048085 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para efeitos da aceitação tácita do acto administrativo prevista no § 1.º do art. 47.º do R.S.T.A., é indispensável a prática, espontaneamente e sem reserva, pelo interessado de um facto positivo incompatível com a vontade de recorrer, não relevando para tal efeito a mera omissão de prática de qualquer acto.

II- Assim, não constitui aceitação tácita do acto que atribui indemnização ao abrigo das leis da reforma agrária, o facto de os interessados não terem devolvido a quantia correspondente à indemnização que lhes foi atribuída e que foi depositada pela Administração em conta bancária daqueles.

III- Sendo discutido, em recurso contencioso interposto pelos proprietários de prédios abrangidos pela reforma agrária, se a indemnização deve ser maior do que a que foi atribuída pela Administração no acto recorrido, os rendeiros não podem vir a ser prejudicados pelo provimento do recurso e, por isso, não se justifica a sua intervenção como contra-interessados.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... e B... interpuseram recurso contencioso de anulação do despacho conjunto proferido pelo Senhor Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas e pelo Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, respectivamente em 03/05/01 e 23/05/01, em que foi atribuída a C... uma indemnização decorrente da aplicação de leis da Reforma Agrária, de quem as recorrentes são as únicas herdeiras.

O Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas suscitou as seguintes questões prévias:

- as recorrentes terem aceitado o acto recorrido, antes de ele ser praticado, o que afirma consistir em abuso do direito e implicar falta de legitimidade das recorrentes;

- dever ser regularizada a petição com indicação dos rendeiros dos prédios a que se reporta o recurso, que possam vir a ser lesados com o eventual provimento do mesmo.

As recorrentes responderam à primeira questão prévia defendendo que aceitaram receber a indemnização atribuída durante instrução do procedimento administrativo, não expressando que concordavam com ela, e que só a aceitação posterior à prática do acto acarreta ilegitimidade para recorrer.

A Excelentíssima Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer em que defende, sem suma, o seguinte:

Quanto à ilegitimidade activa

Segundo a autoridade recorrida esta adviria do facto de as recorrentes terem aceitado, tacitamente, o acto administrativo de que recorrem, uma vez que aceitaram os montantes indemnizatórios que lhes foram pagos, através do depósito na conta bancária.

Ora, nos termos do art. 47.º do R.S.T.A., só a aceitação expressa, após a prática do acto administrativo, pode determinar a ilegitimidade do recorrente; a aceitação do acto só deve ser considerada quando a conduta do recorrente, de aceitação espontânea e sem reserva, tiver significado inequívoco, em termos que o exercício do recurso contencioso possa, de alguma forma, configurar-se como «venire contra factum proprium» ou atentatório das regras da boa fé (acórdãos de 16-1-99, recurso 37.735, e de 11-11-99, recurso 45.242).

No caso concreto, após a prática do acto impugnado, as recorrentes não o aceitaram expressamente e o facto de não terem devolvido as quantias depositadas, não lhes retira legitimidade activa para impugnar o acto que fixou a indemnização.

Quanto ao convite para a regularização da petição inicial

Resulta do n.º 1 do art. 36.º da L.P.T.A. que, em contencioso administrativo de anulação, a legitimidade passiva afere-se, em primeiro lugar, pela autoria do acto recorrido e, em segundo lugar, pelos contra-interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar.

Impende, pois, sobre o recorrente o ónus de identificar e requerer a citação destes.

Mas será que os rendeiros podem vir a ser prejudicados com o eventual provimento do presente recurso?

É certo que o n.º 4 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31/5, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 38/95, de 14/2, estipula que: «no caso de a propriedade estar arrendada a indemnização prevista (pela privação temporária do uso e fruição) será repartida entre o arrendatário e os titulares de direitos reais nos mesmos termos em que era repartido pelo próprio rendimento líquido do prédio».

Ora, com o presente recurso pretendem as recorrentes que seja anulado despacho que fixou a indemnização que lhes foi atribuída, como proprietários dos prédios em causa, no valor de 97.046.000$00 e que lhes seja reconhecido o direito a uma indemnização no valor total de 307.349.927$00.

Assim, do eventual provimento deste recurso poderá resultar o reconhecimento de um direito de indemnização em valor superior (o que beneficia até o rendeiro) ou a simples anulação do acto. Nesta última situação, a Administração, em execução de julgado, deverá praticar um novo acto e caso daí resulte um prejuízo para os rendeiros, estes poderão impugnar esse novo acto por lhes ser directamente lesivo.

Pelo que, os rendeiros não serão directamente prejudicados com o eventual provimento do presente recurso, não sendo como tal, caso para convidar os recorrentes a regularizar a petição inicial, identificando-os.

2- A primeira questão prévia suscitada é a da legitimidade das recorrentes para interporem o presente recurso, por terem manifestado concordância com o montante final da indemnização que lhe foi proposto na pendência do procedimento administrativo, que veio a ser a atribuída no acto recorrido, e terem aceitado receber esta quantia, depois de o acto recorrido ter sido praticado, recebendo e fazendo suas as importâncias pagas.

Não pode recorrer quem tiver aceitado, expressa ou tacitamente, o acto administrativo depois de praticado

O art. 47.º, e seu § 1.º, do R.S.T.A. estabelecem que «não pode recorrer quem tiver aceitado, expressa ou tacitamente, o acto administrativo depois de praticado» e que «a aceitação tácita é a que deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de recorrer».

Como se vê por estas disposições, a eventual prática pelos recorrentes, depois da prática do acto recorrido, de actos reveladores de aceitação não afasta a possibilidade da sua impugnação contenciosa.

No caso dos autos, não houve aceitação expressa do acto recorrido, depois da sua prática e, por isso, a haver aceitação, ela só poderá ser tácita.

Nos termos do § 1.º do referido art. 47.º, só há aceitação tácita se for praticado, espontaneamente e sem reserva, um facto incompatível com a vontade de recorrer.

A referência à «prática de um facto» supõe um comportamento positivo, uma acção e não uma mera omissão, e a sua caracterização como espontâneo exige que ele seja da iniciativa do destinatário do acto.

No caso em apreço, o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas pretende que se conclua que houve aceitação tácita por as recorrentes, no procedimento administrativo, terem aceitado expressamente a indemnização proposta, que foi a que lhes veio a ser atribuída no acto recorrido e que a Administração pagou através de depósito em conta bancária das recorrentes.

A aceitação anterior à prática do acto, como se referiu não tem relevância para efeitos de perda do direito de recorrer do acto final do procedimento.

Após a prática do acto recorrido, o facto indicado pelo Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas que se prova não é sequer um facto praticado pelas recorrentes, mas pela própria Administração, pois foi esta que efectuou o pagamento através de depósito na conta bancária das recorrentes, não havendo qualquer elemento probatório que revele o que as recorrentes fizeram posteriormente em relação à quantia depositada.

Assim, após a prática do acto recorrido, apenas se pode considerar demonstrada, no sentido da aceitação, uma omissão de devolução da quantia depositada, perante uma situação criada pela própria Administração, o que é insuficiente para permitir concluir pela aceitação, à face do que ficou referido.

Assim, independentemente de saber se mesmo uma eventual apropriação da quantia depositada poderia considerar-se como facto revelador de aceitação, perante a factualidade provada não pode concluir-se pela ocorrência de um comportamento das recorrentes susceptível de qualificar-se como aceitação tácita do acto recorrido, depois de praticado.

Improcede, assim, a primeira questão prévia suscitada.

3- A segunda questão prévia colocada pelo Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas é a da ilegitimidade activa, por falta de indicação dos rendeiros dos prédios referidos nos autos, como contra-interessados.

O art. 36.º, n.º 1, alínea b), da L.P.T.A. impõe aos recorrentes o dever de indicarem a identidade e residência dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, requerendo a sua citação, podendo a petição ser corrigida, na falta desta indicação, nos termos da alínea b) do n.º 1 do art. 40.º do mesmo diploma.

No caso em apreço, o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas defende que devem ser indicados os rendeiros como contra-interessados, por o art. 5.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, estabelecer que, havendo arrendamento, a indemnização é repartida entre o arrendatário e os titulares de direitos reais nos mesmos termos em que era repartido o próprio rendimento líquido do prédio.

No entanto, o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas não explicita qual a razão por que entende que o provimento do recurso pode prejudicar os rendeiros, nem se vê que da anulação do acto recorrido possa resultar prejuízo directo para estes, pois o eventual provimento, pelas razões invocadas pelas recorrentes, conduziria a um aumento e não a uma diminuição do montante da indemnização.

Por isso, não se justifica a intervenção dos rendeiros como contra-interessados.

Improcede, assim, a segunda questão prévia.

Termos em que acordam em julgar improcedentes as questões prévias suscitadas.

Sem custas, por o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas, como autoridade recorrida, estar isento (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 14 de Março de 2002

Jorge de Sousa - Relator - Costa Reis - Abel Atanásio