046186 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O indeferimento tácito surgiu como meio de garantia dos administrados contra conduta inerte da Administração, permitindo-lhes a abertura da via administrativa ou contenciosa, constituindo, assim, uma ficção legal, com finalidades exclusivamente adjectivas.

II- Essa garantia está estabelecida em benefício exclusivo dos particulares, que, perante esse indeferimento, o poderão impugnar contenciosamente, ou aguardar pela prática de acto expresso.

III- Donde decorre que o acto tácito não poderá prevalecer se a Administração vier a praticar um acto expresso, situação em que a defesa dos direitos ou interesses legítimos dos particulares deve ser feita através do exercício dos meios impugnatórios contra esse acto.

IV- É que, assentando a impugnação do acto tácito de indeferimento numa ficção legal, essa possibilidade de impugnação deve desaparecer onde existir uma realidade, que é um acto expresso.

V- A notificação não faz parte do acto, sendo ulterior à sua prática, não passando de mero requisito da sua eficácia. Donde resulta que a sua omissão não gere sequer a sua anulabilidade.

VI- Em face do enunciado nos números precedentes, a emissão de acto expresso, depois de decorrido o prazo de indeferimento tácito, e antes da interposição do recurso contencioso desse acto tácito, retira objecto ao recurso contencioso, por ocorrer impossibilidade de impugnação do acto tácito, mesmo que tal acto expresso não tenha sido notificado aos interessados, pelo que o recurso contencioso deve ser rejeitado, nos termos do artigo 57.º, § 4.º do RSTA.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., devidamente identificado nos autos, interpôs, no TAC do Porto, recurso contencioso de alegado acto tácito de indeferimento relativo à sua pretensão, formulada em requerimento de 23/11/95 e dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Celorico de Basto, de que este ordenasse a demolição de umas obras executadas pelos recorridos particulares sem a devida licença municipal.

Após a sua tramitação legal, foi proferida a sentença de fls 134- 137, que julgou o recurso improcedente e, em consequência, dele absolveu o recorrido do pedido, em virtude de ter concluído que: a)- havendo já, anteriormente, actos expressos a ordenarem as demolições pretendidas pelo recorrente, e nunca levados à prática, impõe-se a condenação do recorrido e da sua Câmara a verem reconhecido o direito que assiste ao recorrente a ver demolidas tais construções, o que só se conseguirá por via da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo; b)- não tem interesse o recorrente em requerer regularmente, ao longo dos anos, de forma reiterada, a prática de actos que já anteriormente foram praticados; c)- não tem interesse em agir judicialmente, pela via do recurso contencioso de anulação, impugnando um acto de indeferimento tácito, quando já há acto expresso – que não foi revogado – que reconhece e satisfaz a sua pretensão.

Com ela se não conformando, interpôs o recorrente o presente recurso jurisdicional, no qual concluiu, em síntese:

- O recorrido praticou acto expresso, em 18/3/92, a ordenar a demolição das obras em causa, mas nunca ordenou a sua demolição coerciva;

- O acto expresso a que o Meritíssimo Juiz “a quo” se refere foi praticado em 18/3/92, tendo-se tornado definitivamente ineficaz pelo decurso de três anos sem ter sido executado;

- Assim sendo, só novo impulso por parte do recorrente, que foi dado com o seu requerimento de 23/11/95, poderia repôr a legalidade, pelo que sobre ele se formou acto tácito de indeferimento;

- Este acto devia ser “revogado” pela sentença recorrida e ordenada a demolição coerciva das obras clandestinas;

- A acção para reconhecimento de direitos não é o meio processual idóneo para obter a demolição dessas obras, pois que nem sequer tem carácter condenatório, que, no caso em apreço, se torna necessário;

- A decisão recorrida violou, entre outras, as normas contidas nos artigos 1.º, n.º1, alínea a), 2.º, n.º 1, 52.º, n.º 2, alínea a), 57.º e 58.º, todos do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, nas redacções dadas pela Lei n.º 29/92, de 5 de Setembro e pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro.

Contra- alegou o recorrido, pondo em causa alguma matéria de facto dada como provada na sentença recorrida; defendendo não haver o indeferimento tácito impugnado, em virtude da sua pretensão já ter sido objecto de outros indeferimentos tácitos anteriores, que não foram impugnados; as obras em causa serem legalizáveis; ter prescrito a faculdade de demolição, dado existirem há mais de vinte anos; e não existirem actos praticados pela Câmara que tenham validade e actualidade no sentido da demolição das obras, e, caso existam, serem ineficazes.

Os recorridos particulares não contra-alegaram.

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O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 162, no qual considerou que, tendo sido proferido despacho, pelo recorrido, em 3/5/96, a ordenar a notificação dos denunciados para procederem à execução do processo de legalização das obras em causa, foram, através dele, revogados anteriores actos que houvessem ordenado a sua demolição e indeferido o pedido do recorrente para que essa demolição fosse ordenada, pelo que, havendo acto expresso de indeferimento, praticado antes da interposição do recurso contencioso e que se mantém na ordem jurídica, deve ser julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Respondeu a esta questão prévia o recorrente, dizendo que o despacho de 3/5/96 apenas às obras executadas pelo recorrido particular B... se refere, pelo que sempre ficavam de fora as obras do recorrido particular C..... E que, quanto às daquele, as mesmas eram ilegalizáveis, os despachos a ordenar a sua demolição eram constitutivos de direitos e, por isso, irrevogáveis e que o despacho de 3/5/96 lhe não foi notificado, pelo que também não houve indeferimento da sua pretensão.

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Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

Na sentença recorrida, foram considerados como provados, com interesse para a decisão do recurso, os seguintes factos:

1. Em 27/9/89, o recorrente requereu à entidade recorrida que resolvesse a pendência das obras clandestinas determinando a sua imediata demolição, como é de lei e foi acordado no acto de arrematação, cfr. doc. de fls 43;

2. Em 8/2/90, foram emitidos mandados de notificação para se proceder à demolição das construções clandestinas, sem que dos mesmos se tivessem dado conhecimento aos interessados, cfr. doc. de fls 49v.º;

3. Em 5/9/91, o recorrente requereu novamente à mesma entidade para que fossem notificados C... e B... para procederem à demolição imediata das ditas obras que construíram clandestinamente, sob pena da Câmara proceder à sua demolição com custas por aqueles, como é de lei, cfr. doc. de fls 48 e 49;

4. No seguimento de tal requerimento, veio C... a ser notificado, em 27/3/92, para, no prazo de 15 dias a contar da data da notificação, proceder à demolição das instalações sanitárias construídas ilegalmente na traseira do seu prédio sito na Rua ..., sob pena de, não cumprindo, se proceder em conformidade com o disposto na lei, cfr. doc. de fls 61;

5. Também em 23/11/95 o recorrente requereu, de novo, à entidade recorrida que se dignasse ordenar a demolição das obras clandestinas edificadas pelos denunciados nas traseiras do prédio do denunciante, sito na Rua ..., freguesia de Brito, Celorico de Basto, cfr. doc. de fls 62;

6. No seguimento de tal requerimento foi proferido um despacho, em 3/5/96, a ordenar a notificação dos denunciados para procederem à execução do processo de legalização das obras ditas clandestinas, cfr. doc. de fls 63;

7. Não houve qualquer notificação deste despacho.

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Como foi referido no relatório, o Exm.º Magistrado do Ministério Público levantou a questão da inutilidade superveniente da lide, decorrente da prática pelo recorrido, em 3-5-96, de um acto a ordenar a notificação dos denunciados para procederem à execução da legalização das obras em causa.

Trata-se de questão que obsta ao conhecimento do fundo do recurso, que é de conhecimento oficioso, pelo que, ainda não tendo a mesma sido decidida por decisão transitada em julgado, dela há que conhecer (artigo 110.º, alínea b) da LPTA).

O seu conhecimento apresenta-se prioritário, pois que, implicando a sua procedência a rejeição do recurso contencioso, ficaria prejudicado o conhecimento deste recurso jurisdicional.

E conhecendo.

Esse despacho comporta, como bem considerou o Exm.º Magistrado do Ministério Público, para além da decisão explícita de ordenar a notificação dos denunciados para procederem à execução da legalização das obras em causa, duas estatuições implícitas: a revogação dos anteriores actos que haviam ordenado a demolição das obras sem licença e o indeferimento do pedido do requerente para que fosse ordenada a demolição dessas obras.

Este indeferimento, só que de forma presumida (tácita) constitui o objecto do recurso contencioso que deu origem ao presente recurso jurisdicional.

O indeferimento tácito surgiu como meio de garantia dos administrados contra conduta inerte da Administração, permitindo-lhes a abertura da via administrativa ou contenciosa, constituindo, assim, uma ficção legal, com finalidades exclusivamente adjectivas (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão deste Tribunal, Pleno, de 21/5/98, proferido no recurso n.º 37 209), ou um mero expediente funcional, com vista a essas mesmas finalidades (acórdão de 24/5/94, recurso n.º 31 333).

Essa garantia está estabelecida em benefício exclusivo dos particulares, que, perante esse indeferimento, o poderão impugnar contenciosamente, ou aguardar pela prática de acto expresso. Donde decorre que o acto tácito não poderá prevalecer se a Administração vier a praticar um acto expresso, situação em que a defesa dos direitos ou interesses legítimos dos particulares deve ser feita através do exercício dos meios impugnatórios contra esse acto.

É que, assentando a impugnação do acto tácito de indeferimento numa ficção legal, essa possibilidade de impugnação deve desaparecer onde existir uma realidade, que é um acto expresso.

Por assim ser, é que a lei, considerando a perda de objecto de recurso contencioso de acto de indeferimento tácito pela prática de acto expresso na pendência desse recurso, permitiu, por razões de celeridade processual, a substituição do respectivo objecto (artigo 51.º, n.º 1 da LPTA).

Ora, se essa prática (posterior à interposição do recurso) determina a perda de objecto do recurso, que implica a sua impossibilidade (superveniente), a prática antes da interposição do recurso não pode deixar de determinar também essa impossibilidade (originária).

O despacho de 3/5/96 reporta-se, contrariamente ao que defende o recorrente, às obras realizadas por ambos os recorridos particulares, não obstaculizando a posição que vem sendo sustentada o facto desse despacho não lhe ter sido notificado.

Com efeito, consubstancia uma decisão de um órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visou produzir efeitos jurídicos na esfera jurídica dos interessados, ou seja, um acto administrativo que se apresenta perfeito (Cfr. artigo 120.º do CPA).

A falta de notificação do acto expresso apenas impede, de acordo com jurisprudência uniforme e de que se dá como exemplo o acórdão deste Tribunal de 6/3/2 001, proferido no recurso n.º 47 055, e os acórdãos nele citados, “que comece a correr o prazo para a sua impugnação (administrativa ou contenciosa) ou possibilitará a interrupção desse prazo mediante a apresentação de requerimento para que se proceda à notificação completa. Vejam-se, a propósito os acórdãos deste STA: 16.07.97 (rec. 35384), de 7.07.98 (rec. 41535-P). de 18.05.98 (rec.45481) e de 24.05.00 (rec.41333)”.

Porquanto, segundo essa doutrina, “a notificação, pura e simplesmente, não faz parte do acto, sendo ulterior à sua prática, não passando de mero requisito da sua eficácia. Daí que a sua omissão não gere sequer a sua anulabilidade”.

Donde resulta que esse despacho de 3/5/96 ( de conteúdo idêntico ao do acto recorrido) se apresenta perfeito e se mantém válido na ordem jurídica, pelo que, a sua emissão antes da interposição do recurso contencioso, embora depois de ter decorrido o prazo de formação de acto tácito de indeferimento e mesmo que tal acto não tenha sido notificado aos interessados, retira objecto ao recurso contencioso, por ocorrer impossibilidade, o que leva à sua rejeição, nos termos do art. 57°.§ 4°., do R.S.T.A. (acórdão citado).

Daí que proceda a questão prévia arguida pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público.

3. DECISÃO

Em face do exposto, acorda-se em revogar a sentença recorrida e rejeitar o recurso contencioso.

Sem custas, em virtude do despacho de 3/5/96, determinante da falta de objecto do recurso não ter sido notificado ao recorrente.

Lisboa, 4 de Junho de 2002.

António Madureira – Relator – Adelino Lopes – Marques Borges.