047208 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A desconformidade do acto de licenciamento da construção (ocorrido na vigência do DL 445/91 de 20NOV) com o respectivo loteamento (ainda que autorizado no domínio do DL 400/84 de 31 DEZ) é sancionado com a nulidade prevista no artigo na alínea b) do n.º 1 do artigo 52 do DL 445/91. II - Ainda que o alvará de loteamento não faça menção das condicionantes de área de implantação e de construção, o licenciamento da construção deve respeitar tais condições quando fixadas no acto de licenciamento do loteamento.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: A... recorre da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que, no recurso contencioso interposto pelo Ministério Público, declarou nula a deliberação de 95.03.03 da Câmara Municipal de Arganil pela qual foi licenciada a construção de uma moradia sita em Gândara, no Concelho de Arganil. Formulou, na sua alegação de recurso, as seguintes conclusões: Não resulta dos autos que a deliberação da Câmara Municipal de Arganil de 87/08/19 que aprovou o pedido de licenciamento de um loteamento de 20 lotes para a construção de 20 moradias unifamiliares, tenha consignado deforma directa ou até indirecta a área de implantação de 100 m2 e de construção de 150 m2 para cada uma delas. A deliberação em causa é omissa quanto a essa matéria e os demais elementos constantes dos autos não permitem suprir tal lacuna ou extrair semelhante ilação de facto. O acto de licenciamento da operação de loteamento não especificou de forma inequívoca as áreas de implantação e de implantação das moradias, nem tampouco sujeitou o loteador ou titulares dos lotes ao cumprimento de determinações claras e rigorosas quanto a esses aspectos, pelo que jamais poderiam ter sido dados como provados. Para além da insuficiência da fundamentação da decisão tanto factual como juridicamente, é patente a sua contradição com os fundamentos que a sustentam. Não se vislumbrando qualquer violação do alvará de loteamento e não constando do mesmo qualquer menção quanto às áreas de implantação e de construção, é óbvio, que nos termos do artigo 52° n.º 1 alínea b) do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20/11, jamais poderia declarar-se nula a deliberação que aprovou o licenciamento da moradia do Recorrente. De resto, o alvará em questão foi emitido na vigência do Decreto-Lei n.º 400/84 , de 31/12, que não obrigava a especificar no título licenciador da operação aqueles dois elementos. Não estando especificados tais elementos no alvará e, consequentemente, não estando registados, não se vê como seria possível vincular a Câmara Municipal e muito menos os adquirentes de boa-fé, como é o Recorrente e os demais, a requisitos e exigências que pura e simplesmente não existem, pois não constam do título constitutivo do loteamento. Constituiria um verdadeiro abuso de direito e uma total aberração jurídica, pretender declarar-se nulo e de nenhum efeito o acto administrativo que licenciou a obra que foi construída pelo adquirente de boa-fé, após estar munido da respectiva licença, obtida na convicção profunda de não lesar quaisquer interesses tutelados por lei. Mesmo, que por mera hipótese absurda se admitisse que o alvará de loteamento consignava especificadamente as áreas de construção e de implantação, havendo desrespeito desses requisitos no licenciamento da obra, nem assim se poderia considerar nulo este último acto, por não atingir o fulcro essencial do alvará e das suas especificações. A declaração de nulidade, assente nesse hipotético factualismo concreto, constituiria uma frontal violação do princípio do excesso ou da proporcionalidade, consagrada constitucionalmente nos artigos 18º n.º 2 e 266° da C.R.P. A Câmara Municipal, licenciando mais de uma dúzia de moradias todas nas mesmas condições, certamente que o fez, como indicam os pareceres técnicos favoráveis, no pressuposto, de que não houve violação do direito do ambiente e de um correcto ordenamento do território. A construção licenciada e todas as restantes enquadram-se nas previsões do principal instrumento de planeamento em vigor no concelho de Arganil - o Plano Director Municipal – prevalecendo sobre qualquer outro plano menor, como é a operação de loteamento. A decisão recorrida violou assim de forma manifesta o disposto nos artigos 668° , n.º 1, alíneas b) e c) e 712° , n.º 1, alínea a) do CPC ; artigos 47º , n.ºs 1, 2 e 48° , n.º 1 alínea e) do Decreto-Lei n.º 400/84 , de 31/12; n.º 3 do artigo 29° do Decreto-Lei n.º 334/95 , com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 26/96 , artigo 52° n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20/11, e artigos 18 n.º 2 e 266 n.º 2 da CRP. Houve contra-alegações a defender a legalidade da sentença e a pedir o improvimento do recurso. Colhidos os vistos, cumpre decidir. A sentença sob recurso deu como provada a seguinte matéria de facto: Por deliberação de 87/08/19 a Câmara Municipal aprovou o pedido de licenciamento de um loteamento nos seguintes termos: divisão do prédio em 20 lotes, para construção de moradias unifamiliares com área de implantação de 100 m2 e de construção de 150 m2; O recorrido particular requereu à Câmara Municipal o licenciamento da construção de uma moradia a edificar no lote n.º ... daquele loteamento, sendo a área de implantação de 200,80 m2 e a área de construção de 388,80 m2; Por deliberação de 95/03/03 a Câmara Municipal deferiu o pedido. Cumpre começar a análise do presente recurso pela questão da nulidade da sentença suscitada na alegação do Recorrente. Invoca-se que a decisão em análise assentou numa fundamentação deficiente e até contraditória com o veredicto que assumiu, o que a colocaria dentro da previsão constante do artigo 668 n.º l alíneas b) e c) do Código de Processo Civil . Padeceria, por isso, de nulidade. A questão assenta na seguinte ordem de considerações: Sendo a deliberação que aprovou o loteamento omissa quanto às áreas máximas de construção e de implantação, a sentença não poderia dar como provado que o loteamento fora aprovado sujeito à condição de as moradias a construir terem áreas de implantação e de construção respectivamente de 100 m2 e de 150 m2; Além disso, se o alvará de loteamento é omisso quanto a estas áreas, como pode concluir-se que a deliberação que aprovou a construção em causa esteja em violação com esse alvará? Ora, assim colocada, a questão ultrapassa a fisionomia de vício formal da decisão, pois a crítica que lhe é feita prende-se, na verdade, com o desacerto do julgamento. Estamos, portanto, fora da zona em que o resultado da constatação do vício conduz a uma nulidade, mas justifica, a verificar-se, a revogação do julgado e a sua substituição por outro de sentido diverso. Com efeito, a nulidade só ocorre quando há omissão absoluta dos fundamentos da decisão, circunstância que aqui não se verifica, e a proveniente de contradição traduz-se numa desconformidade lógica entre as premissas justificativas e a asserção jurisdicional, o que igualmente se não verifica. De resto, a questão da qualificação do vício da sentença tem aqui reduzido interesse prático, pois não evita uma averiguação da sua existência, embora, como se viu, numa perspectiva de erro de julgamento. O Recorrente insurge-se contra a sentença, em suma, pelos seguintes motivos: Por entender que a deliberação da Câmara Municipal de 87/08/19 que aprovou o pedido de licenciamento de 20 lotes não impõe, de forma directa ou indirecta, que cada um dos lotes tenha de ter uma área de implantação máxima de 100 m2 e de construção de 150 m2. Por entender que o alvará de loteamento em questão foi emitido na vigência do Decreto-Lei n.º 400/84 , de 31/12, o qual não exigia que se especificasse as áreas de implantação e de construção, actualmente estas especificações já são exigidas no artigo 22° do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20/11, de onde conclui que a deliberação acima mencionada não poderia ter sido declarada nula ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 52° do mesmo diploma. Por entender que, mesmo por absurdo, se se admitisse que no alvará de loteamento em questão estavam consignadas as áreas de construção e de implantação, o desrespeito destes requisitos no licenciamento da obra este acto não poderia ser considerado nulo por não se atingir a parte essencial do alvará e das suas especificações. Ora deve partir-se do princípio de que a desconformidade do acto de licenciamento da construção, ocorrido em 03MAR95, relativamente ao respectivo loteamento, ainda que autorizado no domínio do Decreto-Lei n.º 400/84 , de 31/12, é sancionado com a nulidade prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 52° do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20/11. É sob a vigência deste último diploma que nasce o acto aqui em causa e a respectiva validade depende da disciplina imposta em tal diploma. Depois, deve aceitar-se que o alvará constitui um simples título de licenciamento que cabe na espécie de acto executivo, pois é um acto de execução da licença autorizativa e é emitido em consequência necessária de definição das situações jurídicas constantes do acto de licenciamento. No caso concreto, o alvará de loteamento foi aprovado na vigência do Decreto-Lei n.º 400/84 , de 31/12. Tal como actualmente ( artigos 28° e 29º do Decreto-Lei n.º 448/91 , de 29/11, na redacção do Decreto-Lei n.º 334/95 , de 28/12), o loteamento é titulado por alvará no qual deveriam constar, obrigatoriamente, as especificações constantes do artigo 48° do citado diploma. Em suma, o alvará é o título pelo qual se publicita a decisão que autoriza as operações de loteamento, devendo, portanto, ser interpretado em conformidade com o acto que pretende dar execução. Consta da “memória descritiva e justificativa” do loteamento no ponto 4 (- Descrição da Solução Proposta) que: “4.1 - Procurou-se uma solução de baixa cércea vistos os edifícios em altura serem negativos em termos de integração paisagística (solução de 1 piso e eventualmente 1 + recuado). Propõe-se assim habitações unifamiliares em banda diversificada, incluindo moradias, com área de implantação média de 100 m2 e área de construção média de 150 m2. Propõe-se uma tipologia de fogos do tipo T3, T4 e T5. - Por ser uma terra sem declives propõe-se as habitações unifamiliares orientadas de forma a terem uma melhor exposição solar, bem como usufruírem de vistas panorâmicas. ... - A inexistência de um Plano Director, levou à procura de uma solução conciliadora, com baixa ocupação do solo e uma preocupação de integração ambiental. - ...” A localização do prédio, objecto desta operação de loteamento, impôs especiais cuidados a nível ambiental e paisagístico como se infere do citado documento, razão pela qual foi proposta uma baixa ocupação do solo, fixando-se, para tanto, os seguintes parâmetros: área de implantação em 100 m2; área de construção das moradias entre 130 a 150 m2 [ponto 5 - Áreas e Índices do mesmo documento]. Face ao que já se disse, é indiscutível que a aprovação do loteamento, por deliberação da Câmara Municipal Arganil 19/08/87, passou a vincular este órgão autárquico, nos futuros pedidos de licenciamento de construção de moradias unifamiliares, impondo-se também os particulares adquirentes desses lotes. Isto mesmo é expressamente aceite pela Câmara Municipal de Arganil, na sua resposta, ao admitir que o projecto da moradia em causa tinha uma área de implantação de 200, 80 m2 e uma área de construção de 388, 80 m2, o que excedia em muito o permitido. Ou seja, não é pela circunstância de o alvará de loteamento não especificar estas áreas que tais condições deixam de ter relevo na apreciação de um projecto de construção: na verdade, o loteamento foi aprovado com determinadas condicionantes de ocupação de solo e de volume de construção e tais aspectos devem ser respeitados pelo posterior acto licenciador da construção: impõem-se à Autoridade municipal, traduzindo-se numa vinculação desta autoridade cujo auge é particularmente evidente no momento da aprovação da construção a realizar. Ora, não é possível ignorar que neste caso a Câmara recorrida violou esta vinculação, autorizando, como ela própria reconhece, uma construção que desrespeitava os limites impostos pelo acto de licenciamento do respectivo loteamento. Não é assim verdade que o loteamento não impunha áreas máximas de implantação e de construção, como pretende o Recorrente; e a circunstância de o respectivo alvará não fazer menção a estas limitações não tem, juridicamente, o significado de apagar da ordem jurídica tais condicionantes que são oponíveis quer ao titular da propriedade como à Autoridade municipal. Fica assim respondida a questão fundamental que o presente recurso encerra, pois é certo que a deliberação de 03/03/95 da Câmara Municipal, que licenciou ao Recorrente a construção de uma moradia, lote ..., com uma área de implantação de 200,80 m2 e uma área de construção de 388, 80 m2, viola o respectivo loteamento, titulado pelo alvará 3/91. Alega a recorrente que a sanção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 52° do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11, não é susceptível de ser aplicada à situação em análise, pois o alvará de loteamento foi passado no domínio do Decreto-Lei n.º 400/84 , de 31/12, regime que não era exigia a especificação das áreas de implantação e de construção. Mas não tem razão. Como se refere no Ac. de 18/11/99, rec. 44 891: “O que releva, a razão de ser da nulidade, é a desconformidade com a disciplina de ocupação daquela parcela do território estabelecido pelo licenciamento do loteamento.” E seria até absurdo que a lei exigisse uma prévia operação de loteamento onde é especialmente marcante a preocupação de estabelecer limites máximos à construção a edificar e que, afinal, o licenciamento dessa construção possa desprezar tais condicionantes. O Recorrente coloca ainda uma outra questão cuja resposta, ainda que breve, não deve ser evitada: Não será um abuso juridicamente inadmissível que o particular, munido de um título que o autoriza a construir a moradia que edificou veja agora a legalidade da obra posta em causa e, consequentemente, veja surgir no horizonte a possibilidade material de tal obra ser- pelo menos em parte - demolida? Ora a questão que é actualmente colocada a este Tribunal não é esta e, portanto, não pode ser resolvida mediante um raciocínio teleologicamente condicionado pela solução final do caso concreto. Com efeito, as particularidades concretas do recurso contencioso de anulação conduzem a que a actividade do Tribunal se concentre na estática do licenciamento da construção: o Tribunal é chamado a apurar da legalidade do acto administrativo que autorizou aquele licenciamento e, nesta actividade, é totalmente inoperante tudo o que aconteceu após esse acto, que constitui efectivamente o objecto do presente recurso. Nesta actividade jurisdicional a resposta não pode ser outra que não aquela que já foi emitida pelo Tribunal recorrido: o acto é ilegal, pois ofendeu o disposto no artigo 52 n.º 1 alínea b) do DL 445/91 de 20NOV. A questão que é levantada pela objecção do Recorrente vem a seguir, e é ela que toca com a possibilidade de a construção poder vir a ser fisicamente alterada. Mas, para que tal aconteça, impõe-se uma nova actuação juridico-administrativa onde caberá uma reflexão sobre as considerações agora levantadas pelo Recorrente, então sim, relevantes para a escolha da solução do caso. É nessa fase que se podem colocar mesmo questões que tocam com os limites de proporcionalidade e de justiça relativa (igualdade) que rodeiam a actividade dos órgãos da Administração conforme aliás o Recorrente agora invoca embora em momento inoportuno, como se viu. Improcedem, pois, as conclusões da alegação do Recorrente. Em consequência, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pelo Recorrente fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria respectivamente em quatrocentos e duzentos euros. Lisboa, 10 de Julho de 2002 Pamplona de Oliveira – Relator – J Simões de Oliveira – António Samagaio