0461/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A oposição de julgados pressupõe que, no domínio do mesmo quadro normativo e perante idêntica realidade factual, o Acórdão recorrido e o Acórdão fundamento perfilhem soluções opostas, expressas, quanto à mesma questão fundamental de direito.

II- Essa oposição não se verifica, por falta de identidade factual, quando, estando em causa a indagação sobre a suficiência da fundamentação, num caso em que se concluiu que foi cumprido o dever de fundamentação (o do acórdão-fundamento), estava em causa uma avaliação curricular feita aos candidatos em concurso na função pública com vista ao seu posicionamento na lista de classificação final, no que tange às valorações atribuídas a cada “item” eleito como relevante quanto a cada um dos sub-factores integrantes da grelha classificativa, ao passo que no caso do acórdão recorrido estava em causa uma entrevista que constituía o método de selecção (de carácter eliminatório), em concurso externo de admissão.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

O Ministro da Justiça (AR), ao abrigo do disposto no artigo 24.º, al. b), do ETAF, recorre para este Tribunal Pleno do Acórdão proferido neste Supremo Tribunal, a fls. 430-436, que negou provimento ao recurso jurisdicional por si interposto do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo-Sul (TCAS), que concedeu provimento ao recurso contencioso ali interposto por A… de acto da AR que havia desatendido recurso hierárquico apresentado contra o despacho do Director-Geral da Polícia Judiciária, que homologou a lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso externo para admissão de 200 agentes estagiários para a Policia Judiciária.

Foi indicado como acórdão-fundamento, após despacho do Relator no sentido de que apenas poderia ser invocado um acórdão por cada questão em alegada oposição (cf. fls. 479/vº), o acórdão do STA de 9.04.2003 (Rec. 0299/03).

Nas alegações apresentadas procurou demonstrar a verificação dos pressupostos que consentem este tipo de recurso, tendo concluído do seguinte modo:

“A questão jurídica subjacente a cada Acórdão invocado, Recorrido e Fundamentos, foi exactamente a mesma - suficiência ou insuficiência da fundamentação do acto.

2° As decisões dos três acórdãos foram opostas, pois enquanto o Acórdão Recorrido considerou que ocorria falta de fundamentação, os Acórdãos Fundamento decidiram pela suficiência da fundamentação.

3° Os Acórdãos Fundamento transitaram em julgado.

4° Todas as decisões foram proferidas no domínio da mesma legislação.”.

Não foram apresentadas contra-alegações.

A Digna Procuradora da República emitiu o seguinte parecer:

“É jurisprudência pacífica deste Tribunal que para que se possa interpor recurso por oposição de julgados é necessário que no domínio da mesma legislação tenham sido proferidos dois acórdãos que perfilham soluções opostas quanto à mesma questão fundamental de direito (Ac. do Pleno do STA, de 27.02.96 — Proc. 37.323, de 05.03.97 — Proc. 32836 e de 06.07.99 — Proc. 41226, entre outros).

É igualmente necessário apurar se em ambos os acórdãos há uma identidade da situação de facto e de enquadramento jurídico (vide Ac. do Pleno do STA de 21.02.95, Proc. 32.950.

Vejamos.

O Acórdão recorrido, de 05.02.2009 versa um concurso externo para admissão de 200 agentes estagiários para a Polícia Judiciária.

Este Acórdão considerou que havia vício de forma porque o acto não se encontrava devidamente fundamentado, ao considerar na ficha de entrevista — avaliação que o candidato “não revelou condições para a função” defendendo e passamos a citar “... a mera indicação dos factores de avaliação e das correspondentes notações quantitativas, sem explicitação das razões concretas motivadoras das pontuações atribuídas pelo júri, impede um destinatário normal de se aperceber do iter cognoscitivo e valorativo subjacente ao acto do júri, em termos de o habilitar a sindicar ou não a valoração efectuada das suas aptidões para o exercício do cargo a concurso. O interessado fica, assim, impossibilitado de optar, de modo esclarecido e consciente, pela aceitação ou pela impugnação do acto em causa. Este adoptou, pois, fundamentos que, ao dizer do art° 125° do CPA, não esclarecem concretamente a motivação desse mesmo acto, o que, em conformidade com o que dispõe este mesmo preceito legal, equivale à falta de fundamentação”.

Por sua vez, o Acórdão fundamento, de 09.04.2003 — Rec. n° 299/03 reporta-se à abertura de um concurso para preenchimento do cargo de Chefe de Divisão da Direcção-Geral do Património.

Nesta situação, entendeu-se que o acto estava suficientemente fundamentado seguindo entre outros o acórdão do Pleno de 13.03.2003 — Rec. n° 34396/02 que passamos também a citar: “No âmbito de tais procedimentos, como é o caso do procedimento concursal, considera-se satisfeito o dever de fundamentação da classificação operada desde que se mostrem vertidas na grelha classificativa previamente elaborada pelo júri as valorações atribuídas a cada «item», e que, posteriormente, seja consignada em acta a pontuação atribuída, sem necessidade de se justificar aquela pontuação”.

Em consequência, decidiu que o júri procedeu a uma avaliação global, fazendo constar expressamente da acta os critérios observados para a classificação bem como os respectivos valores atribuídos a cada um deles e que, por isso, o acto estava devidamente fundamentado.

Do exposto resulta que nos encontramos perante uma situação fáctica idêntica e dentro do mesmo quadro normativo, uma vez que não se verificou alteração substancial da regulamentação jurídica.

Porém, uma vez que as soluções apresentadas nos dois acórdãos são divergentes, afigurando-se-nos, que se verifica a oposição”.

Foram colhidos os vistos legais pelo que cumpre decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. 1. No acórdão recorrido foi apreciada decisão do TCAS incidente sobre concurso de provimento na função pública (para admissão de 200 agentes estagiários para a Policia Judiciária).

Do acórdão transcreve-se o trecho no qual consta a pronúncia controvertida:

“Resta apurar se o recorrente tem ou não razão, na crítica que dirige ao acórdão recorrido, por nele se ter decidido no sentido da existência de vício de forma, por falta de fundamentação.

Para assim decidir, considerou o acórdão impugnado que, tendo-se limitado o júri a exarar a observação de que o candidato, ora recorrido, «não revelou condições para a função», ficou o mesmo candidato «impedido de conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo júri para o pontuar como o fez em torno de cada factor».

Recorde-se que, na «ficha de entrevista/avaliação», respeitante ao candidato ora recorrido, o júri, depois de assinalar, com a pontuação de «6», «7», «11», «11» e «10», os cinco referidos factores de análise, limitou-se a exarar, no espaço daquela ficha reservado ao «comentário final», que o mesmo candidato «Não revelou condições para a função».

Ora, conforme o entendimento reiteradamente afirmado na jurisprudência deste Supremo Tribunal, a fundamentação é um conceito relativo, que varia consoante o tipo de acto em causa e as circunstâncias do caso concreto. E, implicando a entrevista profissional uma apreciação traduzida necessariamente em juízos de carácter pessoal, baseados em impressões subjectivas, compreende-se que, neste caso, a exigência legal de fundamentação se baste com um mínimo de densidade do conteúdo declarativo do discurso fundamentador.

Porém, como também, repetidamente, tem afirmado a mesma jurisprudência Vd., por todos, o acórdão do Pleno desta 1ª Secção, de 17.2.2000 – Rº 37227., não atinge essa densidade mínima a fundamentação em que, de uma forma genérica e abstracta, se invocam meros juízos de valor ou considerações de tal modo abrangentes que podem ser aplicáveis a um número indefinido de situações. Pois que, então, o destinatário do acto não fica a conhecer a concreta motivação do seu autor, de forma a optar, de modo informado e consciente, entre a aceitação e a impugnação desse mesmo acto.

E é isso o que sucede, no caso concreto, ora em apreço.

Com efeito, tal como bem entendeu o acórdão recorrido e também refere o Exmo. Magistrado do Ministério Público, a mera indicação dos factores de avaliação e das correspondentes notações quantitativas, sem explicitação das razões concretas motivadoras das pontuações atribuídas pelo júri, impede um destinatário normal de se aperceber do iter cognoscitivo e valorativo subjacente ao acto do júri, em termos de o habilitar a sindicar ou não a valoração efectuada das suas aptidões para o exercício do cargo a concurso. O interessado fica, assim, impossibilitado de optar, de modo esclarecido e consciente, pela aceitação ou pela impugnação do acto em causa. Este adoptou, pois, fundamentos que, no dizer do art. 125 do CPA, não esclarecem concretamente a motivação desse mesmo acto. O que, em conformidade com o que dispõe este mesmo preceito legal, equivale à falta de fundamentação.

É, pois, acertado o entendimento afirmado no acórdão recorrido, quanto à existência do invocado vício de forma, por falta de fundamentação.” (é nosso o realce).

II.1. 2. Dá-se por reproduzida, ao abrigo do disposto no artº 713º, nº 6, do CPC, a factualidade em que ambos os acórdãos assentaram, sem prejuízo de a ela se voltar mais à frente.

Transcrevem-se de seguida os trechos do acórdão-fundamento que, segundo a Autoridade Recorrente, são demonstrativas da oposição de julgados:

“A única questão que se coloca no presente recurso jurisdicional é a de saber se o acto contenciosamente recorrido padece ou não de falta de fundamentação, único vício conhecido pelo acórdão sob impugnação, que o considerou, por si só, determinante da anulação do referido acto, considerando prejudicado o conhecimento do invocado vício de violação de lei.

(…)

No âmbito de tais procedimentos, como é o caso do procedimento concursal, considera-se satisfeito o dever de fundamentação da classificação operada desde que se mostrem vertidas na grelha classificativa previamente elaborada pelo júri as valorações atribuídas a cada "item", e que, posteriormente, seja consignada em acta a pontuação atribuída, sem necessidade de se justificar aquela pontuação, sob pena de se incorrer em fundamentação da própria fundamentação – Acs. STA de 03.04.2003 – Rec. 1.126/02, e de 6.10.99 - Rec. 42.394.

(…)

Ao decidir em sentido contrário, anulando o acto recorrido por falta de fundamentação, com violação dos arts. 124º e 125º do CPA, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação das citadas disposições legais, assim procedendo a alegação do recorrente.” (o realce não consta no acórdão)

II.2. DO DIREITO.

II.2. 1. Dispõe o art.º 24.º do ETAF que compete ao pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer:

“a) …

b) Dos recursos dos acórdãos da Secção que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão de diferente Secção ou do respectivo pleno;

b’) Dos recursos de acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo do tribunal Central Administrativo proferidos em último grau de jurisdição que, na hipótese prevista na alínea anterior, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, ou do respectivo pleno;

c) …;

d) ...”.

Entende-se que os pressupostos da interposição deste recurso são em tudo similares aos referidos no art.º 763.º do CPC, sendo que apesar da revogação dos arts. 763.º a 770.º deste corpo normativo no âmbito do processo civil, ditada pelos arts. 3º e 17º, nº 1, do Dec-Lei nº 329-A/95, de 12.12, continuam os mesmos aplicáveis, com as necessárias adaptações, na tramitação do recurso por oposição de julgados, como a jurisprudência deste STA, ao nível do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, vem reiteradamente afirmando, pelo menos, desde o Acórdão deste Pleno de 27.05.96-Rec.36829.

Assim, de harmonia com a disciplina que rege o presente recurso verificam-se os requisitos da oposição de julgados quando os acórdãos em apreço tenham sido proferidos no domínio da mesma legislação e que, relativamente à mesma questão fundamental de direito, hajam tomadas soluções opostas, isto é, que tenham aplicado o mesmo quadro normativo de forma divergente face a situações de facto análogas.

II.2. 2. Vejamos, pois, se ocorre a alegada oposição.

II.2. 2.1. No acórdão recorrido, e quanto à pronúncia em alegada oposição, estava em causa indagar da suficiência do dever de fundamentação num concurso externo para admissão de agentes estagiários para a Policia Judiciária face ao apuramento dos resultados do método de selecção utilizado – entrevista –, que era eliminatório.

Ora, segundo se explicitou no acórdão, o júri, na ficha da entrevista/avaliação, respeitante ao candidato-recorrente contencioso, depois de assinalar a pontuação atribuída aos factores de análise, limitou-se a exarar a observação de que aquele candidato, ora recorrido, «não revelou condições para a função».

Só que, segundo o acórdão recorrido, “a mera indicação dos factores de avaliação e das correspondentes notações quantitativas, sem explicitação das razões concretas motivadoras das pontuações atribuídas pelo júri, impede um destinatário normal de se aperceber do iter cognoscitivo e valorativo subjacente ao acto do júri, em termos de o habilitar a sindicar ou não a valoração efectuada das suas aptidões para o exercício do cargo a concurso”, assim ficando o interessado “impossibilitado de optar, de modo esclarecido e consciente, pela aceitação ou pela impugnação do acto em causa”, concluindo que, desse modo, o acto, adoptou “fundamentos que, no dizer do art. 125 do CPA, não esclarecem concretamente a motivação desse mesmo acto. O que, em conformidade com o que dispõe este mesmo preceito legal, equivale à falta de fundamentação”.

II.2. 2.2. Por seu lado, no acórdão-fundamento, estava em causa um concurso para o preenchimento de cargo no Ministério das Finanças (Direcção-Geral do Património), e, concretamente a avaliação curricular feita aos candidatos com vista ao seu posicionamento na lista de classificação final dos candidatos admitidos.

Ora, depois de ali se ponderar que, «as decisões administrativas de classificação ou valoração do mérito devem considerar-se suficientemente fundamentadas desde que das respectivas actas constem, directamente ou por remissão para outras peças do procedimento, os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais o órgão decisor procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que chegou», acrescentou que,

«No âmbito de tais procedimentos, como é o caso do procedimento concursal, considera-se satisfeito o dever de fundamentação da classificação operada desde que se mostrem vertidas na grelha classificativa previamente elaborada pelo júri as valorações atribuídas a cada "item", e que, posteriormente, seja consignada em acta a pontuação atribuída, sem necessidade de se justificar aquela pontuação, sob pena de se incorrer em fundamentação da própria fundamentação».

De seguida, indo ao caso, expendeu que, «o Júri começou por fixar na Acta nº 1, ao abrigo dos poderes de auto-vinculação que lhe assistem, e relativamente aos métodos de selecção utilizados (Avaliação Curricular e Entrevista..) “os factores, critérios e índices de ponderação a utilizar na selecção dos candidatos”, adoptando uma fórmula de avaliação curricular com ponderação dos sub-factores HA (valorização das habilitações académicas), EPG (valorização da experiência profissional geral), EPE (valorização da experiência profissional específica) e FP (valorização do formação profissional) …, definindo ainda nessa mesma Acta os aspectos que considera relevantes para a avaliação de cada um dos itens e os limites de pontuação para cada um deles.

Da Acta nº 7 consta o resultado a que o Júri chegou em sede de avaliação curricular, nela se referindo ter-se “preenchido, em relação a cada um dos candidatos, as fichas aprovadas pela acta nº 1 que constam como anexo 4 à presente acta e dela fazem parte integrante. Tais fichas e a pontuação aí atribuída consubstancia o resultado da análise curricular, em conformidade com os critérios definidos na acta nº 1”.

…

“Quanto ao invocado desconhecimento da candidata sobre o que conduziu o júri à pontuação final que lhe veio a ser atribuída importa referir que essa pontuação resulta da análise de vários factores e critérios, valorizados e ponderados como resulta da acta n.º 1 a que a candidata teve acesso. Assim, veja-se que a nota de 14,66 valores teve subjacente não só a análise curricular como a entrevista e em que especialmente aquele método de selecção foi desdobrado em múltiplos itens, cada um deles ponderado e pontuado segundo critérios definidos. Assim, veja-se que a nota 12,32 da análise curricular resulta de determinada pontuação para as habilitações literárias, EPG e EPE, bem como nas acções de formação. Por sua vez, a pontuação atribuída em cada um desses itens resulta também de pontuação atribuída de forma decomposta a vários aspectos previamente definidos (ex. pareceres..., grupos de trabalho, monitoria de acções, participação em júris, etc.). Essa decomposição de vários factores, os limites de pontuação para cada um deles e a maior ou menor ponderação para os mesmos foi previamente definida pelo júri.

Isso significa que é perfeitamente cognoscível para o candidato perceber como se chegou ao resultado final de 14,66 valores.”

Ou seja, é perfeitamente apreensível para um destinatário normal o itinerário valorativo utilizado pelo júri, sendo a pontuação final da recorrente o resultado lógico das operações efectuadas, detalhadamente indicadas nas actas, tendo em conta, naturalmente, os critérios e sub-critérios utilizados e o coeficiente de ponderação dos mesmos, no âmbito da margem de livre apreciação detida pelo júri do concurso» (são nossos os realces).

II.2. 2.3. Tendo presente o exposto, e com o devido respeito por opinião em contrário, do que se deixa enunciado, emerge, desde logo, a falta de identidade factual entre ambos os arestos, e daí o não poder falar-se em diferenciação da questão jurídica para os fins em causa.

Na verdade, na situação versada no acórdão recorrido tratava-se de indagar da (in)suficiência da fundamentação (artº 125º do CPA) operada face a um método de selecção – entrevista –, de carácter eliminatório, em concurso externo de admissão de agentes na Polícia Judiciária.

E, mais concretamente, tratou-se de saber se, uma vez realizada a entrevista, a ficha respectiva respeitante ao interessado, em que se assinalaram os factores de avaliação considerados e as correspondentes notações quantitativas, sem explicitação das razões concretas motivadoras das pontuações atribuídas pelo júri, pode considerar-se como satisfazendo esse dever, havendo-se concluído que não satisfazia.

Por seu lado, no acórdão-fundamento, estava em causa um concurso para o preenchimento do cargo (na Direcção-Geral do Património do Ministério das Finanças), e, concretamente, a avaliação curricular feita aos candidatos com vista ao seu posicionamento na lista de classificação final dos candidatos admitidos.

Ora, em tal acórdão, estando em causa o método de selecção avaliação curricular, e concretamente as valorações atribuídas a cada "item" eleito como relevante quanto a cada um dos sub-factores integrantes da grelha classificativa (destinada a apurar o resultado daquela avaliação), sufragou-se a conclusão do Júri chegou no sentido de que, as «fichas e a pontuação aí atribuída consubstancia o resultado da análise curricular, em conformidade com os critérios definidos na acta».

É que, para o mesmo aresto, e repete-se, «as decisões administrativas de classificação ou valoração do mérito devem considerar-se suficientemente fundamentadas desde que das respectivas actas constem, directamente ou por remissão para outras peças do procedimento, os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais o órgão decisor procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que chegou»; isto desde «que se mostrem vertidas na grelha classificativa previamente elaborada pelo júri as valorações atribuídas a cada “item”, e que, posteriormente, seja consignada em acta a pontuação atribuída, sem necessidade de se justificar aquela pontuação».

Ora, face a um tal quadro, para o acórdão-fundamento, e como já visto, o acto impugnado deve considerar-se suficientemente fundamentado.

II.2. 2.4. Sabe-se que a fundamentação, imposta pela lei (artºs 268º, nº 3, da CRP, e 124º e 125º do CPA), dos actos administrativos, e como vem sendo reiteradamente afirmado pela doutrina e jurisprudência, traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivo essencial o de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e que o ponto de vista relevante para avaliar a suficiência do conteúdo da fundamentação, é o da compreensibilidade do destinatário médio, colocado da situação concreta, tendo sempre em conta estar-se em presença de um conceito de carácter relativo, isto é, que varia em função do tipo de acto administrativo que está em causa, pelo que deve dar-se por cumprido aquele dever legal se a motivação contextualmente externada permitir àquele entender as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir e/ou a escolher a medida adoptada.

Face a um tal bloco normativo, e por tudo o que se disse sobre as particularidades de ambas as situações, compreende-se que a conclusão que se alcançou quanto à suficiência da fundamentação num caso como o do acórdão-fundamento, ou seja, que foi cumprido tal dever na avaliação curricular feita aos candidatos em concurso na função pública com vista ao seu posicionamento na lista de classificação final, no que tange às valorações atribuídas a cada “item” eleito como relevante quanto a cada um dos sub-factores integrantes da grelha classificativa, não possa servir de termo de comparação para aquilatar do cumprimento de tal dever de fundamentação relativamente a uma entrevista que constituía o método de selecção, de carácter eliminatório, em concurso externo de admissão também na função pública.

Mas, assim sendo, a entidade recorrente não opera a demonstração, como lhe competia (cf. art.º 763.º do CPC), de que os acórdãos em presença, relativamente ao mesmo fundamento de direito, hajam perfilhado soluções opostas.

Tanto basta para se dever concluir que se não verificam os requisitos previstos no art.º 24.º do ETAF e que, por isso, o presente recurso não pode prosseguir.

III. DECISÃO

Nos termos e fundamentos expostos acordam os Juízes que compõem este Supremo Tribunal em declarar não verificada a alegada oposição de Acórdãos e, em consequência, julgar findo o recurso (art.º 765.º, nº 2, do CPC).

Sem custas, atenta a isenção da Recorrente.

Lisboa, 25 de Novembro de 2009. – João Manuel Belchior (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges.