026472 - Supremo Tribunal Administrativo

I- São elementos essenciais ao conceito de taxa: prestação pecuniária imposta, coactiva ou autoritariamente, pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada pelo contribuinte; solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte.

II- A tarifa não constitui um tertium genus entre o imposto e a taxa, não tendo verdadeira autonomia conceitual, caracterizando-se, afinal, por não dever ser inferior ao preço do serviço prestado - cfr. art.º 12° n° 1 da lei 1/87.

III- A "taxa" de conservação de esgotos prevista no dec-lei 31.674, de 22/11, na portaria 11.338 de 08/05/46 e no Regulamento de Canalizações e Esgotos da cidade de Lisboa, constante do Edital n° 60/90, da C.M.L. não é um imposto mas uma verdadeira taxa (ou tarifa), nada obstando o art.º 95.° da dita Portaria que não individualiza as receitas afectas às respectivas despesas.

IV- A inconstitucionalidade orgânica, deve aferir-se pela lei constitucional vigente à data da formação da lei ordinária respectiva, só podendo ser conhecida e declarada, na Constituição de 1933, pela Assembleia da República, que não pelos tribunais.

V- Não padecem de inconstitucionalidade, quer material quer formal, os referidos dec-lei lei e Portaria.

VI- As tarifas apenas estão sujeitas ao princípio da legalidade administrativa e não também ao da legalidade tributária.

VII- A dita taxa de conservação de esgotos, fixada pelo referido Edital 60/90, não ofende o princípio constitucional da proporcionalidade ou da proibição do excesso.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do STA:

Vem o presente recurso jurisdicional, interposto por A..., do acórdão do TCA, proferido em 24/ABR/01, que negou provimento ao recurso que a mesma interpusera da sentença que, por sua vez, julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira contra a liquidação da tarifa da conservação de esgotos do ano de 1993.

Fundamentou-se a decisão, em que a al. b) do art.º 12° da Lei nº 1/87 não foi revogada pela Lei nº 106/88, de 17/09 nem pelo Dec-Lei nº 442/88, de 30/11 pois nem aquela continha autorização para alteração das receitas locais nem o relatório preambular deste que aprovou o CCA - ou outros elementos de interpretação permitem concluir que o legislador tenha pretendido, ao criar aquele imposto, extinguir ou incorporar neste a referida taxa ou tarifa; que estas não violam o art.º 11° do Dec-Lei nº 31.674, de 22/Nov/41 já que apenas sujeitas ao princípio da legalidade administrativa e não tributária e o Edital

n° 60/90, de 7/8/90, da CML, mais não fez do que, aplicando a taxa, harmonizar as normas de incidência do RGCECL, por referência ao novo CCA, passando a relevar o valor patrimonial dos prédios, em lugar do respectivo rendimento colectável da abolida Cont. Predial sendo que a alteração do "nomen vocabular" para tarifas não alterou o respectivo estatuto jurídico, continuando a mesma a natureza do tributo, não se tratando de uma categoria autónoma; que "o legislador ordinário goza de uma larga margem de discricionaridade constitutiva quanto ao montante das taxas", só podendo formular-se um juízo de inconstitucionalidade, por violação dos princípios constitucionais da racionalidade e proporcionalidade, "em caso de existência de uma desproporção intolerável entre os bens opostos no concreto tipo de taxa", o que não é a hipótese pois a percentagem de 0.25% do valor patrimonial, do prédio não tem praticamente relevo económico quando comparada com o mesmo, não existindo, pois "qualquer degeneração do tipo tributário em causa de tarifa ou taxa para imposto".

A recorrente formulou as seguintes conclusões:

1. A TARIFA DE CONSERVAÇÃO DA REDE DE ESGOTOS, liquidada pela Câmara Municipal de Lisboa, assume características de imposto.

2. Esta tarifa - hoje, denominada como "taxa" - é exigida pela autarquia como contraprestação pelo serviço público de manutenção da rede geral de esgotos que prestam.

3. Porém, por força do disposto no artigo 95° da Portaria n° 11.338, de 8 de Maio de 1946 (ainda em vigor), "a rede geral de esgotos e bem assim os ramais de ligação na parte situada na via pública deverão ser mantidos, à custa da entidade responsável pelo saneamento, em estado de garantir o seu normal funcionamento".

4. Assim, só poderá ser exigida aos particulares a taxa correspondente ao serviço público de manutenção da rede geral de esgotos que não na parte que não se situe na via pública.

5. Caso a autarquia exigisse - como, na opinião da recorrente, exige - uma TARIFA DE CONSERVAÇÃO DA REDE DE ESGOTOS relacionada com a conservação da rede de esgotos situada na via pública, desapareceria o nexo sinalagmático que, para o efeito, se exige.

6. Não existe nexo sinalagmático ou benefício individualizado - tudo características de uma qualquer taxa - na exigibilidade ao particular do custo de um serviço que legalmente é incumbência da autarquia.

7. Nesta perspectiva, a TARIFA DE CONSERVAÇÃO DA REDE DE ESGOTOS, na parcela correspondente ao serviço público de manutenção da rede geral de esgotos situada na via pública, assume a natureza de um verdadeiro imposto, aprovado por mero regulamento municipal.

8. Nessa medida, verifica-se inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação directa dos então vigentes artigos 106°, n° 2, e 168°, n° 1, alínea i), hoje, artigos 103°, n° 2 e 165°, n° 1, alínea i), da Constituição da República .

9. Mesmo que assim se não entendesse, a TARIFA DE CONSERVAÇÃO DA REDE DE ESGOTOS, liquidada em sintonia com a alteração ao artigo 77° do REGULAMENTO GERAL DAS CANALIZAÇÕES DE ESGOTOS DA CIDADE DE LISBOA, publicada no Edital n° 60/90, de 19 de Julho, é manifestamente ilegal.

10. A redacção primitiva deste artigo previa que a TARIFA DE CONSERVAÇÃO DA REDE DE ESGOTOS fosse liquidada na importância correspondente a 2% do rendimento colectável do prédio em questão.

11. Com a publicação do Decreto-Lei n° 442-C/88, de 30 de Novembro (que aprovou o Código da Contribuição Autárquica), o "rendimento colectável" do prédio foi substituído pelo “valor patrimonial" que, atento o disposto no artigo 6°, n° 1, daquele diploma, corresponde a 15 (vezes) o antigo "rendimento colectável".

12. A Assembleia Municipal de Lisboa, no seguimento de proposta da Câmara Municipal de Lisboa, no intuito de adaptar o REGULAMENTO GERAL DAS CANALIZAÇÕES DE ESGOTOS DA CIDADE DE LISBOA às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 442-C/88, modificou o artigo 77° deste regulamento que prevê, agora, a liquidação de uma tarifa de esgotos de montante correspondente a 0,25% do valor patrimonial.

13. Ora, os 2% sobre o rendimento colectável previstos na redacção primitiva do artigo 77° do REGULAMENTO GERAL DAS CANALIZAÇÕES DE ESGOTOS DA CIDADE DE LISBOA (em vigor até 1990), correspondem a 0,13% do valor patrimonial!

14. E o limite legal de 3% previsto nos artigos 12° do Decreto-Lei n° 31.674 e 102° da Portaria n° 11.338, corresponde, hoje, a 0,20% do valor patrimonial do prédio!

15. A Assembleia Municipal aprovou uma alteração da taxa para 0,25% do valor patrimonial do prédio - muito superior, portanto, ao limite legal previsto nos já referidos artigos 12° do Decreto-Lei n° 31.674 e 102° da portaria

n° 11.338.

16. Tal deliberação e, consequentemente, o acto de liquidação em causa, são ilegais, por violação de lei.

17. Mais: a alteração aprovada pela Assembleia Municipal constitui um aumento de 100% no valor da taxa vigente até essa data e de 25% relativamente ao limite máximo previsto na lei!

18. O aumento desta ordem de grandeza, além de expressamente violar as referidas normas e limite legal, constitui um forte atropelo ao princípio constitucional de proporcionalidade, ou da proibição do excesso, que aqui foi desprezado, decorrente dos artigos 18°, n° 2, 19°, nºs 4 e 8, 28°, n° 2, 30°, n° 5, 266°, n° 2 e 270° da Constituição da República.

Termos em que com o douto suprimento de V. Ex.as. deve o presente recurso ser julgado procedente e, em conformidade, anulado o douto Acórdão recorrido e o acto de liquidação a ela subjacente, com todas as legais consequências."

E contra-alegou a recorrida Câmara Municipal de Lisboa, pugnando pelo acerto da decisão, por se tratar de uma verdadeira taxa ou tarifa incidente sobre a utilização individual de um bem jurídico semi-público, sendo uma comparticipação para fazer face aos encargos com a conservação da rede de esgotos, que, notoriamente, numa cidade como Lisboa, implica elevados custos, sendo que aqueles, nos termos do art.º 12° n° 2 da Lei n° 1/87, não podem nunca ser inferiores aos respectivos encargos provisionais de exploração e administração, acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento pelo que igualmente não há violação do princípio da proporcionalidade.

O Ex.mº magistrado do MP emitiu o seguinte parecer:

"1- Subscrevemos nos seus precisos termos e para todos os efeitos a decisão recorrida, já que e para além de seguir a jurisprudência desta Secção do STA, que não vemos motivo para alterar, faz uma correcta interpretação dos factos e aplicação do direito.

2- Deste modo, deve ser negado provimento ao presente recurso".

E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Em sede factual, vem apurado que:

"a) Em data não concretamente apurada, mas próximo do mês de Outubro de 1994, a impugnante recebeu um aviso/recibo enviado pela Câmara Municipal de Lisboa, do qual consta, além do mais, que o mesmo se refere à "tarifa de conservação de esgotos" com pagamento até "31/10/1994" referente ao ano de 1993 no montante total de 2.128.358$00 (1ª prestação de 1.064.179$00 e 2ª prestação de igual montante) e resultante do somatório das quantias de 68.094$00 (referente ao valor patrimonial de 27.237.792$00 do 4° Bairro), 1.912.500$00 (referente ao valor patrimonial de 765.000.000$00 do 15° Bairro) e 147.764$00 (referente ao valor patrimonial de 59.105.400$00 do 16° Bairro) - cfr. fl.10;

b) No verso do mesmo aviso/recibo consta, ainda, além de outras informações, que:

"Esta tarifa encontra-se disciplinada no Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da cidade de Lisboa" e "a importância a pagar é de 0,25% sobre o valor patrimonial dos imóveis" sendo este "indicado pelo Bairro Fiscal onde está inscrito o prédio que deverá ser consultado em caso de dúvida" - cfr. fl. 10 vº;

c) A impugnante, em 27/01/1995, reclamou desta tarifa junto da CML e para o seu Presidente - cfr. proc. administrativo 14/95/RG, junto por linha;

d) Nessa mesma data (27/01/1995), impugnou igualmente a liquidação desta tarifa, por ter dúvidas quanto ao procedimento a adoptar em face do seu enquadramento no n° 1 ou no n° 2 do art.º 22° da lei n° 1/87, de 6/1 - cfr. fls. 3;

e) A reclamação graciosa adrede mencionada foi indeferida por despacho notificado à ora impugnante em 26/12/1995- cfr. fls. 21 a 23 do proc. administrativo;

f) No prazo que lhe foi concedido veio a impugnante manter a impugnação judicial adrede mencionada, requerendo o seu prosseguimento e remessa a Tribunal - cfr. fl. 24 do processo administrativo."

Vejamos, pois:

O conceito de taxa tem sido alvo de larga explanação doutrinal e jurisprudencial, podendo hoje terem-se por definidos, com suficiente base dogmática, os seus elementos essenciais.

Assim, Teixeira Ribeiro define-a "como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado por tal utilização" - Cfr. RLJ 112-294.

E o parecer da P.G.Rep., de 15/Dez/92 in Diário da República, II Série, de 04/06/93, reproduzindo o parecer n° 64/80, tal como o Ac. deste tribunal, de 10/Fev/83 in Acd' Dout' 257-579, sustentam ser a taxa "o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contra-partida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento".

Para Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, pág. 42/43, as taxas individualizam-se "no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares".

Finalmente, para Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, págs. 491 e segts. "a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contra-prestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de beneficio) entre o contribuinte e um bem ou serviço público, isto é, trata-se de uma receita pública ligada a relações normalmente de utilidade, entre quem é obrigado a pagá-la e um serviço ou bem público".

Assim, e sem que se entre na análise de casos de fronteira, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contra-partida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte.

E a tarifa tem uma natureza jurídica próxima da taxa, dado ser igualmente fixada coactivamente sem qualquer negociação com o utente, diferindo desta por, afinal, não dever ser inferior ao custo do serviço prestado, sendo ténue a sua diferença.

Como se refere no Ac. do TC de 07/ABR/88 in B.M.J. 376-181, a tarifa, no campo das finanças locais, não constitui "uma figura tributária em absoluto nova, como uma espécie de tertium genus entre a taxa e o imposto", apresentando-se, antes, "como uma simples taxa" ainda que "sui generis, cuja especial configuração lhe advém apenas da particular natureza dos serviços a que se encontra ligada".

Cfr., ainda, Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, vol 1° pág. 77 e Alberto Xavier, eadem, vol 1° pág. 59 e Casalta Nabais, Cadernos de Justiça Administrativa, 6-49.

Ora, o tributo em causa deve, assim, qualificar-se como taxa, dada a contra-partida directa do serviço prestado pelo Município ao contribuinte: a conservação da rede de tratamento de esgotos à qual os prédios se encontram ligados.

Ou, porventura, mais rigorosamente de tarifa, dado o disposto no artº 12° n° 1 e 2 da lei 1187: "as tarifas a fixar pelos Municípios ... no âmbito dos serviços municipais e municipalizados, não devem ser inferiores aos respectivos encargos previsionais de exploração e administração, acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento", elencando o n° 1 as ditas tarifas, incluindo a de conservação de esgotos.

Seja, porém, como for, a distinção não releva para o ponto, como se disse. Argumenta, porém, a recorrente tratar-se de um imposto, por não existência do mencionado nexo sinalagmático ou benefício individualizado, dado o disposto no artº 95° da dita Portaria 11.338, nos termos do qual "a rede geral de esgotos e, bem assim, os ramais de ligação na parte situada na via pública deverão ser mantidos, à custa da entidade responsável pelo saneamento, em estado de garantir o seu normal funcionamento" pelo que só poderia ser exigido aos particulares a taxa correspondente, na parte relacionada com a conservação da rede de esgotos não situada na via pública.

Mas sem razão.

Na verdade, aquele normativo só quer significar que o Município custeia a rede de saneamento mas não esclarece ou individualiza as receitas afectas às respectivas despesas: o Município custeia efectivamente mas obviamente à custa de determinadas receitas.

E tanto assim é que o parág. 1º do seu artº 90° dispõe que "o estabelecimento e conservação das instalações sanitárias interiores serão realizadas pelos proprietários dos prédios, a cargo de quem ficarão as respectivas despesas".

E o artº 100° prevê a cobrança, pelas Câmaras Municipais, para fazer face aos encargos da instalação e conservação da rede de saneamento, de taxas de ligação e conservação.

Não é, pois, exacto, ao contrário do que pretende a recorrente, que, em tal perspectiva, tal taxa ou tarifa, na parcela correspondente ao serviço público de manutenção da rede geral de esgotos situada na via pública "assuma a natureza de um verdadeiro imposto, aprovado por mero regulamento Municipal".

Pelo que se não verifica qualquer inconstitucionalidade.

Aliás, sendo esta de aferir pela lei constitucional vigente ao tempo da formação da norma, a inconstitucionalidade orgânica, na Constituição de 1933, só a Assembleia Nacional - e não os tribunais - dela podiam conhecer - cfr. os artºs 122° parág.1° na redacção inicial, 123° parág. único na Lei nº 1963 e corpo e parág. único do mesmo artigo, na redacção de 1971.

Na verdade, o artº 293° n° 1 da Constituição de 1976 consagra o princípio da recepção material- e não formal- do direito ordinário anterior.

Cfr. Jorge Miranda, Estudos sobre a Constituição, Vol. 1° pag.s 361 e 363.

Pelo que improcedem as conclusões 1 a 8.

Quanto ao mais:

A taxa ou tarifa em causa foi liquidada nos termos do artº 77° do Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa, publicada no Edital n° 60/90, de 19 Jul, de montante correspondente a 0,25 % do valor patrimonial dos prédios.

Sendo a anterior de 2% sobre o rendimento colectável.

Tal alteração deve-se ao intuito de adaptar o dito regulamento às alterações introduzidas pelo Dec-Lei nº 442-C/88 que aprovou o Código da Contribuição Autárquica.

É que a reforma fiscal de 1989 aboliu a Cont. Predial, criando aquela que deixou de incidir sobre o rendimento colectável recaindo agora sobre o valor patrimonial (artº 1° e 7° do CCA). Aquele apenas foi relevado como método transitório de apuramento do novo valor, adoptado como critério de incidência objectiva do novo tributo e de modo transitório até que entrasse em vigor o Código das Avaliações cuja publicação se previa para o ano de 1989, o que todavia ainda não aconteceu.

Como se refere no Ac. deste Tribunal de 4 /Fev/98 in CTF 389-235:

“A partir da entrada em vigor do novo tipo tributário, deixou, pois, de poder falar-se com propriedade na existência da figura do rendimento colectável do prédio, já que este apenas constituíra elemento de incidência desse tipo tributário e já tinha deixado de fazer parte das respectivas matrizes prediais".

As alterações ao RGCECL "visaram, sem dúvida, adaptar os critérios da incidência e da matéria colectável das tarifas de ligação e de conservação de esgotos à estrutura que havia sido seguida pelo legislador do C.C. Autárquica ...".

De modo que o limite de 3% previsto nos artºs 12° do Dec-Lei nº 31.674 e 102° da Portaria 11.338 perdeu actualidade por o rendimento colectável, como se disse, não integrar o novo tipo tributário.

Continuando, todavia, erecto o poder da Câmara de liquidar a dita taxa já que a sua fixação podia ser definida por simples regulamento local, como foi, "ao abrigo do princípio da legalidade administrativa, de acordo com o disposto nos artºs 4° n° 1 al. h) e 12° da Lei das Finanças Locais, 39° n° 2 al. a) do D.L. n° 100/84, de 29/03 (Lei das Atribuições e Competências das Autarquias Locais) 10° e 11° do citado D.L. n° 31.674 e 100° da referida Portaria n° 11.339" - cfr. o cit. acórdão.

"Como simples taxa, o tributo não está sujeito ao princípio constitucional da legalidade tributária de reserva de lei formal da Assembleia da República ou de dec-lei do Governo emitido a coberto de autorização legislativa do Parlamento (artº 106° n° 2 e 168° n° 1 al. i)) da CRP em vigor ao tempo do regulamento municipal"

Improcedem, assim, as conclusões 9 a 16.

Quanto à violação do princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso:

Também ela se não verifica.

Na verdade, e desde logo, a taxa não tem praticamente qualquer relevo quando comparada com o valor do prédio, sobretudo atenta a mais-valia resultante da existência da rede de esgotos e sua conservação, acarretando custos elevadíssimos e atento o disposto no dito n° 2 do artº 12° referido no sentido de a tarifa fixada não dever ser inferior aos encargos de exploração e administração e reintegração dos equipamentos e considerada até a própria inflação.

Não se vê, pois, aí, como seria mister, "a existência de uma desproporção intolerável entre os bens opostos no concreto tipo de taxa", como se salienta no aresto recorrido; tanto mais que falta um valor de referência que permita afirmar que é a nova taxa a desproporcional, por excesso e não a antiga por defeito, relativamente à utilidade proporcionada ao sujeito passivo - cfr. o Recente Ac. do STA, de 11/Jul/01 Rec. 25.870.

Aliás, na actualização da taxa, sobretudo tendo em conta a inflação, pode falar-se com o Tribunal Constitucional, - na existência de uma "delegação normativa" que a permite - cfr. o Ac. de 16/Fev/00 in Diário da República, 1ª Série, de 17/03/00 e de 12/05/98 in cit. 2ª de 15/07/98.

Improcedendo, assim, as conclusões 17° e 18°.

Cfr, aliás, o Ac. do STA, de 25/11/98 Rec. 22.593, com referência à ora recorrente e à taxa de conservação de esgotos de 1994.

Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se o aresto recorrido.

Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 60%.

Lisboa, 22 de Maio de 2002.

Brandão de Pinho – Relator – Almeida Lopes – António Pimpão