048349 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não há que confundir entre as espécies de prova admitidas em Direito e o respectivo registo. No caso da prova testemunhal, as mais das vezes é prestada só e apenas oralmente, mas também pode ser registada por escrito, umas vezes facultativamente ou, outras, por imperativo da lei, ou ainda gravada nos casos dos artigos 522-A e ss. do CPC, nos termos do DL 39/95, de 16 de Fevereiro.

II- A decisão da perda de mandato há-de ser função da relevância da lesão da isenção e da imparcialidade, sob pena da subversão dos próprios desígnios expressos na Constituição da República, especialmente no Poder Local, considerando a curtíssima distância que o liga ao administrado, pelo que só um grau de culpa relativamente elevado sustentarão a suspeição ou a reprovabilidade social da conduta, de tal modo que tornem o visado indigno do cargo.

III- A gravidade da medida exige que seja métrica da culpa todo o circunstancialismo de espaço, tempo e modo em que os factos foram praticados, inseridos outrossim na personalidade do seu autor.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

A. .., id. nos autos, recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra que declarou a perda do seu mandato de presidente da Junta de Freguesia de E

São as seguintes as conclusões da sua alegação:

I- Os depoimentos das testemunhas, prestados por carta precatória no Tribunal da Comarca de Aveiro, não foram reduzidos a escrito, como determina o artº 15º nº 4 da lei nº 27/96, de 1 de Agosto. Tal omissão constitui preterição de formalidade legal essencial, por cercear ou limitar a apreciação em recurso da decisão da matéria de facto, e conduz á nulidade do acto e a de todo o processado subsequente.

II- Foi erradamente decidida a matéria de facto, na parte que respeita aos pontos nºs 9, 10, 15 e 16, por duplicar os valores somando as ordens de pagamento, recibo e cheques, quando afinal o cheque é o resultado do somatório das ordens de pagamento e o recibo está incluído numa destas. A quantia envolvida nos factos é globalmente apenas de 291 910$00 e não mais.

III- Também o facto indicado em 14º foi erradamente julgado, porque, segundo a prova apresentada, que não foi contrariada, o cheque aí referido foi assinado fora do livro pelo Tesoureiro da Junta, sem que a CGD não o teria pago.

IV- A douta sentença não se pronunciou sobre o alegado em 29º da contestação. Tal facto é relevante para a decisão da causa e sobre ele depuseram as testemunhas e consta mesmo do relatório da IGAT junto ao processo. A omissão de pronúncia constitui nulidade da sentença, de acordo com a regra do artº 668º, nº 1, al. d) do CPC, aplicável ex vi do artº 1º da LPTA.

V- Também a decisão da matéria de facto se não encontra fundamentada, viciando-se dessa forma a regra do artº 668º, nº 1, al. b) do CPC, aplicável ex vi do artº 1º da LPTA.

VI- Os autos mostram, em especial o relatório da IGAT e os depoimentos das testemunhas, que os membros da Junta de Freguesia de E... não tinham consciência da ilicitude do tipo de procedimentos constantes deste processo, pelo que o Réu agiu sem culpa e justifica assim o facto, não devendo aplicar-se-lhe a norma do artº 8º, nº 2, da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto. Não foi, assim, aplicada, e deveria ter sido, a regra do artº 10º, nº 1, da mesma Lei.

VII- A perda de mandato constitui sanção equivalente à grave censura penal de expulsão e por isso deve ser aplicada comedida, prudente e proporcionadamente a quem tenha violado os deveres do cargo em termos tais que o seu afastamento seja imperioso. Os factos imputados ao Réu não são suficientemente graves – até eram confundidos com factos lícitos – que tornem o seu afastamento imperioso. Tanto menos, quanto é certa e longa a dedicação generosa do Réu á Junta de Freguesia, que lhe mereceu a eleição reiterada por 20 anos de mandato. Foi erradamente interpretada e aplicada a norma do artº 8º, nº 2, da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto.

VIII- Aliás com interpretação tal que permita perda de mandato, equivalente á expulsão do cargo, por razões não imperiosas, com evidente repercussão na imagem e no bom nome dos visados, ou seja, com interpretação abrangente de situações como a do caso vertente, tal norma é materialmente inconstitucional por violação desproporcionada do direito ao bom nome e à reputação, constitucionalmente consagrado no artº 26º, nº 1, da CRP, e como assim não deve ser aplicada segundo o artº 207º da mesma CRP.

Nestes termos, deve ser declarado nulo o acto de depoimento das testemunhas e todo o processado ulterior ou, não sendo assim decidido, nula a douta sentença recorrida, ou ainda assim não acontecendo, deve a douta sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que absolva o Réu do pedido.

O Ministério Público também alegou, tendo concluído:

1- aqui se reitera o expendido nas alegações finais de fls. 151 e 152;

2- por isso e pelo mais supra exposto, entendemos que a douta sentença recorrida, ao julgar como julgou, não incorreu em ilegalidade nem em erro de julgamento relevante, que impliquem a sua anulação, pelo que deve ser confirmada.

O processo tem os vistos dos Excelentíssimos Juízes Adjuntos.

CUMPRE DECIDIR.

I- MATÉRIA DE FACTO:

A- O réu, ora agravante, foi eleito presidente da Junta de Freguesia de E..., concelho de Aveiro, para o mandato de 1998 a 2001, tendo tomado posse do cargo em 1998.01.05.

B- Desde então o réu tem desempenhado as funções de presidente daquela Junta de Freguesia.

C- O réu é presidente da Junta de Freguesia de E... há cerca de 18-20 anos.

D- B... é o tesoureiro da Junta de Freguesia de E... e C... o secretário.

E- O réu tem um comércio de venda de produtos alimentares e outros e tem uma agência funerária na localidade, que é a única lá existente.

F- O posto público telefónico da terra é em casa do réu.

G- Por vezes, o réu fazia telefonemas para tratar de assuntos da Junta de Freguesia do telefone público localizado em sua casa, imputando a despesa à Junta, que os pagava.

H- O réu celebrou com a Junta de Freguesia vários contratos de fornecimento de bens e serviços, como alimentação e bebidas, serviços telefónicos e selos, serviços funerários.

I- Para pagamento dos bens e serviços prestados, o réu emitiu e assinou ou assinou enquanto presidente da Junta de Freguesia e em representação desta, em seu próprio favor.

- em 1998.12.26, o cheque sobre a CGD, cuja cópia consta de fls. 17, no valor de 291 910$00;

- em 1998.12.28, a ordem de pagamento cuja cópia consta de fls. 18, no valor de 153 500$00;

- em 1998.12.26, a ordem de pagamento cuja cópia consta de fls. 21, no valor de 19 020$00.

J- Em 1998.12.26, o réu assinou a ordem de pagamento cuja cópia consta de fls. 23, no valor de 129 890$00, a favor de sua esposa D... e para pagamento de selos e telefone do ano de 1998.

L- Todas estas ordens de pagamento e cheque apenas foram assinados pelo réu.

M- O cheque foi pago ao réu.

N- A Junta de Freguesia dispõe de cheques em livro, integrados por uma folha contendo cheques e outra, imediatamente a seguir, de duplicado, onde se regista as menções constantes dos cheques.

O- O cheque acima referido foi apenas assinado pelo réu.

P- Todas as ordens de pagamento foram efectivamente pagas.

Q- Em 1998.12.28, o réu emitiu a favor da Junta de Freguesia o recibo nº 153, no valor de 143 000$00, comprovativo do pagamento de um serviço que tinha prestado à Junta de Freguesia de E

R- O tesoureiro e secretário da Junta sabiam que o réu fornecia bens e serviços mediante o pagamento do respectivo preço, e concordavam com esta prática.

S- O réu colocou ao serviço da Junta veículos seus sem cobrar nada por isso.

II- O DIREITO.

Começa o recorrente por arguir a nulidade do acto de depoimento das testemunhas e todo o processado ulterior, por preterição de formalidade legal essencial, prevista no nº 4 do artigo 15º da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, e, assim, cercear ou limitar a apreciação em recurso da decisão da matéria de facto

Mas não tem razão.

É verdade que a Lei 27/96, de 1 de Agosto, que institui o regime da tutela administrativa, dispõe no artigo 15º, sobre o regime processual das acções de perda de mandato, além do mais, que têm natureza urgente, seguem os termas dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local, que não há lugar a especificação ou a questionário, nem a intervenção do tribunal colectivo e que os depoimentos são sempre reduzidos a escrito. (sublinhado nosso).

Porém, no caso em análise não foi violada tal norma que impõe a forma escrita de registo da prova testemunhal.

Bem alertado e cauteloso andou, aliás, o Mº Juiz recorrido quando, prevendo a objecção, no seu despacho de fls.152 (Deveria ser, aliás, fls. 153 , pois o nº 152 aparece repetido nos autos.), mandou proceder á redução a escrito dos depoimentos entretanto gravados, atendendo ao disposto no nº 4 do artigo 15º da Lei 27/96, de 1.8, "...tanto mais que a violação desta norma já determinou a anulação da prova produzida numa outra acção de perda de mandato”.

Na verdade, este Supremo Tribunal, por acórdão de 1 de Setembro de 1999, rec. 45 357, já anulou os actos de processamento da gravação da prova dos depoimentos prestados em processo idêntico de perda de mandato, por a lei, como se viu, exigir a sua redução a escrito, o que traduziria a nulidade processual do artigo 201º CPC, por não serem aplicáveis no contencioso administrativo as normas que permitem tal gravação.

Não vai aqui, obviamente, discutir-se tal tese, até porque não é preciso entrar nela para a análise do caso sub judice. É que o recorrente não põe em causa a validade ou invalidade da gravação dos depoimentos. O que ele discute é que os depoimentos das testemunhas arroladas e ouvidas por deprecada não foram reduzidos a escrito.

E aí não tem razão, pois é bom de ver que consta do processo, entre fls. 160 e 204, a transcrição escrita dos depoimentos prestados, sob gravação, no Tribunal Judicial de Aveiro, nos termos do artigo 522-A do CPC., conforme já se disse, por ordem do senhor Juíz a quo.

Não há que confundir entre as espécies de prova permitidas em direito e o respectivo registo. No caso, trata-se da espécie prova testemunhal que, as mais das vezes, é prestada só e apenas oralmente, mas também pode ser registada por escrito, umas vezes facultativamente ou, outras, como é o caso, por imperativo da lei, ou ainda gravada nos casos dos artigos 522-A e ss. do CPC, nos termos do DL 39/95, de 16.2.

A gravação ou a passagem a escrito do depoimento oral das testemunhas são meios de registo e não espécies de prova. Ora, o registo escrito da prova testemunhal prestada existe e não sofreu contestação de quem quer quanto á sua conformidade com os originais ou nos termos do artigo 690-A CPC, pelo que, contrariamente ao defendido pelo recorrente, não está limitada ou cerceada a apreciação da decisão em matéria de facto.

Dir-se-á até que estão reforçadas as garantias do recorrente pela existência do duplo registo, sendo ainda certo que o registo fonético visa dar maior consistência aos princípios da imediação e do duplo grau de jurisdição. A comprová-lo, o próprio teor do nº 2 do artigo 522-A do CPC que apenas permite, nos casos que prevê, a redução dos depoimentos a escrito, revelando-se impossível a gravação.

improcede assim , nesta parte, o recurso.

Seguidamente, alega o recorrente nulidade da sentença por omissão de pronúncia e por falta de fundamentação.

Consistiria a primeira na tábua rasa que a decisão teria feito sobre a sua alegação acerca da justificação do facto, por exclusão da ilicitude e da culpa e, a segunda, na omissão da fundamentação da matéria de facto.

Igualmente sem fundamento.

No fundo, o que o recorrente pretende não é assomar a nulidade da sentença recorrida mas impugnar o julgamento por erro, o que é bem diferente.

Com efeito, o Mº Juiz, bem ou mal não está agora em causa, especificou discriminadamente os factos que julgou provados e apreciou a alegação do recorrente sobre a falta de consciência da ilicitude e a ausência da culpa. Dedicou-lhes, aliás, quatro parágrafos na parte final de fls. 214, quando refere que a ignorância é um argumento fraco pois, além de não aproveitar, não é crível que, depois de tantos anos á frente dos destinos da Junta de Freguesia, não conhecesse regras tão básicas do cargo em que estava investido, como não intervir em negócios em que seja interessado.

Significa isto que, para o julgamento da primeira instância, o senhor Juiz não relevou a argumentação do recorrente acerca da justificação dos factos que lhe são imputados.

A sentença recorrida não está pois eivada das nulidades que o recorrente lhe assaca.

Entrando no capítulo do erro de julgamento, diz o recorrente, em primeiro lugar, que o senhor Juiz decidiu mal a matéria de facto na parte que respeita aos pontos 9, 10, 15 e 16, por duplicação de valores.

Deve já dizer-se que não se conclui isso da sentença, pois esta distingue perfeitamente o cheque, dos recibos e ordens de pagamento.

Mas sobretudo, como refere o MºPº recorrido, no caso, a diferença de valores, mesmo que existisse, era irrelevante para a estatuição da lei, tanto quanto a respectiva hipótese não trata de pressupostos quantitativos mas de situações qualitativas.

O recorrente incorreu na perda do mandato de Presidente da Junta de Freguesia de E..., nos termos do nº 2 do artigo 8º da Lei 27/96, de 1 de Agosto, por ter intervindo na celebração dos contratos referidos na sentença recorrida, em que ele próprio e a sua esposa, num caso, eram os fornecedores, sendo que devido ao seu estatuto autárquico estava impedido de o fazer.

Nos termos do artigo 44º CPA,

Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública nos seguintes casos:

a) Quando nele tenha interesse, por si, como representante ou gestor de negócios de outra pessoa;

b) Quando, por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse o seu cônjuge

Por seu lado, o artigo 8º da Lei 27/96, de 1 de Agosto, estabelece alguns casos de perda de mandato no nº 1, acrescentando o nº 2 :

Incorrem, igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrém.

A sentença agravada, depois de discorrer longamente sobre o espírito da lei para concluir – e bem – que o legislador pretende acautelar a independência do poder local, pelo que é patente o antagonismo de situações existentes entre um membro de um órgão autárquico proprietário de uma empresa, membro de um corpo social ou gerente da sociedade e o próprio órgão, em caso de contratação (Pareceres do C.C. da PGR 100/82, de 22.7.82 e 45/90, de 9.11.90, in BMJ 416.87), devendo pois o interessado abster-se de intervir, conclui que o interesse visado é de qualquer natureza, não sendo eticamente aceite casos, como o presente, de confusão na mesma pessoa, o órgão e o beneficiário do negócio.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal é já suficientemente rica para enquadrar os casos de perda de mandato nas situações de impedimento legal do órgão interveniente em procedimento, acto ou contrato com o fim de obter vantagem patrimonial para si ou terceiro referido na lei, como é o cônjuge.

De um modo geral, tem-se exigido que o interesse seja directo e pessoal, relevante, de tal modo que afecte a capacidade do autarca de decidir, com isenção e imparcialidade, o interesse público posto a seu cargo (Ac. de 24.4.96, rec. 39 873, de 11.7.96, rec. 40 467, de 19.3.96, rec. 39 746 / Ac. de 14.5.96, rec. 40 138).

Também algumas decisões puseram a tónica na vantagem ilícita, não toda e qualquer vantagem. Ilícita no sentido de que não seria devida, pelo que a contraprestação de um serviço, porque seria devida, não era ilícita face ao nº 3 do artigo 8º da 27/96 (Ac. de 3.4.97, rec. 41 784)

No sentido da decisão ora recorrida e em situação de facto idêntica, também decidiu o Supremo no ac. de 30 de Agosto de 2000, no recurso nº 46 540, aliás citado naquela decisão.

Pode resumir-se a posição deste Tribunal na síntese do acórdão de 14 de Maio de 1996, recurso 40 138:

I- A razão de ser dos impedimentos respeitantes á participação em procedimentos administrativos dos titulares do órgão ou dos agentes que tenham de decidir ou de actuar é garantir que a Administração trate os particulares com isenção, não os favorecendo ou desfavorecendo, por motivos concretos conexionados com factores pessoais ou de interesse pessoal dos mesmos.

II- O interesse impeditivo da intervenção no procedimento determinante da perda do mandato só existe quando, sendo pessoal, seja susceptível de pôr em causa o desempenho imparcial e justo das funções do autarca, devendo tal interesse ser directo ou, ao menos, que segundo o pensamento comum conduza a uma diminuição da sua capacidade de decisão com isenção e imparcialidade.

Na verdade, nos termos do artigo 266º da Constituição da República, A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (1), sendo que Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados á Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade , da justiça e da imparcialidade (Redacção do tempo, revisão de 1989)(2).

Sendo este o desiderato constitucional, a interpretação do nº 2 do artigo 8º da Lei 27/96, de 1.8, há-de acomodar-se-lhe, no sentido que, conjugada a norma do artigo 266º com as demais da Constituição atinentes ao poder local, o interesse concretamente em jogo no caso tenha a relevância devida nos limites internos daqueles princípios.

As autarquias locais, como substrato do poder local, são trave fundamental do Estado Português. Espera-se dos autarcas, face aos desideratos funcionais de apego ao interesse público, uma personalidade insuspeita e irrepreensível, no cumprimento dos desígnios da Constituição e das leis, uma actividade conforme aos princípios subjacentes da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade, (Ac. de 14.5.96, rec. 40 135.)

Assim, a interpretação do caso não há-de restar puramente conceitualista mas ser caldeada pela relevância da lesão aos referidos princípios, sob pena de subversão dos próprios desígnios expressos na lei fundamental, no caso sobremaneira grave considerando a curtíssima distância entre o Poder e o administrado.

Efectivamente, só um grau de culpa relativamente elevado sustentarão a suspeição ou a reprovabilidade social da conduta, de tal modo que tornem o visado indigno do cargo.

Como se disse no ac. de 21.3.96, rec. 39 678, a aplicação de tal medida (perda de mandato) só se justifica relativamente a quem, “tendo sido eleito membro de um órgão de uma autarquia local, no exercício das respectivas funções não observou as regras de isenção e desinteresse (a imparcialidade) e de independência exigíveis a quem deve estar ao serviço do bem comum”, a quem “violou os deveres do cargo em termos tais que o seu afastamento se tornou imperioso”. (Ac. TC 25/92.)

Meras irregularidades na escrituração, na conta da gerência, de receitas e despesas de junta de freguesia, sem o mínimo indício de aproveitamento pessoal do réu (presidente da junta) ou de terceiros ou de prejuízos patrimoniais para a autarquia, são insuficientes para justificar o decretamento da perda de mandato, que tem que ter por fundamento condutas culposas do autarca que, por gravemente violadoras dos deveres do cargo (deveres de isenção, imparcialidade, independência e respeito da legalidade administrativa), o tornem indigno de permanecer no exercício das funções para que foi eleito.

É o caso dos autos.

As acusações ao recorrente resumem-se á cobrança de dinheiros públicos, num montante pouco elevado, menos de três centenas de contos, pela prestação de alguns serviços, que efectivamente prestou á própria Freguesia de que é Presidente, sem o mínimo indício de locupletamento á custas da autarquia, antes pelo contrário, tanto quanto a prove testemunhal é unânime em referir a mais valia que tal prestação trouxe comparada com o mesmo serviço prestado por outrém. Trata-se da prestação de uma inumação, cujo funeral, a não ser feito pelo recorrente, de profissão cangalheiro, único na freguesia, teria que ser requisitado em localidade distante com os inerentes encargos superiores.

Ninguém testemunhou que o recorrente tivesse cobrado pelo serviço, como pela prestação de algumas bebidas a trabalhadores esporádicos, senão o preço justo devido pela contraprestação. E quanto á cobrança pelas chamadas telefónicas que oficialmente fez em nome da Junta de Freguesia, a prova é a do respectivo custo á empresa prestadora, sendo aliás que o telefone usado, colocado embora na sua residência, era de serviço público. Dir-se-á até que, neste caso, não pode considerar-se provado que o recorrente se colocou em verdadeiro impedimento legal, por tal razão, tão pouco que retirou do acto vantagem patrimonial para a sua esposa.

Ora, todos estes factos, já em si não revelam um grau de culpa suficiente para o homem médio, nas circunstâncias, censurar a conduta do agravante, em termos de questionar a sua isenção e imparcialidade para o exercício do cargo em que estava investido e, muito menos, que o tornam indigno a ponto de se impor o respectivo afastamento. Mas, se acrescentarmos os vários testemunhos no sentido que o recorrente pôs, variadas vezes, os seus próprios bens ao serviço da autarquia, graciosamente, como foi o caso de veículos e máquinas escavadoras, não choca a impressão que, clara e pacificamente, ressalta da prova feita, que o agravante, longe das vantagens patrimoniais por que foi indiciado, teve foi prejuízos pela dedicação ao bem comum.

Claro está que tal ressaibo, não se esquece, não é parâmetro da estatuição legal que apenas refere o impedimento e a vantagem patrimonial. Mas também é claro que a gravidade da medida sancionatória recorrida exige, não obstante, que seja métrica da culpa todo o circunstancialismo de espaço, tempo e modo em que os factos foram praticados, inseridos outrossim na personalidade global do seu autor.

Feita esta síntese, não se vê onde a censura ao recorrente seja de tal modo suficientemente grave para quadrar com a lei e exigir a perda do seu mandato como Presidente da Junta de E... no quadriénio em causa.

Nestes termos, se decide CONCEDER PROVIMENTO AO RECURSO e, consequentemente, REVOGAR A DECISÃO RECORRIDA E ABSOLVER O RÉU DO PEDIDO.

SEM CUSTAS.

CUMPRA O Nº 7 DO ARTIGO 15º DA LEI 27/96, DE 1 DE AGOSTO.

Lisboa, 9 de Janeiro de 2002

Rui Pinheiro – Relator – Ferreira Neto – Rosendo José