Acordam em conferência na 1ª Secção do STA:
Oportunamente e no TAC/L, A... intentou acção com processo ordinário contra o IFADAP e contra o ESTADO pedindo, tão só a condenação do 1º R. a restituir-lhe a quantia de 21.460.342$00 entregue indevidamente.
Alega que tendo recebido tal quantia no desenvolvimento de um contrato de atribuição de ajudas, e tendo-a devolvido na sequência de decisões julgando inelegíveis despesas apresentadas em tal montante, sendo, no entanto, ilegal a ordem de reposição recebida e cumprida.
A acção seguiu os seus regulares e ulteriores termos, vindo o senhor juiz, no saneador sentença de 31-3-03, a fls. 240m e ss. a absolver os RR da instância, sendo o Estado por ilegitimidade, uma vez que, não tendo sido contra ele deduzido qualquer pedido, não tinha interesse em contradizer a acção. Em relação ao R. IFADAP a decisão funda-se em erro da forma de processo, ou impropriedade do meio processual, uma vez que o meio processual próprio à defesa dos direitos e interesses da A. seria o recurso contencioso de anulação dos actos que ordenaram as reposições.
Desta decisão veio o presente agravo, concluindo a recorrente, no termo das respectivas alegações:
- 1)Sendo o lapso manifesto e verificável pelo simples exame do texto da pi. conjugado, esse exame, com as regras da experiência comum, ou se considerava o mesmo oficiosamente corrigido – até porque esta questão não foi, e bem, suscitada pela parte a quem interessava que bem compreendeu a pi. - ou terá o mesmo de se considerar suprido, posto que tal se requer nesta sede, de forma a entender-se que o pedido engloba também o Estado – cf., na jurisprudência do STA por todos. ac, STA de 5/6/96, proferido no âmbito do processo n.º de 37036, da 1ª subsecção, em que foi relator o Juiz Conselheiro Santos Botelho, na jurisprudência do STJ, ac, 24/5/01 proferido no âmbito do processo nº 01A3987 em que foi relator o Juiz Conselheiro Lopes Pinto e, por todos, na doutrina referência, Othmar Jauernig. Direito Processual Civil trad. Silveira Ramos, Coimbra - 2002 Almedina, 219 a 226.
- 2)Nesta conformidade, se não se entender que o lapso se deve ter por rectificado, verifica-se violação do estatuído nos arts. 249º do CC e 263º e 266,º do CPC aplicáveis por força do estatuído no art., 1º da LPTA.
Quanto à impropriedade do meio processual,
- 3)não se vislumbra que exista um só indício na petição inicial, seja ele expresso e escrito ou implícito e não alegado que faça suspeitar que a A. tenha pretendido interpor uma acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo.
- 4)Bem sabemos todos que os meios do contencioso administrativo vão além do recurso contencioso e da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo.
- 5)Existem as acções relativas à interpretação, execução e validade dos contratos administrativos e existem ainda as outras acções a que se refere o art. 73º da LPTA.
- 6)Não se verificou qualquer uso impróprio de meio processual, (relembre-se de uma inusitada acção para reconhecimento de direito sob a forma ordinária a que espantosamente se deu um valor), mas verificou-se sim o uso próprio de uma acção relativa a contrato administrativo, que é, precisamente, a fonte de onde nasce a causa de pedir e o pedido da presente acção - uma série de condutas violadoras do contrato administrativo celebrado entre a A. e os RR.
- 7)Na verdade, como se alegou, o Estado, de acordo com o preceituado na Portaria 102/88, de 12 de Fevereiro) através de contrato administrativo, celebrou, em 11/4/88, com a A... um acordo de atribuição de ajuda a coberto do programa de defesa sanitária dos pequenos ovinos e pequenos ruminantes.
- 8)Nos termos desse contrato as despesas inerentes à realização do programa sanitário seriam liquidadas por reembolso contra a apresentação dos documentos comprovativos das despesas efectuadas, através da transferência dos respectivos montantes para a A... a realizar pelo IFADAP durante a execução do programa sanitário.
- 9)Foi assim que o IFADAP notificou a A., considerando não elegíveis os montantes em causa para efeitos de os mesmos serem reembolsados no âmbito do contrato programa ADS relativo aos anos de 1988 e 1993.
- 10)Ora, o que a A. visou discutir foi, no domínio das relações contratuais que estabeleceu com os RR., a conduta dos demandados, no âmbito da interpretação e execução do contrato, que, em diferentes situações alegadas na pi., aqueles não cumpriram, pedindo a sua condenação no pagamento dos reembolsos a que tem direito.
- 11)A necessidade concreta de discutir estas questões teve aliás a sua génese numa conduta específica dos RR., tudo como se alegou na pi., que se concretizou na passagem de um cheque garantia solicitado pelo IFADAP que foi, ilicitamente, descontado por este, no sentido de fazer prevalecer a sua posição contratual, que se traduzia na afirmação de supostos motivos para não reembolsar despesas contratualmente devidas
- 12)Dizer que se está face a actos administrativos nestas circunstâncias é perfeitamente erróneo, pois é manifesto que a relação jurídica é de natureza contratual e os actos que foram praticados pela administração foram deste jaez, não foram actos administrativos fundados no exercício do poder de autoridade, mas resultantes de direitos supostos emergentes do sobredito contrato, sendo evidente que as questões suscitadas devem ser discutidas em sede de contencioso de plena jurisdição, como, aliás, a lei impõe - cf. art. 186º, n.º 1 do CPA. Não se verificando in casu qualquer matéria de natureza sancionatória ou decorrente dos poderes de direcção que, segundo alguma doutrina justificaria o acto administrativo (Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves, Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo" 2.ª ed. p. 850 ).
- 13)Não pretenderíamos terminar sem uma certeza e esta é inequivocamente, a de que na dúvida devemos optar pela regra e não pela excepção e aquela impõe, claramente, que as questões surgidas no âmbito de um contrato administrativo sejam tratadas pela via da acção - cf. arts. 186º e 187º do CPA e art. 9.º do ETAF.
- 14)Temos assim que o suposto erro na forma de processo não ocorre, como erroneamente foi julgado, porquanto a A. usa a forma processual legalmente prevista para fazer valer a sua pretensão, ou seja, o pedido que formulou na acção presente que, ostensivamente, nada tem a ver com a acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos.
Em representação do Estado, a Ex.ma Procuradora da República junto do TAC/L apresentou a sua contra minuta em que conclui pela confirmação do julgado.
O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora a decisão.
Nos termos do art. 713º/6 do CPC, damos, aqui, por reproduzido o julgamento da matéria de facto feito na decisão recorrida.
Examinado o teor da petição inicial, em relação ao Estado, a A. tão só invoca que com ele celebrou, em 11-4-88 um contrato de atribuição de ajudas coberto pelo programa de defesa sanitária dos ovinos e pequenos ruminantes. (art. 3º da p.i.).
No mais, a A. não só não formulou qualquer pedido contra o Estado, como e também e contra ele não invocou qualquer causa de pedir, o que determina a ineptidão da petição inicial, nos termos do disposto na al a) do n.º 2 do art. 193º do CPC, o que constitui nulidade processual, de conhecimento oficioso, cognoscível a todo o tempo e enquanto se não deva considerar sanada.
A jurisprudência, quer do STA, quer do STJ que vem citada, no sentido da possibilidade de rectificação dos erros materiais cometidos, seja pelo tribunal, seja pelas partes, interpretando o disposto no art. 249º do CCivil, como um princípio geral de direito não suscita qualquer controvérsia.
Do contexto da petição não resulta a existência de um lapso, sobretudo, no sentido ora pretendido pela recorrente, sendo possível interpretar-se tal documento também, no sentido de, só por lapso também ter a acção sido dirigida contra o Estado a quem não é imputado nenhum facto jurídico gerador de responsabilidade contratual ou extracontratual, alguma fonte de uma obrigação de restituir.
Ora, na ordem enunciada no art. 288º, n.º1 do CPC, a nulidade do processado determinada pela ineptidão da petição inicial (al. b)), de conhecimento oficioso, precede o conhecimento da eventual ilegitimidade (al. d)), pelo que e sem necessidade de outras considerações, e nesta parte, entendemos que improcede o recurso, mas a decisão de absolvição da instância do Estado deve ser fundamentada na ineptidão da petição inicial, por falta de indicação de pedido e da causa de pedir.
No respeitante à questão da impropriedade do meio processual, ou seja a aplicação do princípio da tipicidade das formas processuais, enunciado no n.º 2 do art. 69º da LPTA, cuja constitucionalidade tem sido sancionada em diversas decisões do TC, como aliás s é pertinentemente citado na decisão recorrida.
Segundo a lição do Prof. Vieira de Andrade In A Justiça Administrativa – Almedina 1998, pg. 93 e ss. este princípio, também designado como da legalidade das formas processuais, deve agora ser entendido com o sentido de o que os meios processuais a usar devem estar previstos e definidos na lei, e só através deles se admitindo o acesso ao tribunal, ou seja, o direito a uma decisão judicial do litígio.
Assim, “existindo acto administrativo devem esgotar-se as possibilidades de utilização do recurso contencioso, que é o meio próprio da tutela jurisdicional contra actos lesivos dos direitos e interesses protegidos dos particulares ….” .
Este princípio aplica-se a todo o tipo de acções que não só às de reconhecimento de direitos ou interesses legítimos, designadamente às acções sobre contratos Cf. v.g., ac. STA de 12-10-99 – rec. 45116 e às acções não especificadas mencionadas respectivamente, nos arts. 72º e 73º da LPTA.
Assim, podendo a tutela jurisdicional efectiva ser assegurada pelo uso dos meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não é admissível o recurso a qualquer tipo de acção.
Na situação invocada da utilização da acção sobre contrato, sendo aplicável este princípio, sem especialidade de nota, teremos, no entanto de adiantar que é este um meio a usar obrigatoriamente quando a actuação da administração no âmbito do contrato administrativo não deva ser qualificada de acto administrativo.
Questão conexa com a tratada será a da definição em concreto das situações em que, no âmbito do contrato a actuação da administração deva ser qualificada como acto, e como tal, com tutela jurisdicional pelos meios contenciosos, ou como mero exercício de direito potestativo decorrente do clausulado, situação em que o meio processual próprio de impugnação é a acção sobre o contrato.
A diferença das situações, não tem sido fácil, pelo que é de rejeitar liminarmente o critério simplista da regra geral indicada nas conclusões de os contratos pedirem acções e os actos pedirem recursos.
Se esta parte final é verdadeira, a primeira parte das regras, de momento será, em parte, de ignorar.
A esta vexata quaestio se tem procurado dar resposta, referindo-se, a propósito, um pouco da Jurisprudência deste STA, designadamente sobre a questão da natureza jurídica do acto de rescisão de um contrato administrativo de concessão de ajudas comunitárias.
E a tal respeito e como orientação de princípio, poderemos citar a orientação do Pleno, no seu recente acórdão de 16-10-03 – rec. 47543, em que se concluiu que “a determinação da natureza jurídica dos actos praticados pela Administração no âmbito da execução dos contratos administrativos por si celebrados exige uma apreciação casuística para se poder discernir, em cada situação concreta, se a pronúncia administrativa traduz uma declaração de vontade negocial, integrando um direito potestativo de génese contratual, ou se, pelo contrário, traduz uma estatuição autoritária aplicadora do direito no caso, devendo tal dúvida ser dissipada através de critérios de ordem material, como sejam as causas jurídicas da conduta adoptada, o seu conteúdo dispositivo e o sentido e efeitos a que naturalmente tende”.
Por tal critério e confirmando-se a pronúncia do acórdão da Subsecção proferido em 14-2-02, concluiu-se que “constitui acto administrativo o despacho ministerial que homologa proposta de rescisão de um contrato de atribuição de incentivo financeiro outorgado no âmbito do SIR (Sistema de Incentivos Regionais), ao abrigo do disposto no DL nº 193/94, de 19 de Julho, e determina a desactivação do incentivo aprovado, com base numa invocada violação do contrato por parte do contratante privado, detectada e aferida em informações fornecidas por entidades incumbidas pela Administração do acompanhamento e fiscalização do projecto, e a que subjaz uma apreciação e interpretação unilateral de conteúdos normativos.
Na situação subjacente à propositura da presente acção, o acto de declaração de inelegibilidade de despesas apresentadas, não se consubstanciando no exercício de mero direito potestativo, assume a natureza de acto administrativo, ou seja, de um acto praticado no exercício de um poder de definição unilateral da situação do beneficiário da ajuda que evidencia a existência de poderes de autoridade ligados à específica natureza do contrato em causa (contrato de atribuição), que tem por causa-função a atribuição de certos benefícios ao contraente particular com o objectivo de prosseguir fins de interesse público, não se estando perante uma simples declaração negocial desprovida de carácter autoritário, mas sim de uma manifestação de uma vontade dotada de obrigatoriedade e executoriedade, com o sentido de imposição unilateral ao co-contratante, revestindo-se, por isso, da apontada natureza (acto administrativo).
De resto e como bem se salienta no ac. STA de 30-1-02 – rec. 46135 seja a rescisão contratual, seja em menor âmbito a declaração de inelegibilidade de despesas, neste tipo de contratos integra-se na categoria de actos relativos à execução do contrato, proferidos pela administração no âmbito dos seus poderes constantes do art. 180º do CPA, e como decorre da interpretação a contrario do p. no art. 186º do CPA.
Finalmente, acrescente-se, que quando o contrato, como acontece na situação dos autos é veículo de uma conduta prestadora da Administração, quando, como aconteceu no caso concreto, a actuação da administração for acompanhada da definição, com força de título executivo das quantias a devolver, deve, em princípio concluir-se que tal actividade integra o exercício autoritário de poderes de auto tutela declarativa da ordem jurídica violada cf., acs. STA de 20-12-00 – rec. 46372; de 3-5-01 – rec. 45733 e de 4-10-01 – rec. 47334.
Pelo exposto, havendo de concluir-se pela inexistência de agravo, com a precisão quanto ao fundamento aqui declarado da absolvição da instância do Estado, acorda-se em negar provimento ao recurso jurisdicional.
Custas pela recorrente, com € 400 de taxa de justiça, sendo a procuradoria de metade.
Lisboa, 24 de Junho de 2004.
João Cordeiro – Relator – Pais Borges – Freitas Carvalho
