 , deve ser interpretado de que não há contradição e, nessa medida, que o art. 26° do Decreto-Lei nº 8/82 , na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 22 1/84, não foi revogado. 6. Além disso, nos termos do artº 7° , nº 3, do Código Civil “a lei geral não revoga a lei especial”. 7. Pelo que, constituindo o art. 26° do Decreto-Lei nº 8/82 , na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 221/84 , uma norma especial relativamente ao regime jurídico aprovado pelo Decreto-Lei nº 328/93 , a mesma não pode ter-se por revogada pelo mero efeito da entrada em vigor da lei geral que não contempla qualquer preceito sobre a matéria, nem sequer a pretende regular. 8. Mais, de acordo com os elementos racional e teleológico de interpretação das leis, não se pode considerar revogada, por ser contrária à nova lei, uma norma que regula matéria que a nova lei não pretendeu regular e até excluiu expressamente do novo regime (cf. artigo 13.° do D.L. nº 328/93). 9. Além de que a revogação pura e simples de uma norma habilitante criaria um vazio legislativo — e não é razoável concluir que a lei pretendeu cristalizar a regulação constante da Portaria em vigor ( Portaria nº 487/83 , de 27/4). 10. Por último, o tribunal recorrido não estava vinculado pelo conteúdo da decisão do Tribunal Constitucional que usou para fundamentar a sua decisão, uma vez que a decisão do Tribunal Constitucional, que serviu de fundamentação à sentença agora recorrida, esgotou os seus efeitos no processo onde foi proferida (ex. vi art. 80º, nº 1 da lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional). 11. Assim, temos de considerar que a Portaria nº 884/94 , de 1 de Outubro, não padece do vício de violação de lei, uma vez que, de forma expressa, como manda o preceito constitucional (actualmente o art 112º, nº 7 da CRP), faz menção à lei habilitante. 12. E, por isso, sendo de aplicar ao caso “sub judice” o regime constante da Portaria nº 884/94 , de 1 de Outubro, o prazo de garantia exigido para a atribuição da pensão de reforma é de 15 anos e não de 10 anos. 13. Pelo que o presente recurso contencioso deve ser julgado improcedente. 14. A sentença recorrida violou o artigo 95º, nº 2 do CPTA; o artigo 13º, nº 1, alínea a) do Regulamento da CPAS, aprovado pela Portaria nº 884/94 , de 1 de Outubro; o artigo 26.° , nº 5, do Decreto-Lei nº 8/82 , com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 221/84 ; os artigos 13.° e 78.° do Decreto-Lei nº 328/93 ; o artigo 115.°, nº 7 da CRP (actualmente o artigo 112.°, nº 7 da CRP). O recorrido contra-alegou, concluindo do modo seguinte: A) Conforme se conclui na douta sentença, a Portaria nº 884/94 , de 1 de Outubro, indica como norma habilitante um preceito legal inexistente, sendo, pois, inconstitucionais as normas da Portaria nº 884/94 , por violação do princípio da precedência da lei, consagrado no nº 7 do artigo 115.° da Constituição na versão então em vigor (actual nº 7 do artigo 112.°) B) Mesmo admitindo ter havido lapso na indicação da norma habilitante, pelo que, quando a Portaria nº 884/94 , de 1 de Outubro indica como norma habilitante o “nº 3 do artigo 26.° do Decreto-Lei nº 163/83 , de 27 de Abril” pretenderia antes indicar o “nº 5 do mesmo artigo 26.° ” do Decreto-Lei nº 163/83 , ou antes “o nº 5 do artigo 26º do Decreto-Lei nº 8/82 , de 18 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 221/84 , de 4 de Julho”, parece indiscutível que o art. 78° do Decreto-Lei nº 328/93 , revogou o Decreto-Lei nº 8/82 , de 18 de Janeiro. C) A designada interpretação com recurso ao elemento literal, pretendendo que “o teor literal do texto inicial do art. 78° do Decreto-Lei nº 328/93 , quando se refere à revogação de toda a legislação em contrário, enunciando, depois, a título exemplificativo o Decreto-Lei nº 8/82 , só pode querer dizer que não estando a legislação em contradição com as normas do Decreto-Lei nº 328/93 , não são aquelas revogadas”, não faz qualquer sentido: a norma diz-nos que são revogadas todas as normas que expressamente sido enunciadas exemplificativamente, e, bem assim, qualquer outra legislação em contrário, D) A invocação do disposto no nº 3 do art. 7º do Código Civil quando dispõe que “A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador”, também não procede, sendo óbvio que a enunciação expressa dos diplomas que seriam revogados demonstra a inequívoca intenção do legislador na sua revogação; o problema só se põe quando não existe uma revogação expressa. E) Aliás não há aqui uma lei geral - o Dec-Lei n.° 328/93, de 26 de Setembro - e uma lei especial - a Decreto-Lei nº 8/82 , de 18 de Janeiro - já que ambos regulam idêntica matéria, qual seja o regime geral de segurança social dos trabalhadores independentes, não fazendo sentido respigar eventuais normas inseridas nos diplomas, com pretende a recorrente no que se refere ao nº 5 do art. 26.° do Dec.-Lei n.° 8/82 , de 18 de Janeiro. F) A invocação dos elementos racional e teleológico de interpretação das leis também não procede: pretende a recorrente que, excluindo os advogados e solicitadores do regime geral de segurança social dos trabalhadores independentes (art. 13.° do Dec-Lei n.° 328/93, de 26 de Setembro), mas revogando a norma que habilitava um regime específico de segurança social dos advogados e solicitadores, cria-se um vazio legislativo, e “não é razoável concluir que a nova lei pretendeu cristalizar a regulação constante da Portaria em vigor ( Portaria nº 487/83 )”. G) Não existe vazio legislativo, como a própria recorrente acaba por admitir, já que se mantém em vigor a Portaria nº 487/83 , de 27 de Abril. A Ex.ª Magistrada do MºPº neste STA pronunciou-se doutamente no sentido do não provimento do recurso. A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença recorrida, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º , n.º 6, do CPC . Passemos ao direito. O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o acto da Direcção da CPAS, datado de 4/4/2003, que indeferiu a pretensão do ora recorrido de que lhe fosse reconhecido o direito a uma pensão de reforma com valor não inferior ao salário mínimo nacional e devida desde 5/8/2000, data em que preenchera as duas condições tidas por necessárias para o efeito – haver completado 70 anos de idade e ter, pelo menos, 10 anos de inscrição – nos termos do art. 13º, n.º 1, al. a), do regulamento aprovado pela Portaria n.º 487/83 , de 27/4. E o indeferimento enunciado pelo acto baseou-se no facto desse art. 13º, n.º 1, al. a), ter sido alterado pelo regime introduzido pela Portaria n.º 884/94 , de 1/10, de modo que tal direito à reforma passou desde então a ser reconhecido «aos beneficiários que tenham completado 65 anos de idade e tenham, pelo menos, 15 anos de inscrição» – condição esta que o ora recorrido não preenchia. A sentença «sub specie» concedeu provimento ao recurso contencioso por entender que essa Portaria n.º 884/94 é, por falta de lei habilitante, organicamente inconstitucional, o que tornaria ilegal e anulável o acto recorrido, que a invocou e aplicou. Note-se que a sentença incorreu em excesso de pronúncia, já que anulou o acto com base num vício que não fora arguido e de que não podia oficiosamente conhecer; mas tal nulidade não foi invocada no recurso, pelo que esse assunto extravasa do presente «thema decidendum». Portanto, a recorrente não ataca a metodologia seguida na sentença; e limita-se a dizer que a Portaria n.º 884/94 dispunha efectivamente de lei habilitante e, por isso, não padecia da inconstitucionalidade advinda da sua falta. Mas não tem razão, pelos motivos já invocados no acórdão do Tribunal Constitucional que a sentença transcreveu (o n.º 144/2009, de 24/3/2009) e que sucintamente seguiremos. A Portaria n.º 884/94 , de 1/10, invocou, como lei habilitante, o art. 26º , n.º 3, do DL n.º 163/83 , de 27/4. Mas essa norma não existia, pois o DL n.º 163/83 tinha um único artigo que conferira uma nova redacção ao art. 26º , n.º 3, do DL n.º 8/82 , de 18/1. Dir-se-ia, assim, que a Portaria se quisera fundar nesta última norma. Contudo, tal art. 26º, n.º 3, já fora anteriormente alterado pelo DL n.º 431/83 , de 13/12, deixando desde então de prever uma qualquer hipótese aplicável aos «advogados e solicitadores» – hipótese essa que foi transferida para o n.º 5 do mesmo 26º. Perante isto, poderia pensar-se que a Portaria n.º 884/94 quisera, afinal, referir-se a este art. 26º , n.º 5, do DL n.º 8/82 . Mas esta salvação da portaria em causa, na sequência de duas interpretações correctivas, colide com um último obstáculo: é que o DL n.º 8/82 já fora expressamente revogado pelo art. 78º , al. a), do DL n.º 328/93 , de 25/9 – com efeitos desde 1/1/94 e em termos cuja amplitude não consente qualquer restrição. Por estes motivos, o citado aresto do Tribunal Constitucional considerou que a Portaria n.º 884/94 indicou como lei habilitante um preceito legal inexistente, o que logo acarreta a sua inconstitucionalidade «por violação do princípio da precedência da lei consagrado no n.º 7 do art. 115º da Constituição, na versão decorrente da Lei Constitucional n.º 1/82 (actual n.º 7 do art. 112º)». Não vemos razão para nos apartarmos dessa jurisprudência do Tribunal Constitucional, acolhida na sentença «sub judicio». E daí não resulta o «vazio legislativo» de que a recorrente fala, pois a inaplicabilidade da Portaria n.º 884/94 simplesmente determina a subsistência das normas que ela intentara revogar por substituição. É agora clara a ilegalidade do acto contenciosamente recorrido e a necessidade de, por isso, a sentença permanecer indemne; pois, suportando-se numa portaria inconstitucional e inaplicável, tal acto incorreu em violação de lei, justificativa de que a sentença emitisse uma pronúncia anulatória. Assim, mostram-se improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação de recurso, sendo de confirmar o decidido no TAF. Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida. Sem custas. Lisboa, 22 de Novembro de 2012. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Luís Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.