O DIREITO
A sentença impugnada rejeitou, por irrecorribilidade do acto, nos termos do art. 57º, § 4º do RSTA, o recurso contencioso de anulação interposto do despacho da Sub-Directora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território que ordenou a reposição da situação anterior à execução de obras de infra-estrutura levadas a cabo pela recorrente em Ponte, Ventosa, Vieira do Minho, em zona de Reserva Ecológica Nacional, sem licença da DRAOT.
1. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que o tribunal a quo deveria, antes de rejeitar o recurso por falta de definitividade vertical, decidir pela irrecorribilidade do acto por o mesmo não conter os elementos referidos na alínea c) do nº 1 do artigo 68º do CPA.
Dispõe o referido normativo que da notificação deve constar, entre outras coisas, “o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso”.
Não se entende bem o que pretende a recorrente com esta alegação (verdadeiro venire contra factum proprium), enquanto vem ela mesma suscitar a irrecorribilidade de um acto que impugnou contenciosamente.
Dir-se-á, contudo, que são questões distintas a da definitividade vertical ou lesividade do acto, que é condição da sua recorribilidade contenciosa, e a da sua notificação por forma legal, que é mera condição da sua eficácia subjectiva.
A decisão impugnada, de irrecorribilidade do acto por falta de definitividade vertical, em nada contende com questões atinentes à sua notificação, nem daí resulta qualquer violação de lei.
Por outro lado, e contrariamente ao alegado, a recorrente nunca poderia retirar da eventual insuficiência da notificação, traduzida na omissão dos elementos referidos na al. c) do nº 1 do citado art. 68º do CPA, a ilação da recorribilidade contenciosa do acto notificado, pois que, como decidiu o Ac. do Pleno de 06.06.2002 – Rec. 39.459, “a omissão, na notificação do acto administrativo, das menções previstas na al. c) do nº 1 do art. 68º do CPA (indicação do “órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para esse efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso”) não habilita o particular a concluir pela recorribilidade contenciosa directa do acto notificado, não sendo possível retirar do texto do preceito a inferência de que tal omissão comporta uma informação positiva de recorribilidade contenciosa”.
Não se vê pois, nem a recorrente o esclarece, que a decisão impugnada tenha violado, por esse meio, qualquer disposição legal, designadamente os invocados arts. 68º, nº 1, al. c) e 29º, nº 1 do CPA, assim improcedendo as conclusões 1ª e 2ª da alegação.
2. Quanto ao mais, alega a recorrente que o despacho recorrido é um acto definitivo e executório, contenciosamente recorrível, por ter sido praticado no uso de competência exclusiva do seu autor, pelo que a decisão impugnada teria violado os arts. 284º, nº 1 da CRP, 25° da LPTA, 12° do DL 120/2000, de 4 de Julho, e 1º, nº 1 do DL nº 127/2001, de 17 de Abril.
Não lhe assiste, em nosso entender, qualquer razão.
Como é sabido, o nosso direito administrativo assenta no princípio regra de que os órgãos subalternos não praticam actos verticalmente definitivos.
Segundo Freitas do Amaral, "Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico", págs. 61 e 62, a competência própria, ou seja, a competência atribuída por lei a um órgão para a prática de determinado acto ou tipo de actos, pode ser de 3 espécies: (i) - separada, quando o subalterno é legalmente competente para a prática de actos não verticalmente definitivos; (ii) - reservada, quando o subalterno é legalmente competente para praticar actos verticalmente definitivos, o que torna o recurso hierárquico meramente facultativo; (iii) - exclusiva, quando o subalterno praticar actos verticalmente definitivos, não passíveis de recurso hierárquico, deles cabendo apenas recurso contencioso.
A regra geral no nosso ordenamento jurídico-administrativo é a da competência separada, reservando-se, em princípio, a impugnabilidade contenciosa directa para os actos praticados ao mais alto escalão da hierarquia da pessoa colectiva, ou por delegação sua (cfr. Sérvulo Correia, "Noções de Direito Administrativo", p. 315).
Nesse sentido se tem orientado a jurisprudência deste STA, designadamente do Pleno, mesmo após o DL nº 323/89, de 6 de Setembro, ao entender que a competência atribuída aos directores-gerais nos arts. 11º, nºs 1 e 2, e 12º daquele diploma, quanto aos actos previstos no Mapa II anexo, é uma competência própria mas não exclusiva, pelo que dos seus actos cabe recurso hierárquico necessário para o membro do governo competente.
Segundo a referida jurisprudência, "O recurso hierárquico necessário, como forma de se alcançar a impugnação contenciosa de actos administrativos, não foi afastado com as revisões constitucionais operadas pelas Leis 1/89 de 8 de Junho e 1/97 de 20 de Setembro, não sendo, nessa perspectiva, inconstitucional o art. 25° da LPTA.”, sendo certo que "No sistema constitucional vigente o Governo continua a ser o órgão superior da Administração Pública a quem cabe dirigir os serviços e a administração directa do Estado (art. 199° alíneas d) e e) da CRP), pelo que a competência dos Directores Gerais, prevista nos arts. 11° e 12° do DL 323/89 de 26 de Setembro é uma competência própria mas não exclusiva, cabendo recurso hierárquico necessário dos actos previstos neste último diploma para se abrir a via contenciosa." (por todos, Acs. do Pleno de 19.06.2001, 02.05.2001 e 15.03.2001, proferidos nos Recs. 43.961, 46.808 e 46.325, respectivamente).
Como tem sido igualmente sublinhado por este Supremo Tribunal, o art. 268º, nº 4 da CRP não impõe a abertura de um recurso contencioso imediato, sendo admissível que a lei prescreva o prévio esgotamento das vias administrativas, “a não ser naqueles casos em que o percurso imposto por lei para se alcançar a reacção contenciosa esteja de tal modo eriçado de escolhos que, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso” (cfr. Acs. STA de 29.05.2001 – Rec. 47.237, e de 29.10.92 – Rec. 30.043).
No caso sub judice, estamos perante um acto administrativo consubstanciado no despacho da Sub-Directora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território que ordenou a reposição da situação anterior à execução de obras de infra-estrutura levadas a cabo pela recorrente em Ponte, Ventosa, Vieira do Minho, em zona de Reserva Ecológica Nacional, sem licença da DRAOT.
Nos termos do art. 14º do DL nº 93/90, de 19 de Março, compete, para além do mais, à Direcção-Geral do Ordenamento do Território embargar e demolir obras em violação do disposto naquele diploma legal (que regula a Reserva Ecológica Nacional), intimando o proprietário a demolir as obras feitas, ou a repôr o terreno no estado anterior à intervenção.
E, de acordo com o disposto no art. 5º do DL nº 46/94, de 22 de Fevereiro, a utilização privativa do domínio hídrico é titulada por licença atribuída pela respectiva Direcção-Regional do Ambiente e Recursos Naturais.
Tais normativos, como se refere na sentença sob recurso, atribuem competência própria na matéria ao Director Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais (actual Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território).
Porém, nada permite concluir que essa competência própria seja exclusiva, e que, por conseguinte, o acto ao abrigo dela praticado seja verticalmente definitivo, pois que nenhum elemento legal aponta para o afastamento do regime regra da competência separada, no sentido de excluir o poder de decisão do superior hierárquico.
A este propósito, ponderou-se no Ac. da 2ª Subsecção, de 29.05.2001 – Rec. 47.237:
“Ora, segundo o art. 1°, n.º 1, do Dec. Lei n.º 190/93, de 24/5 - diploma aqui aplicável mas já revogado pelo Dec. Lei n.º 127/01, de 17.4 - "As direcções regionais do ambiente e recursos naturais, abreviadamente designadas por DRARN, são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais (MARN) dotados de autonomia administrativa, aos quais incumbe, no âmbito das respectivas regiões, assegurar a execução da política e objectivos nacionais da área do ambiente, recursos naturais e consumidor, em coordenação com os serviços centrais do Ministério."
E "As DRARN dependem directamente do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais (...)" e "(...) são dirigidas por um director regional, equiparado a subdirector-geral, sem prejuízo de lhe caberem as competências legalmente fixadas para os dirigentes máximos da Administração Pública" (art. 1°, n.º 2 e 4°, n.º 1, do citado Dec. Lei).
Ora, a partir desta textura legal, podemos dizer o seguinte:
A referência à desconcentração, só por si, não conduz à competência exclusiva na matéria por parte do Director da DRARN.
Sabe-se com efeito que aquela, que consiste na repartição do poder decisório entre o superior e os órgãos subalternos, pode ser absoluta ou relativa. No primeiro caso os órgãos subalternos transformam-se em órgãos independentes e, no segundo permanece a hierarquia.
E esta última hipótese é que constitui, segundo Freitas do Amaral, o regime regra no nosso sistema jurídico ("Curso de Direito Administrativo", vol. I, p. 661).
A autonomia administrativa, por seu turno, não basta para afirmar no caso aquela competência exclusiva. Como se refere, nomeadamente, nos acs. deste STA de 21.12.95, rec. 37.213, 7.11.96, rec. 39.388 e 8.2.01, rec. 45.669, não é suficiente a atribuição da autonomia administrativa a um serviço para que seja legítimo concluir pela referida exclusividade, em ordem à prática de actos administrativos contenciosamente recorríveis.
O conceito de autonomia administrativa mencionado na legislação portuguesa nem sempre coincide com a definição que é dada pela doutrina.
Na generalidade dos casos ao atribuírem a serviços não personalizados do Estado autonomia administrativa e financeira, os diplomas legais reportam-se à autonomia nos actos de gestão corrente.
E no caso não se vê que outra fosse a intenção do legislador, antes resulta que nos encontramos perante uma desconcentração relativa com a atribuição de uma competência apenas própria.
Por isso se continua a afirmar o vínculo hierárquico.”
Não se vê razão determinante para nos afastarmos desta orientação jurisprudencial, pelo que a sentença sob recurso não violou qualquer das disposições legais citadas pela recorrente, assim improcedendo a respectiva alegação.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 Euros e 150 Euros
Lisboa, 22 de Maio de 2003.
Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro
