Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
( Relatório )
I. A..., residente na ... – Aveiro, propôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito contra a CÂMARA MUNICIPAL DE OLIVEIRA DO BAIRRO, pedindo a condenação da Ré no pagamento de uma indemnização correspondente aos prejuízos resultantes do capotamento e perda total do seu veículo táxi ..., em consequência de despiste ocorrido na EN 333, sentido Oiã-Palhaça, por virtude de obras na via não sinalizadas e do mau estado do pavimento.
Por despacho judicial de fls. 47, foi admitida a intervenção acessória de ..., empreiteiro que efectuou, após adjudicação pelo Município, as obras de asfaltagem da estrada onde ocorreu o dito acidente.
Por despacho saneador de fls. 87 dos autos, foram os Réus julgados partes ilegítimas e, em consequência, absolvidos da instância.
É desta decisão que vem interposto pelo A. o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação se formulam as seguintes conclusões:
A-Salvo o devido respeito, o despacho recorrido é cerceador dos mais elementares direitos do recorrente perante a administração pública enquanto cidadão de um Estado de Direito, violando vários princípios legais e até com dignidade constitucional, como sejam, os da Justiça e da Tutela Jurisdicional Efectiva.
B-O Estado, apesar de ter vários organismos através dos quais actua interferindo na esfera jurídica dos cidadãos, não deixa de ser uma única entidade;
C-A confusa actuação dos organismos estatais não pode ser causa de desresponsabilização desses mesmos organismos;
D-O R. Município sempre se assumiu como entidade responsável pela jurisdição do troço de estrada em questão;
E- A J.A.E., hoje ICERR, confirmou que tal jurisdição estava atribuída ao 1°. R.;
F- Apresentando pois, quando muito, a J.A.E./ICERR, uma responsabilidade concorrente com a do 1º. R., mas não se excluindo a responsabilidade deste último, não se entende a decisão do Tribunal a quo, que, terminando o processo, decreta a absolvição da instância, por ilegitimidade dos R.R.;
G-Deverá apelar-se ao espírito do legislador, particularmente do DL nº. 48 051, que pretendeu garantir ao administrado uma segura possibilidade de ressarcimento perante actos ilícitos da administração pública;
H-Sendo certo que, inclusivamente, tal diploma consagra a responsabilidade solidária dos vários responsáveis (artigo 4°. DL 48051);
I- Finalmente, sempre poderia o meretíssimo juiz a quo ter feito uso do preceituado no artigo 3°./3 do Código de Processo Civil assim permitindo às partes a correcção de alguma eventual irregularidade que impedisse a apreciação do mérito da causa através do recurso ao chamamento à demanda da J.A.E./ICERR.
Por todo o exposto deverá ser revogado o despacho saneador / sentença de que ora se recorre, só assim se fazendo a tão desejada JUSTIÇA
II. Contra-alegou o R. Município de Oliveira do Bairro, concluíndo nos seguintes termos:
1- Preliminarmente cumpre referir que o A. não especifica concretamente nas suas alegações qual o vício de que padece o despacho recorrido.
2- Pelo que, antes de alegarmos sobre o fundo da questão, teremos, necessariamente, de concluir que o A. não cumpriu todos os elementos dispostos no art. 690º do CPC e, como tal, deve o presente recurso ser julgado improcedente.
3- As estradas nacionais encontravam-se à data sob a jurisdição da JAE (e actualmente do ICERR nos termos do art. 5.º, n.º 2 do DL 237/99 de 25/6 e do art. 4.º, n.º 1, al. a) do mesmo diploma legal).
4- Consequentemente, competia ao ICERR a manutenção, conservação e fiscalização da E.N. n.º 333, na qual ocorreu o acidente em causa nos autos, tomando as medidas adequadas, nomeadamente a sinalização que a A. alega ter ocorrido no caso vertente.
5- Daí que o despacho recorrido não é cerceador dos mais elementares direitos dos particulares perante a Administração Pública, nomeadamente o princípio da tutela jurisdicional efectiva.
6- No que concerne à legitimidade passiva é sobejamente sabido que a mesma se afere pela autoria da entidade que praticou o acto ou que tinha legitimidade para a prática desse mesmo acto.
7- Razão pela qual não se verifica qualquer violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva. pois este princípio visa proporcionar aos particulares meios processuais idóneos com vista a defenderem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, quando estes sejam dirigidos à entidade responsável para a sua efectivação, e não para permitir assacar responsabilidades a uma entidade que legalmente não as tem.
8- Por outro lado às Autarquias Locais compete a administração dos bens próprios sob a sua jurisdição, cabendo aos Municípios a administração das vias municipais, tal como dispõe o art. 18, n.º 1, al. a), da Lei 159/99 de 14/9.
9- Ora, tendo o acidente ocorrido numa estrada nacional. é, como alegámos supra, a ex-JAE responsável pela sua sinalização, e, assim, só a esta entidade poderiam ser assacadas quaisquer responsabilidades no caso vertente.
10-Nesta conformidade, tratando-se de atribuições e competências legalmente determinadas, as mesmas não podem deixar de ser exercidas pela entidade pública respectiva.
11-O facto de terem ocorrido obras de beneficiação levadas a cabo pelo Município não responsabiliza esta entidade perante o particular; pois tal apenas assume relevância nas relações internas daquelas duas entidades administrativas - cfr. Ac. do STA de 15/06/2000, proferido no âmbito do processo nº 044527, em que foi relator o Juiz Conselheiro ...
12-Ou seja, o facto do Município ter realizado obras de beneficiação na sobredita estrada não transfere a responsabilidade do ICERR para a autarquia, pois a mesma advém das atribuições que lhe são legalmente conferidas por lei e das quais não pode dispor.
Termos em que deve ser considerado improcedente o recurso e mantida a decisão recorrida (...).
III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso.
Refere, em suma, que, apesar de o acidente de viação ter ocorrido numa estrada nacional (não sendo, aliás, pacífico que o troço em causa esteja sob jurisdição do ICERR – cfr. fls. 16), o certo é que o próprio Réu Município aceita que estavam a seu cargo as obras que teriam estado na origem do acidente, por alegada falta de sinalização, como resulta dos arts. 3º e 17º da contestação, facto que igualmente vem dado por assente na sentença (fls. 88, in fine).
Não pode pois deixar de assistir legitimidade ao Réu Município, que, à luz do art. 5º, nº 2 do C. da Estrada, é responsável pela sinalização dessas obras, ainda que haja eventual concorrência do dever de sinalização por parte da JAE (actual ICERR), nos termos do D.Reg. 33/88.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
( Fundamentação )
Vem o presente recurso jurisdicional interposto do despacho saneador de fls. 87 dos autos, pelo qual foram os Réus julgados partes ilegítimas e, em consequência, absolvidos da instância.
Sustenta o recorrente que tal despacho deve ser revogado, por ter feito incorrecta aplicação da lei.
Vejamos.
1. Cumpre, antes do mais, referir que, contrariamente ao sustentado pelo Município de Oliveira do Bairro, o recorrente especifica com suficiência, na perspectiva do cumprimento do ónus de alegação imposto pelo art. 690º, nº 1 do CPCivil, os vícios ou erros de julgamento de que, em seu entender, padece o despacho judicial impugnado.
Na verdade, o recorrente alega expressamente que tal despacho é cerceador dos mais elementares direitos do recorrente perante a administração pública, violando os princípios legais e constitucionais da justiça e da tutela jurisdicional efectiva, fazendo incorrecta aplicação do disposto no DL nº 48.051, e que, de qualquer modo, deveria o Sr. juiz a quo ter feito uso do preceituado no artigo 3°./3 do CPCivil, permitindo às partes a correcção de alguma eventual irregularidade.
É inegável, pois, que se mostra satisfeito o ónus de alegação.
2. A única questão que vem colocada no presente recurso jurisdicional é a da legitimidade dos Réus (Município de Oliveira do Bairro e interveniente chamado) para a acção, legitimidade que o A., ora recorrente, entende verificar-se, contrariamente ao decidido no saneador sob recurso.
E dir-se-á, desde já, que lhe assiste inteira razão.
Na respectiva petição, e como se sublinha na decisão impugnada, o A. pretende efectivar a responsabilidade extracontratual do Município de Oliveira do Bairro, alegando, no que releva para a decisão da questão da ilegitimidade, o seguinte:
- -No dia 17.05.98, cerca das 14 horas, o A. circulava pela EN nº 333, no sentido Oiã – Palhaça, ao volante do ligeiro de passageiros de matrícula ..., a cerca de 40 kms/hora,
- -Quando foi surpreendido pela derrapagem desse veículo, não conseguindo descrever a curva que se lhe seguia e manter o veículo dentro da faixa de rodagem;
- -A estrada encontrava-se em obras e em mau estado e, antes daquela curva, o pavimento tinha cerca de 20 metros de rega de colagem tipo “ECL-1” que ficou agarrada aos pneus, provocando que o veículo ficasse sem aderência e se despistasse, capotando e imobilizando-se de rodas para o ar.
- -Não havia no local qualquer tipo de sinalização, tendo a mesma sido ali colocada algum tempo após o acidente.
Tem-se, ainda, por adquirido (o próprio R. o admitiu nos autos – arts. 3º e 17º e segs. da contestação), que as obras de asfaltagem a decorrer no local do acidente foram levadas a cabo pelo Município de Oliveira do Bairro, na sequência, aliás, de concurso público (“Estrada Nacional 333 – Beneficiação entre Palhaça e Oiã, numa extensão de 6,420 kms”) que terminou com a adjudicação das mesmas ao interveniente chamado, ...
E foi justamente na perspectiva da sua responsabilização, e do seu alegado direito de regresso contra aquele adjudicatário, que o R. Município achou por bem chamá-lo a intervir como auxiliar na defesa, ao abrigo do disposto no art. 330º do CPCivil.
Entendeu-se, porém, no despacho sob impugnação que aos municípios apenas compete a administração das vias municipais, e que a circunstância de o acidente ter ocorrido numa estrada nacional (EN nº 333) determinava a ilegitimidade dos Réus, uma vez que “as estradas nacionais encontravam-se à data sob a jurisdição da JAE (e actualmente do ICERRR ...), pelo que competia àquela JAE a manutenção, conservação e fiscalização da EN nº 333 ..., tomando as medidas adequadas, nomeadamente a sinalização que o A. alega ter sido omitida no caso vertente”, acrescentando-se que a circunstância de no local decorrerem obras a cargo do Município não exclui a responsabilidade da JAE, “que lhe advém das atribuições que lhe são legalmente conferidas e das quais não pode dispôr”.
Mas não é assim.
As autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa dos direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilícitos culposamente praticados, pelos respectivos órgãos ou agentes, no exercício das suas funções ou por causa desse exercício (art. 90º, nº 1 do DL nº 100/84, de 29 de Março, e art. 2º, nº 1 do DL nº 48.051, de 21.11.67 O primeiro diploma está actualmente revogado pela Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, mas vigorava à data do acidente a que os autos se reportam).
Segundo a jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da homónima responsabilidade prevista na lei civil, ou seja, o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo e o nexo de causalidade entre este e o facto.
E, segundo o preceituado no art. 483º do C.Civil, “aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação”.
Ora, e antes do mais, não é seguro que o troço da estrada nacional em que ocorreu o acidente estivesse, à data do mesmo, sob jurisdição da JAE, como agora se vê do doc. de fls. 116, no qual o ICERR – Direcção de Estradas de Aveiro informa o ora recorrente, a tal propósito, que “a EN333, na travessia de Vila Nova, foi transferida para a jurisdição da Câmara Municipal de Oliveira do Bairro, por dois troços” (ali identificados, e que incluem o local do acidente), mediante autos de transferência datados de 28.01.97 e de 04 11.97.
O que, aliás, se compagina claramente com o facto de o R. Município de Oliveira do Bairro sempre ter, ao longo do processo, assumido a sua responsabilidade pela vigilância, manutenção e sinalização do troço da estrada em que os factos ocorreram, a ponto de as referidas obras de beneficiação terem sido levadas a cabo, e por si adjudicadas, através de concurso público por si lançado.
Seja como for, independentemente de a administração das vias municipais caber naturalmente aos municípios (à data dos factos, nos termos do DL nº 100/84), e independentemente da referida transferência de jurisdição daqueles troços da EN nº 333, do ICERR para o Município de Oliveira do Bairro, o certo é que a responsabilidade pela sinalização das vias públicas decorre hoje do disposto no art. 5º do Código da Estrada, diploma aprovado pelo DL nº 114/94, de 3 de Maio, e que entrou em vigor a 01.10.94 (seus arts. 1º e 8º), vigorando pois à data do acidente.
Dispõe o referido preceito, nos seus nºs 1 e 2:
1- As vias públicas devem ser convenientemente sinalizadas nos pontos em que o trânsito ou o estacionamento estejam vedados ou sujeitos a restrições, onde existam obstáculos, curvas encobertas ou passagens de nível e, bem assim, cruzamentos, entroncamentos ou outras circunstâncias que imponham aos condutores precauções especiais.
2- Os obstáculos eventuais devem ser sinalizados por aquele que lhes der causa, por forma bem visível e a uma distância que permita aos demais utentes da via tomar as precauções necessárias para evitar acidentes.
O nº 1 reporta-se à sinalização permanente das vias públicas, que nas estradas nacionais compete naturalmente à Junta Autónoma de Estradas, sob cuja jurisdição se encontram, e, nas estradas e caminhos municipais, às respectivas câmaras municipais, por iniciativa própria ou a solicitação da DGV (art. 13º do DL nº 190/94, de 18 de Julho, diploma igualmente entrado em vigor a 01.10.94, nos termos do seu art. 14º).
O n.º 2, pelo contrário, reporta-se a todas as situações em que se torna necessária uma sinalização não permanente, reportada a obstáculos eventuais, como é o caso das que derivam da realização de obras na via pública, esta expressamente a cargo das entidades que lhes dão causa.
Em face da imposição deste dever de sinalização de obstáculos eventuais a quem lhes der causa, é inquestionável que à Câmara Municipal de Oliveira do Bairro, entidade que assumidamente levou a cabo as obras referidas, era imposta a obrigação de sinalização específica dos obstáculos eventuais delas decorrentes ou com elas conexionados, que o A., ora recorrente, diz terem-se-lhe deparado.
Neste sentido, e perante situações idênticas, decidiram, entre outros, os Acs. deste STA de 05.12.2001 – Rec. 46.801, e de 25.01.2001 – Rec. 46.150, neles se salientando que o pedido de indemnização por danos verificados em consequência de obras em curso, levadas a cabo por uma Câmara Municipal, mesmo em troços de estradas nacionais, fundado em omissão dos deveres de sinalização dos trabalhos, deve ser formulado contra o dono da obra.
Ao decidir em sentido contrário, julgando os Réus (Município e chamado) partes ilegítimas, com a sua consequente absolvição da instância, a sentença impugnada fez incorrecta aplicação das disposições legais citadas, assim procedendo a alegação do recorrente.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 18 de Dezembro de 2002.
Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro
