142/23.4T8NIS.E1.S1 - Supremo Tribunal de Justiça

I. O contrato de compra e venda de lote em “Zona de Actividades Económicas” celebrado entre um Município e uma sociedade e em que o Município intervém no uso de ius imperii no âmbito das suas atribuições de “Promoção do desenvolvimento”, aprovando e publicando Regulamento com o qual se propõe aquilatar do interesse da atividade da sociedade para o desenvolvimento económico da sua área geográfica, prosseguindo o propósito de criação de postos de trabalho, subalternizando ou até eliminando o preço em função desses desideratos e procurando garantir a correspondência da ação da sociedade a eles mesmos durante um período mínimo de tempo, sob pena de reversão, apesar de tipificado no art.º 874.º, do C. Civil, tem a natureza de relação jurídica administrativa.

II. Para a apreciação de conflito sobre a “reversão” do contrato por incumprimento das condições fixadas pelo Município no Regulamento respetivo, são competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos da al. o), do n.º 1, do art.º 4.º do ETAF e não o Juízo de Competência Genérica que tem sede no Município.

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça

1. RELATÓRIO.

O Município de Nisa propôs esta ação declarativa, com processo comum, contra LENA – Engenharia e Construções, S.A. e o Estado Português (Autoridade Tributária e Aduaneira) pedindo que se declare resolvido o contrato de compra e venda de um lote para construção, que identifica, celebrado com a 1.ª R com efeitos a 12-09-2008, com fundamento em cláusula de reversão do lote a seu favor, uma vez que esta não cumpriu a obrigação de apresentar um projeto de construção no prazo de 180 dias a contar da data da celebração da escritura de compra e venda e de concluir as obras no prazo de 2 anos a contar da data da emissão da licença, nos termos previstos nas alíneas a) e b) do artigo 14.º do regulamento de venda de lotes, apesar de em 22/12/2020 ter apresentado o processo de licenciamento n.º 26/2020 para construção de um pavilhão industrial, que não impulsionou.

Sobre o identificado prédio está inscrita hipoteca voluntária a favor da Autoridade Tributária e Aduaneira.

Citada, contestou a 1.ª R, deduzindo a exceção da incompetência Tribunal em razão da matéria, com fundamento em que a mesma pertence aos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos do disposto nos art.ºs 1.º, n.º 1 e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

Citado, contestou o Ministério Público em representação do Estado Português, deduzindo também a exceção da incompetência material do tribunal, com fundamento no disposto nos art.ºs 1.º, n.º 1 e 4.º do ETAF.

O Tribunal conheceu da invocada exceção da incompetência absoluta em razão da matéria no despacho saneador, considerando competentes os tribunais administrativos e fiscais, declarando-se incompetente, absolvendo os RR da instância e advertindo o A que poderia requerer a remessa dos autos para o Tribunal Administrativo e Fiscal competente até ao termo do prazo de 10 dias após o trânsito em julgado da decisão, nos termos do art.º 99.º, n.º 2 do C. P. Civil.

Inconformado com essa decisão, o A dela interpôs recurso, recebido como apelação, pedindo a sua revogação, tendo a 1.ª R apresentado contra-alegações, pugnando pela confirmação do despacho recorrido.

O Tribunal da Relação conheceu da apelação, confirmando o despacho recorrido.

Mais uma vez inconformado, o A Município dela interpôs recurso de revista, formulando as seguintes conclusões:

1. A causa de pedir na presente ação é constituída, essencialmente, por (1) celebração de contrato de compra e venda de imóvel entre recorrente (vendedor) e recorrida, “LENA – Engenharia e Construções, S.A.” (compradora), (2) aposição de condição resolutiva nesse contrato, (3) registo de duas penhoras sobre o imóvel na pendência da condição, (4) verificação de um dos factos em que se consubstancia a condição, (5) não restituição do imóvel pela recorrida ao recorrente e (6) manutenção daquelas inscrições registais.

2. Os pedidos deduzidos pelo recorrente são, pois, (i) de declaração, pelo Tribunal, de que o contrato se encontra resolvido com efeitos à data da sua celebração, (ii) declaração de que o recorrente é o proprietário do imóvel, (iii) condenação da recorrida na entrega do imóvel ao recorrente e (iv) que o Tribunal ordene o cancelamento dos factos inscritos no registo na pendência da condição, incluindo-se o próprio registo de aquisição.

3. O recorrente, apesar de ser uma pessoa coletiva de direito público territorial, não atua aí ao abrigo das suas prerrogativas de direito público, antes despido do seu ius imperii, apresentando-se como qualquer outro contraente privado que vende a outro um imóvel.

4. O recorrente não tem o característico direito a resolver ou modificar unilateralmente o contrato por razões de interesse público, nem qualquer outro dos poderes que enformam a posição do contraente público nos contratos administrativos (art. 302º do Código dos Contratos Públicos),

5. A condição resolutiva aposta no contrato é de origem privada, encontrando-se prevista e regulada nos artigos 270º e seguintes do Código Civil, enquanto instituto tipicamente civil, regulando apenas, mediante a verificação de um de vários factos, a eficácia do contrato.

6. Não é pelo facto do acionamento da condição resolutiva inserta no contrato estar dependente da verificação de factos relacionados com normas de direito administrativo (requerer licença de construção, cumprir prazos fixados administrativamente) que o contrato ou sequer a condição deixa de ter natureza privada.

7. Também não é pela origem do bem imóvel objeto do negócio ter sido uma operação de loteamento que a relação jurídica contratual deixa de ter natureza privada.

8. Embora proveniente de uma alteração fundiária com fundamento em normas administrativas de urbanismo e ordenamento do território, o lote por esse procedimento criado é coisa imóvel autónoma e individualizada, um verdadeiro prédio urbano, que pode, enquanto tal, ser objeto do direito de propriedade privada – neste caso, do recorrente – e dos variados negócios que sobre esse direito podem incidir (artigos 204º, nº 1, al. a) e 1305º do Código Civil).

9. O contrato de compra e venda celebrado entre recorrente e recorrida é um verdadeiro contrato de direito privado, tal como a condição resolutiva nele aposta pelas partes, não sendo essa conclusão infirmada pela natureza jurídica do recorrente enquanto pessoa coletiva, pela origem do lote objeto do contrato, nem pelo regime jurídico aplicável aos factos em que se traduz a verificação da condição (v.g. obtenção de licença administrativa de construção).

10. O Regulamento da Venda de Lotes da Zona de Atividades Económicas de Nisa, publicado pelo Aviso nº 4841/2007 na II Série do D.R. de 14.03.2007, que define as condições de venda dos lotes, não tem a virtualidade de, por si só, transformar o contrato de compra e venda em causa num contrato administrativo/público onde se quer alterar a forma de intervenção do Município nesse contrato como o Acórdão recorrido pretende.

11. O dito regulamento limita-se a publicitar, para levar ao conhecimento de todos os interessados, as condições em que o Município pretende contratar. Mas mesmo essas condições não configuram nem são caracterizadas por nenhum poder de autoridade que diferencie a atuação do Município recorrente.

12. Face ao teor do contrato, às condições de contratação que se extraem do regulamento, à condição resolutiva inserta no contrato, cremos ser pertinente a questão: onde é que se manifestam, neste espetro contratual, os poderes de autoridade do Município? Quais são os poderes que o Município exerce ao abrigo deste contrato que lhe conferem uma posição de autoridade diversa de um particular? O tribunal “a quo” não indica nenhum, porque, verdadeiramente, no caso concreto esse tipo de atuação não se verifica.

13. Parece-nos, pois, que a competência em razão da matéria deve ser atribuída, no caso, ao Juízo de Competência Genérica de Nisa do Tribunal Judicial da Comarca de Portalegre, por se tratar de matéria que compete aos tribunais comuns, caso em que deverão V. Exas. julgado procedente a revista, julgarão improcedente a exceção da incompetência em razão da matéria invocada.

14. O douto Acórdão recorrido errou na interpretação que fez do art.130º, nº 1, da Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ), e do art. 4º nº 1 o) do ETAF.

A apelada/1.ª R apresentou contra-alegações, pugnado pela conformação do acórdão recorrido.

2. FUNDAMENTAÇÃO.

A) OS FACTOS.

A matéria de facto a considerar é a acima descrita, sendo certo que a questão submetida a decisão deste Supremo Tribunal se configura, essencialmente, como uma questão de direito.

B) O DIREITO APLICÁVEL.

O conhecimento deste Supremo Tribunal, quanto à matéria dos autos e quanto ao objeto da revista, é delimitado pelas conclusões das alegações do recorrente como, aliás, dispõem os art.ºs 635.º, n.º 2, 639.º 1 e 2, do C. P. Civil, sem prejuízo do disposto no art.º 608.º, n.º 2, do C. P. Civil (questões cujo conhecimento fique prejudicado pela solução dada a outras e questões de conhecimento oficioso), observando, em especial, o estabelecido nos art.ºs 682.º a 684.º, do C. P. Civil.

Atentas as conclusões da revista, acima descritas, a questão submetida ao conhecimento deste Tribunal pelo Recorrente consiste, tão só, em saber se o acórdão recorrido errou na interpretação do art.º 130º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto e do art.º 4.º, n.º 1, al. o), do ETAF ao declarar a sua incompetência em razão da matéria, devendo ser revogado e declarado competente o tribunal em que a ação foi proposta.

Conhecendo.

Como decorre do n.º 3, do art.º 212.º, da Constituição da República Portuguesa, em si mesmo e em confronto com o n.º 1, do art.º 211.º da mesma Constituição, a decisão da questão da revista que é, grosso modo, a competência ou incompetência em razão da matéria do tribunal judicial em que a ação foi proposta, tendo os tribunais judiciais competência supletiva, residual - exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais – reconduz-se, afinal, à questão de saber se a presente ação se compreende na competência dos tribunais administrativos, ou seja, se o litigio dos autos emerge de uma relação jurídica administrativa.

A primeira instância respondeu positivamente a essa questão, integrando o litígio dos autos no âmbito de relação jurídica que qualificou como administrativa, firmando-se na doutrina dos Professores Freitas do Amaral1 e Vieira de Almeida2 e no acórdão do Tribunal de Conflitos de 17/03/20213, proferido sobre litígio com fortes contornos de identidade ao destes autos.

A idêntica classificação aportou o acórdão recorrido, mais citando em abono desse entendimento os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 02/12/2021, proferido no processo n.º 01301/17.4BELRA.S1 e de 22/03/2023, proferido no processo n.º 023/22 e concluindo que “…o autor invoca poderes de autoridade e a sujeição da 1.ª ré a imposições de interesse público, não apenas no âmbito da celebração do contrato de compra e venda, mas também no que respeita ao subsequente cumprimento das regras estabelecidas no regulamento, em cujo incumprimento baseia a pretensão que formula nos presentes autos.”.

Diversamente, pretende o Recorrente que “…o contrato dos autos se configura como contrato de direito privado, tal como a condição resolutiva nele aposta pelas partes, não sendo essa conclusão infirmada pela natureza jurídica do recorrente enquanto pessoa coletiva, pela origem do lote objeto do contrato, nem pelo regime jurídico aplicável aos factos em que se traduz a verificação da condição, tendo o Acórdão recorrido errado na interpretação do art.do n.º 1, do art.º 2112.º da C R. Portuguesa, 130º, nº 1, da Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ), e do art.º 4º nº 1 o) do ETAF.”.

Tendo presente que o n.º 1, do art.º 130.º, da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto, relativo à competência dos juízos locais cíveis, locais criminais e de competência genérica, é uma norma de competência residual dentro da orgânica dos tribunais judiciais, em tudo semelhante à conjugação das normas do n.º 3, do art.º 212.º, da C. R. Portuguesa e do n.º 1, do art.º 211.º da mesma Constituição, no que respeita à competência dos tribunais administrativos e fiscais por um lado e tribunais judiciais pelo outro, a pretensão do Recorrente reconduz-se, afinal, à afirmação de que a concreta relação jurídica entre as partes contratantes não é uma relação jurídica administrativa, mas sim uma relação jurídica de direito privado.

Particularizando esta asserção, pretende o Recorrente que a mesma não é afastada pelo conjunto das perspetivas de análise que indica, a saber, a sua natureza jurídica, a origem do lote e o regime jurídico aplicável, mas não lhe assiste razão.

Com efeito, não estando vedada ao Município a celebração de contratos de compra e venda de imóveis na mesma veste de qualquer entidade privada e em igualdade de circunstâncias com qualquer outra entidade pública, genericamente, para a prossecução das suas atribuições, neste caso estabelecidas pelos art.ºs 2.º e 23.º, n.º 2, do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, não foi nesta veste que agiu, primeiramente de operador urbanístico privado e em seguida de outorgante de contrato de compra e venda de lote aprovado, mas antes na sua veste pública de “Promoção do desenvolvimento”, atribuição que lhe é cometida pela al. m), do n.º 2, do art.º 23.º do RJAL e que envolve as vertentes de planeamento e impulso do desenvolvimento económico, com a aprovação e execução dos atos necessários e com os estímulos e incentivos aos agentes económicos privados, suscetíveis de os atrair e comprometer na execução do planeado desenvolvimento.

Em todos os atos próprios desta promoção ao desenvolvimento, suscetível de beneficiar a comunidade local que constitui a autarquia, são despendidos dinheiros públicos, os quais, sem prejuízo do benefício imediato para os agentes económicos envolvidos, se propõem alcançar um benefício coletivo, nessa medida estando sujeitos ao controlo de legalidade administrativa e financeira das entidades competentes, encimadas pelo Tribunal de Contas, como decorre do disposto na al. c), do n.º 1, do art.º 2.º, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas).

No caso sub judice, como realçado pelas instâncias, para a prossecução das suas atribuições no âmbito da promoção ao desenvolvimento, os órgãos competentes do Município aprovaram um Regulamento que evidencia o desiderato prosseguido e os poderes de jus imperii (autoridade pública) em que o fez.

Com esses poderes, a exercer também depois do ato de venda, propõe-se o Município adequar a ação do contraente privado ao propósito por si prosseguido e evitar desvios a esse mesmo propósito.

Esse “Regulamento de Venda da Lotes da Zona de Actividades Económicas de Nisa”, que se encontra publicado pelo Aviso n.º 4841/2007, de 14 de março, nas páginas 7033 e 7034 do Diário da República n.º 52/2007, Série II de 2007-03-14, identifica no seu art.º 2.º o fim prosseguido pelo Município - A zona de actividades económicas de Nisa, adiante designada por ZAE, é destinada à implantação de instalações industriais, comerciais e de serviços – dispõe no art.º 8.º que o preço é fixado pelo Município, que o pode reduzir ou isentar, estabelece no art.º 7.º os fatores que o Município considera prevalentes na adjudicação dos lotes, de que se destaca o interesse da empresa do contraente privado para o desenvolvimento económico e o número de postos de trabalho em 1,º e 2.º lugar, respetivamente, fixa nos art.ºs 9.º e 10.º que o número de postos de trabalho a criar determinará a redução do preço, prevê no art.º 11.º a proibição da venda por dez anos e nos art.ºs 14.º e 15.º a apresentação de projeto de obras e sua execução, sob pena de “reversão do terreno e todas as benfeitorias”, circunstância esta que integra a causa de pedir desta ação.

É esse Regulamento, com esta vertente de autoridade pública, que permite qualificar a relação jurídica que se estabeleceu entre o Município e a 1.ª R como uma relação jurídica administrativa e excluir a sua qualificação como relação jurídica privatística de compra e venda, pois a mesma se encontra subordinada ao fim prosseguido pelo Município, despido de interesse próprio ou alheio que se possa assemelhar ao interesse de qualquer entidade privada no âmbito de um mero contrato de compra e venda.

Na perspetiva positiva, de qualificação da relação jurídica administrativa, como se escreve na fundamentação do acórdão do Tribunal de Conflitos de 22-03-2023, proferido no processo n.º 023/22 e publicado in dgsi.pt “…tendo presente o pedido e a causa de pedir, estamos perante poderes de autoridade deste, com imposições de interesse público e deveres impostos ao Réu perante o Autor, tanto na celebração do contrato de compra e venda como na obrigação de cumprir as regras impostas pelo Regulamento, característicos de uma relação jurídica administrativa”.

No mesmo sentido se haviam também pronunciado os acórdãos do mesmo Tribunal de 02.12.2021, proferido no processo n.º 01301/17.4BELRA.S1 e de 17.03.2021, proferido no processo n.º 0180/20.9T8FVN-S1.

Na síntese preclara do ponto I do sumário deste último “I – É da competência dos tribunais administrativos a apreciação de uma acção na qual um município pretende a reversão da propriedade de um lote de terreno que, em execução de deliberação do executivo municipal e com o objectivo de captar investimento privado para uma zona industrial municipal, vendeu por preço simbólico a um particular, ao abrigo do disposto no Regulamento Municipal de Acesso aos Incentivos à Instalação de Unidades Industriais, que faz parte integrante da respetiva escritura de compra e venda, com fundamento no incumprimento das obrigações constantes da escritura e do Regulamento.”.

Na perspetiva negativa, de exclusão da qualificação como relação jurídica privada, como simples contrato de compra e venda, como se escreve na fundamentação do

Acórdão Tribunal de Conflitos, de 11 de abril de 2019, proferido no processo n.º 049/18 e publicado in dgsi.pt, “…No contrato em causa Autor e Ré actuaram como qualquer ente privado numa relação jurídica privada. Um vende e outro compra determinado bem”, o que no caso concreto declaradamente não acontece.

Não podemos, pois, deixar de concluir que a relação jurídica estabelecida entre o Município e a sociedade 1.ª R, apesar de a respetiva espécie contratual se reconduzir ao contrato de compra e venda tipificado no art.º 874.º, do C. Civil, porque nela o Município intervém no uso de ius imperii no âmbito das suas atribuições de “Promoção do desenvolvimento”, aquilatando do interesse da atividade da R para o desenvolvimento económico da sua área geográfica, prosseguindo o propósito de criação de postos de trabalho, subalternizando ou até eliminando o preço em função desses desideratos e procurando garantir a correspondência da ação da R a eles mesmos durante um período mínimo de tempo, sob pena de reversão, se configura como relação jurídica administrativa.

E assim sendo, como dispõe a al. o), do n.º 1, do art.º 4.º do ETAF a apreciação do conflito dos autos para “reversão” do contrato por incumprimento das condições fixadas pelo Município no Regulamento respetivo compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal e não aos tribunais judiciais, máxime ao Juízo de Competência Genérica que tem sede no Município, que assim é incompetente em razão da matéria, como declarou.

A revista não pode, pois, deixar de ser denegada, mantendo-se o acórdão recorrido.

3. DECISÃO.

Pelo exposto, acordam os juízes neste Supremo Tribunal de Justiça negar a revista, assim mantendo o acórdão recorrido

Custas pelo Recorrente que nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2, do art.º 527.º, do C. P. Civil lhes deu causa.

Orlando Santos Nascimento (relator)

Catarina Serra

Carlos Portela

1. Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2001, pág. 518.

2. A Justiça Administrativa, Lições, 3ª Ed., 2000, pág. 79.

3. Proferido no P.º 0180/20.9T8FVN.S1 e publicado in dgsi.pt.