01547/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1.A..., com sede no lugar de ..., ..., Vila da Feira, impugnou judicialmente, junto do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Aveiro, a liquidação de emolumentos notariais correspondentes a "acréscimo de emolumentos sobre actos de valor determinado". Alega nulidade da liquidação, por vícios de violação de lei, seja de lei constitucional, seja de Directiva Comunitária. O Mm. Juiz daquele Tribunal julgou a impugnação procedente, anulando o acto impugnado, com a inerente restituição da quantia paga, bem como juros indemnizatórios. Inconformado, o representante da Fazenda Pública interpôs recurso para este Supremo Tribunal, formulando as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso: A sentença não teve em consideração a espécie do acto de liquidação, posto que diz respeito a uma "redução de capital" e tal não se comportar no âmbito da incidência do art. 4º, n. 1, al. c), em cotejo com o n. 3 do art. 7º da Directiva n. 69/355/CEE, pelo que ocorreu erro na aplicação do direito. A douta sentença recorrida inverteu os termos da prioridade das questões de direito a resolver e postergou a questão nuclear da qualificação dos emolumentos notariais como imposto, diga-se: imposição indirecta, segundo os termos da Directiva, ou como taxa, no sentido de poder configurar "direitos com carácter remuneratório", como consta da al. e) do n. 1 do art. 12º da mesma Directiva 69/355/CEE. Como se enaltece no acórdão de 31/5/2001, rec. 26.392, da 2ª Secção do STA "... a fonte de toda a imperatividade normativa que vigora no direito interno radica, em última instância, na lei fundamental". O que significa que não apreciou e decidiu antes dobre a constitucionalidade dos emolumentos notariais liquidados, quer do ponto de vista formal do princípio da legalidade, quer sobremodo da sua materialidade porquanto isso obrigava a dilucidar a natureza jurídica dos emolumentos, a sua classificação como taxas, cujo valor (preço) deriva da sua bilateralidade e do seu carácter sinalagmático correspondente de algum modo ao complexo de elementos que concorrem para a sua formação, inclusive os custos indirectos que nele se repercutem e que têm a ver com a própria instituição, organização e funcionamento do Serviço Público legalmente habilitado a prestar os serviços indispensáveis para a conformação dos actos em causa (redução de capital). Por isso, não pôde determinar se existe ou não violação da Directiva no pressuposto de que, como taxação da Tabela dos Emolumentos anexa ao Código de Notariado, se produziu no caso sub judice qualquer discriminação, dupla tributação ou disparidade que a Directiva, enquanto postulado legal, tendia a obviar na prossecução da harmonização das legislações dos Estados-membros e como instrumento de uma das políticas necessárias aos objectivos da EU, em concreto a livre circulação de capitais. Assim como não analisou prioritariamente se a Directiva se impunha como tal no sistema jurídico português, visto que se considera direito derivado comunitário, que tem como destinatários os próprios Estados-membros e se preocupa dominantemente pelos resultados que em si mesma se consagram, se havia ou não omissão por parte do Estado nacional na sua transposição ou, vista a Adesão ter ocorrido em 1986 e terem sido contemplados um conjunto de derrogações e disposições transitórias adequadas à adaptação, nomeadamente da economia – e em particular no que diz respeito aos movimentos de capitais – aos objectivos comunitários. Portanto, tal como se reconhece no Acórdão do Tribunal Constitucional n. 115/2002, proc. 567/00, D.R., II Série, n. 123, de 28/5/2002, os emolumentos são autênticas taxas, ao tempo não sujeitas ao principio da legalidade formal exigível segundo o art. 106º da CRP, conformadoras de um carácter próprio de bilateralidade, "pois não há quebra de nexo sinalagmático". A sentença é, portanto, contrária ao direito aplicável e deve ser recomendada a sua reformulação, considerando a acepção de que os emolumentos liquidados são taxas e, por isso, configuram "direitos com carácter remuneratório", nos termos do art. 12º, n. 1, al. e), da Directiva n. 69/355/CEE e como tal estão excepcionados das imposições indirectas elencadas no art. 10º da mesma Directiva, no sentido final de ser indeferida a pretensão da impugnante porque os termos da petição não colhem mérito. Contra-alegou a impugnante, sustentando que o recurso não merece provimento. O EPGA não emitiu parecer. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. É a seguinte a matéria de facto fixada na instância. No dia 31/8/99 a impugnante celebrou uma escritura pública de redução de capital, outorgada no 1º Cartório Notarial de Santa Maria da Feira. O referido Cartório Notarial liquidou e cobrou a quantia de Esc. 1.507.740$00, dos quais 1.482.000$00 correspondem a emolumentos. Tal montante foi apurado através da aplicação do art. 5º da Tabela de Emolumentos anexa ao Código do Notariado, aprovado pelo DL 397/83 , de 2/11, com as alterações introduzidas pelas Portarias nºs. 378/87, de 5/5, 575/89, de 26/7, 1046/91, de 12/10, e DL 227/94 , de 8/9. O referido montante de 1.482,000$00 foi pago pela impugnante em 31/8/99. A presente impugnação foi instaurada em 10/9/99. No recurso estão em causa desde logo normativos comunitários. Vejamos então. Dispõe o art. 4º da Directiva do Conselho de 17/7/69 (69/335/CEE), alterada pela Directiva do Conselho de 10/06/85 (85/303/CEE) : “1. Estão sujeitas ao imposto sobre as entradas de capital as seguintes operações: “... “c) o aumento do capital social de uma sociedade de capitais mediante a entrada de bens de qualquer espécie...”. Por sua vez, o art. 10º da citada Directiva, dispõe: “Além do imposto sobre as entradas de capital, os Estados-membros não cobrarão, no que diz respeito às sociedades, associações, ou pessoas colectivas com fins lucrativos, qualquer imposição, seja sob que forma for: “c) Em relação ao registo ou qualquer outra formalidade prévia ao exercício de uma actividade a que uma sociedade, associação ou pessoa colectiva com fins lucrativos esteja sujeita em consequência da sua forma jurídica”. Porém, o art. 12º, 1, e) da mesma directiva dispõe: “1. Em derrogação do disposto nos artºs. 10º e 11º, os Estados-membros podem cobrar: “e) Direitos com carácter remuneratório...”. Assim, é de concluir, como resulta da Directiva Comunitária atrás citada, que os emolumentos notariais, devidos por força de uma redução de capital, que é o que está aqui em causa, não estão abrangidos pela referida proibição. Importa agora determinar se tais emolumentos são impostos ou taxas. O que são os emolumentos notariais? Importa qualificá-los. Que se trata de uma receita estadual parece-nos pacífico. Na verdade, os emolumentos notariais constituem receita estadual, pois foram cobrados pelo Cartório Notarial, que é um serviço público dependente da Administração Central do Estado, no exercício das suas funções públicas, e visando o financiamento de despesas públicas. Mas será que têm natureza de receita tributária? O Acórdão deste Supremo Tribunal de 21/6/95 (rec. 19.054) teve ocasião de abordar esta questão, no tocante aos emolumentos do registo comercial, de natureza idêntica aos emolumentos notariais, em termos que suscitam a nossa concordância. Escreveu-se no citado aresto: “Tem-se definido tributo como toda a prestação patrimonial estabelecida por lei a favor de uma entidade que tem a seu cargo o exercício de funções públicas, com o fim imediato de obter meios destinados ao seu financiamento. “Ou, ainda, como toda a imposição coercitiva em dinheiro que o Estado arrecada, por força e na forma de lei. “Incluem-se neste conceito, entre outras, e como principais categorias, tanto os impostos como as taxas (cfr. Alberto Xavier in Manual de Direito Fiscal, I, pág. 35; Nuno Sá Gomes, in C.T.F. n. 304-306, pág. 85 e Ac. do STA de 7/6/89, Rec. 5580 e doutrina ali citada). “É costume distinguir, numa perspectiva jurídica, as receitas estaduais, entre as de direito público, obtidas por força do ius imperii ou ius tributandi do Estado, por isso receitas coactivas, e as de direito privado obtidas mediante processos ao alcance de qualquer particular, portanto receitas voluntárias, incluindo nas primeiras as taxas e os impostos e nas segundas os empréstimos e as receitas patrimoniais (cfr. Ac. desta Secção de 17/5/95 - rec. 19.053”. E como distinguir as receitas das taxas, e estas dos impostos? Vejamos então. A definição de imposto é pacifica. Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 5ª Edição, a págs. 258, define-o como uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos. Diogo Leite de Campos, no seu Direito Tributário, a págs. 22, define-o como uma prestação patrimonial, integrada numa relação obrigacional, imposta por lei a um sujeito, a favor de uma entidade que exerça funções públicas, com o fim de satisfazer os seus objectivos próprios, e sem carácter de sanção. Nuno de Sá Gomes, no seu Manual de Direito Fiscal, Volume I, 1995, a págs. 59, define-o como prestação patrimonial definitiva positiva e independente de qualquer vínculo anterior, definitiva e unilateralmente ou não sinalagmática, estabelecida pela lei a favor de entidades que exerçam funções públicas e para satisfação de fins públicos, que não constituam sanção de actos ilícitos. Com este último Autor, podemos dizer que se trata de: uma prestação patrimonial positiva; independente de qualquer vínculo anterior; definitiva; unilateral ou não sinalagmática; estabelecida por lei; a favor de entidade que exerça funções públicas; para satisfação de fins públicos; que não constitua sanção ou prevenção de actos ilícitos. E como definir a taxa? O conceito de taxa tem sido objecto de longa elaboração doutrinal e jurisprudencial. Teixeira Ribeiro, na Revista de Legislação e Jurisprudência, n. 112, pág. 294, define-a como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização. E o parecer da Procuradoria Geral da República, de 15 de Dezembro de 1992, in Diário da República, 2ª Série, de 4/6/93, reproduzindo o Parecer n. 64/80, bem como o Acórdão deste STA, de 10/2/83 (in Acórdãos Doutrinais, n. 257, pág. 579), defendem ser a taxa o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento. Segundo Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal, págs. 42 e 43, as taxas individualizam-se, no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública, ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. Para Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, págs. 491 e ss., a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contraprestação especifica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de beneficio) entre o contribuinte e um bem ou serviço público. Em suma, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada, pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte - Acórdão do STA de 2/3/94 - rec. 17.363 - in Ap. DR de 28/11/96, págs. 794 e ss.. Ora, posto isto, e pondo em cotejo as definições atrás expostas, devemos concluir que os emolumentos notariais são taxas e não impostos. No caso traduzem a actividade administrativa de prestação de um serviço. Que, no dizer de Alberto Xavier (obra citada, págs. 49-50), por se destinarem à retribuição dos funcionários dos serviços respectivos recebem a designação de emolumentos. E, como estamos perante uma relação jurídica de direito público e não perante uma relação jurídica de direito privado, estamos perante uma taxa e não perante um preço. Como se refere no citado acórdão de 21/6/95, diremos que "quer do ponto de vista da actividade administrativa de prestação de um serviço - pressuposto de facto da obrigação legal em que a taxa se traduz - quer se considere o critério da natureza das relações jurídicas sempre terá de concluir-se, com segurança, que os emolumentos em causa liquidados como contrapartida ou contraprestação do serviço prestado ..., mais não são do que uma taxa, com os atributos atrás enunciados, com realce para a natureza coactiva e o carácter bilateral ou sinalagmático". Daqui decorre que os emolumentos notariais que são, como se disse, taxas são receita tributária estadual, com previsão na al. a) do n. 1, do art. 62º do ETAF. Em suma: os emolumentos notariais são taxas. E o utente que paga o tributo (taxa) retira dele a utilidade do serviço. Assim, e como se escreveu no acórdão deste STA de 15/01/2003 (rec. n. 1549/02), "não pode pois afirmar-se que as taxas em causa estejam desligadas, quanto ao seu montante, da actividade desenvolvida pela Administração, pois a comparação pretendida não deve fazer-se entre o custo individual de cada serviço prestado e o emolumento ai cobrado mas antes com os custos e emolumentos globais, nem sequer se mostrando que estes sejam superiores àqueles". Sendo, como são, taxas, os emolumentos em causa não estão submetidas ao princípio da legalidade, pelo que, diferentemente do que sustenta a impugnante, ora recorrida, não resultam ofendidos os artºs. 103º e 165º da CRP, não ocorrendo qualquer inconstitucionalidade orgânica. Nem se diga que há violação do princípio da proporcionalidade. Escreveu-se no citado aresto: "Nem ofendem o princípio da proporcionalidade, na vertente da proibição do excesso – art. 266º, 2, do mesmo diploma: "receita pública manifestamente desproporcionada com os custos e a natureza do serviço prestado em troca". "A perspectiva a considerar, para o efeito, não é a da efectivação de mera operação material, havendo que atender à fé pública do acto notarial". É efectivamente uma jurisprudência que acolhemos, aliás na esteira de acórdãos quer deste STA quer do Tribunal Constitucional, referenciados aliás no aresto citado. A liquidação dos emolumentos notariais não merece pois censura. E como o que aqui está unicamente em causa são os emolumentos notarias, a pretensão do recorrente deve proceder inteiramente, soçobrando, na mesma dimensão, a pretensão inicial da impugnante. 4. Face ao exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e julgando-se improcedente a impugnação. Custas pela impugnante, quer na 1ª Instância, quer neste STA, fixando-se aqui a procuradoria em 50%. Lisboa, 21 de Janeiro de 2003 Lúcio Barbosa – Relator – Alfredo Madureira – Domingos Brandão de Pinho